完善我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管法律制度研究

楊菡 曹鵬 段麟威

摘 ? 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，銀行業(yè)務(wù)綜合化趨勢(shì)愈發(fā)明顯，銀行業(yè)監(jiān)管法律制度亟待修改完善。本文分析了我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，總結(jié)了發(fā)達(dá)國(guó)家的銀行業(yè)監(jiān)管法律制度，建議我國(guó)建立銀行監(jiān)管法律更新機(jī)制，完善銀行機(jī)構(gòu)退出法律制度，加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管;金融法規(guī);巴塞爾協(xié)議Ⅲ

一、我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管法律制度現(xiàn)狀

2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案落地，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)職責(zé)整合，組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位;同時(shí)，將中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行，標(biāo)志著“一行兩會(huì)”新監(jiān)管體系的開(kāi)始。從模式上看，新監(jiān)管體系是分業(yè)監(jiān)管模式的延續(xù)，即證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)分別對(duì)證券業(yè)機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。分業(yè)監(jiān)管的模式孕育了具有分業(yè)監(jiān)管特點(diǎn)的法律制度，從效力位階上看，我國(guó)銀行監(jiān)管法律制度可以分為三級(jí)，即以《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等為主的基本法律、國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)的部門(mén)規(guī)章。隨著銀行業(yè)監(jiān)管要求的提高，人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)也發(fā)布了多份規(guī)范性文件。

（二）我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管法律制度存在的問(wèn)題

1.分業(yè)監(jiān)管模式難以形成有效的風(fēng)險(xiǎn)管控協(xié)作處置機(jī)制。隨著金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，銀行業(yè)務(wù)綜合化的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，全能化表現(xiàn)日益突出。銀行業(yè)已突破存貸款的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，大量從事結(jié)構(gòu)化融資、衍生品交易。金融產(chǎn)品的跨部門(mén)特點(diǎn)也日趨明顯，一個(gè)金融產(chǎn)品橫跨兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別屬于證監(jiān)會(huì)和銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管范圍的現(xiàn)象越發(fā)普遍。面對(duì)金融科技跨界化發(fā)展和交叉金融創(chuàng)新等帶來(lái)的挑戰(zhàn)，以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主體的分業(yè)監(jiān)管模式容易出現(xiàn)監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白等問(wèn)題。

2.未建立銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)修訂機(jī)制。經(jīng)收集整理相關(guān)資料，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)普遍存在修訂周期較長(zhǎng)的問(wèn)題。我國(guó)部分銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)施行八至十年才得到修訂，導(dǎo)致部分法律法規(guī)過(guò)于滯后，甚至造成了銀行業(yè)監(jiān)管法律制度之間的失調(diào)。

3.銀行機(jī)構(gòu)退出法律制度不夠完善。我國(guó)目前的銀行業(yè)監(jiān)管主要是對(duì)銀行機(jī)構(gòu)設(shè)立的審批和銀行日常經(jīng)營(yíng)的合法性、合規(guī)性檢查與監(jiān)督上，對(duì)經(jīng)營(yíng)不良銀行或資不抵債銀行的市場(chǎng)退出監(jiān)管常常存在空白。在現(xiàn)行法律制度中，雖然《商業(yè)銀行法》《企業(yè)破產(chǎn)法》等法律都對(duì)銀行的接管制度、整頓、重整等制度進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定，但這只是一些零散的原則性規(guī)定，并沒(méi)有形成完整且具有實(shí)際指導(dǎo)意義的法律規(guī)范。接管制度仍存在以下問(wèn)題：一是接管條件規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏操作性標(biāo)準(zhǔn);二是接管組織的選擇條件、權(quán)限不夠明確，對(duì)接管期間的治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題也缺少規(guī)定;三是缺少對(duì)接管終止時(shí)的程序規(guī)定。此外，存款保險(xiǎn)制度的建立完善了銀行業(yè)外部監(jiān)督約束體系，作為銀行業(yè)基礎(chǔ)性制度，有必要在法律層面設(shè)立專(zhuān)章以確認(rèn)其基本條款。

4.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度缺失。現(xiàn)有金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)散見(jiàn)于《刑法修正案（九）》《商業(yè)銀行法》《證券法》《征信業(yè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中，人民銀行也發(fā)布了相關(guān)規(guī)范性文件。但這些相關(guān)規(guī)定都比較原則籠統(tǒng)，操作性不夠強(qiáng)，且缺乏對(duì)糾紛解決途徑、責(zé)任后果等的具體規(guī)定，導(dǎo)致金融消費(fèi)者權(quán)益受到侵害后無(wú)法援引有效的法律依據(jù)追責(zé)，難以形成有力的立法保護(hù)?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》并非專(zhuān)門(mén)針對(duì)金融行業(yè)的特殊規(guī)定，不能簡(jiǎn)單適用于金融領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，實(shí)踐層面的操作性不強(qiáng)。

二、巴塞爾協(xié)議Ⅲ及國(guó)外典型國(guó)家銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的啟示

（一）巴塞爾協(xié)議Ⅲ對(duì)我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的啟示

相較于《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的改進(jìn)主要表現(xiàn)在：一是更加強(qiáng)調(diào)資本吸收損失的能力，大幅度提高了對(duì)高質(zhì)量的核心一級(jí)資本的最低要求提出;二是構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架，要求銀行在經(jīng)營(yíng)狀況良好時(shí)積累緩沖以備不時(shí)之需，降低銀行體系的順周期性，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力;三是加強(qiáng)流動(dòng)性管理，降低銀行體系的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，引入了流動(dòng)性監(jiān)管指標(biāo)，包括流動(dòng)性覆蓋率和凈穩(wěn)定資產(chǎn)比率。此外，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》還要求各成員國(guó)在兩年內(nèi)完成相應(yīng)監(jiān)管法規(guī)的修訂，并在2019年1月1日全面實(shí)施新標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)渡期安排。

要加強(qiáng)銀行業(yè)監(jiān)管和防范金融風(fēng)險(xiǎn)，需做好以下兩方面的工作：一是完善銀行業(yè)監(jiān)管架構(gòu)與制度體系。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要結(jié)合國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境的變化，適時(shí)修訂與完善相關(guān)監(jiān)管規(guī)則與辦法，盡快實(shí)現(xiàn)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的本土化。二是銀行業(yè)要把握新時(shí)代經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的新趨勢(shì)，主動(dòng)做好資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升數(shù)據(jù)管理能力和風(fēng)險(xiǎn)管控水平，以契合監(jiān)管政策，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

（二）國(guó)外典型國(guó)家銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的啟示

1.美國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管法律制度

2009年12月11日美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院通過(guò)金融監(jiān)管改革方案，這被業(yè)界視為美國(guó)自上世紀(jì)30年代以來(lái)最徹底、規(guī)模最大、影響最廣的金融監(jiān)管改革。該方案中關(guān)于銀行監(jiān)管體系改革主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

（1）增設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。金融改革方案建議組建新的“金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”，主要負(fù)責(zé)及時(shí)監(jiān)控識(shí)別可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間信息共享和合作，為解決監(jiān)管部門(mén)間有爭(zhēng)議的管轄權(quán)問(wèn)題提供平臺(tái)。為消除多重監(jiān)管帶來(lái)的監(jiān)管空白和監(jiān)管沖突，金融改革方案建議成立一家新的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)——全國(guó)銀行監(jiān)管署，以此取代美國(guó)貨幣監(jiān)理署和美國(guó)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理局，負(fù)責(zé)對(duì)所有聯(lián)邦特許存款機(jī)構(gòu)、外資銀行的聯(lián)邦分支機(jī)構(gòu)和分理處實(shí)施審慎監(jiān)管。該機(jī)構(gòu)被授予了要求被監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行報(bào)告義務(wù)、實(shí)行監(jiān)督檢查權(quán)、執(zhí)行審慎監(jiān)管要求等權(quán)力，以確保其對(duì)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施有效的監(jiān)管。

（2）彌補(bǔ)銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管漏洞。為解決一些投資銀行、商業(yè)銀行和金融公司通過(guò)擁有不被認(rèn)定為“銀行”的存款機(jī)構(gòu)，逃避美聯(lián)儲(chǔ)嚴(yán)厲的并表監(jiān)管的問(wèn)題。改革法案規(guī)定：凡控制參保存款機(jī)構(gòu)的公司，無(wú)論其組織架構(gòu)如何，也即所有的互助儲(chǔ)蓄控股公司、工業(yè)貸款公司、信用卡銀行、信托公司以及照舊例享有“非銀行的銀行機(jī)構(gòu)”特權(quán)的公司都成為銀行控股公司，都應(yīng)接受美聯(lián)儲(chǔ)的并表監(jiān)管，同時(shí)應(yīng)該受到《銀行控股公司法》對(duì)非銀行活動(dòng)的限制。

（3）提高國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與加強(qiáng)國(guó)際協(xié)作。改革方案呼吁各國(guó)當(dāng)局提高相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)對(duì)信貸衍生產(chǎn)品和其他場(chǎng)外衍生交易產(chǎn)品的監(jiān)管，并積極落實(shí)G20達(dá)成的關(guān)于跨境危機(jī)管理的若干原則，通過(guò)建立監(jiān)管聯(lián)盟，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際性金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際監(jiān)管合作。

2.加拿大銀行業(yè)監(jiān)管法律制度

加拿大的銀行系統(tǒng)在全世界被廣泛認(rèn)為是最安全、最有效率的銀行系統(tǒng)。該監(jiān)管體系非常健全，符合國(guó)際通用準(zhǔn)則，是國(guó)際上監(jiān)管實(shí)踐最好的銀行系統(tǒng)之一。加拿大的銀行業(yè)監(jiān)管法律制度對(duì)其銀行業(yè)的規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)和績(jī)效都產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響，《加拿大銀行法》最早是在1871年通過(guò)的。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，加拿大金融領(lǐng)域出現(xiàn)了大量金融持股公司，從而形成了規(guī)模更大的金融聯(lián)合大企業(yè)，使各種金融服務(wù)形成一體化。針對(duì)這種局面，加拿大財(cái)政部于1985年4月頒布了《金融機(jī)構(gòu)的管理：提供討論的有關(guān)建議》綠皮書(shū)，其建議進(jìn)一步推動(dòng)金融業(yè)與實(shí)體產(chǎn)業(yè)及各種金融中介機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)分離?！?987年銀行法修正案”對(duì)銀行和證券業(yè)分業(yè)的立法做出了徹底改革。

加拿大銀行立法中的“日落條款”要求定期審核和更新銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)，因此基本上每十年會(huì)對(duì)銀行業(yè)相關(guān)法律進(jìn)行審核，到1992年這項(xiàng)規(guī)定調(diào)整為每五年進(jìn)行一次立法審核。隨著銀行法的不斷修正，尤其是幾次較為重要的銀行法案的修正，譬如“1980年銀行法修正案”以及20世紀(jì)90年代的《金融法案》，決定了加拿大銀行業(yè)的運(yùn)行框架以及發(fā)展方向。政府定期審核銀行法，尤其是針對(duì)高度市場(chǎng)化的金融行業(yè)發(fā)展中衍生出的新問(wèn)題進(jìn)行立法審核，有助于提高監(jiān)管實(shí)效，維護(hù)金融穩(wěn)定。

3.日本銀行業(yè)監(jiān)管法律制度

日本實(shí)行的是“一元多頭”監(jiān)管體制，即全國(guó)的商業(yè)銀行監(jiān)管權(quán)集中于中央一級(jí)，地方?jīng)]有獨(dú)立的權(quán)力，但在中央一級(jí)由兩家或兩家以上機(jī)構(gòu)共同實(shí)施對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管權(quán)。這種監(jiān)管體制是出于國(guó)家權(quán)力集中和各機(jī)構(gòu)權(quán)力制衡的需要，與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)相適應(yīng)。

20世紀(jì)90年代末以來(lái)，以1997年“大爆炸”金融改革總體方案和1998年通過(guò)的《新日本銀行法》為起點(diǎn)，日本開(kāi)始對(duì)其金融監(jiān)管體制進(jìn)行了大幅度的調(diào)整和改革。改革方案把加強(qiáng)監(jiān)管作為重要內(nèi)容，在改革現(xiàn)有金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)檢查、監(jiān)察、處分，設(shè)立獨(dú)立的金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)，引進(jìn)早期修正措施，強(qiáng)化金融市場(chǎng)的超前調(diào)整措施。1998年4月，修改后的《新日本銀行法》在國(guó)會(huì)獲得通過(guò)，該法確立了雙重監(jiān)督及稽核制度，使日本銀行與金融廳一起成為對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的主體。金融廳全面負(fù)責(zé)金融監(jiān)管業(yè)務(wù)，對(duì)銀行監(jiān)管負(fù)主要責(zé)任，日本銀行的監(jiān)管則注重風(fēng)險(xiǎn)管理。

日本銀行和金融廳在內(nèi)部設(shè)立負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)管工作的總務(wù)機(jī)構(gòu)，在職能監(jiān)管部門(mén)外部設(shè)立協(xié)調(diào)各職能監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管工作的總務(wù)課或總務(wù)局，共享被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效信息，有利于提高統(tǒng)一監(jiān)管水平，增強(qiáng)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中的協(xié)調(diào)與配合，提升監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。

三、完善我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的建議

銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的完善是金融市場(chǎng)開(kāi)放的需要，是適應(yīng)金融體制改革的需要，是完善金融法治體系和監(jiān)管體系的需要。

（一）建立銀行業(yè)監(jiān)管法律更新機(jī)制

在我國(guó)金融業(yè)迅速發(fā)展的大環(huán)境下，現(xiàn)有監(jiān)管法律法規(guī)的更新速度已不能適應(yīng)金融業(yè)的創(chuàng)新。為了加強(qiáng)對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管，構(gòu)建良好的金融秩序，必須建立銀行業(yè)監(jiān)管法律更新機(jī)制?？稍阢y行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)中加入“日落條款”，即規(guī)定本法律法規(guī)部分或者全部條文的終止日期，同時(shí)要求定期對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)進(jìn)行審核和更新。可以參照加拿大銀行監(jiān)管法律制度，規(guī)定每五年進(jìn)行一次立法審核。只有規(guī)定定期審核銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)，才能維護(hù)金融穩(wěn)定，也有助于銀行對(duì)自身進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)市場(chǎng)和監(jiān)管環(huán)境。

（二）在《商業(yè)銀行法》中完善銀行業(yè)退出法律制度

一是將涉及銀行業(yè)破產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)主體、清算、處置等事項(xiàng)在《企業(yè)破產(chǎn)法》《公司法》等的基礎(chǔ)上統(tǒng)一修訂到《商業(yè)銀行法》中，使《商業(yè)銀行法》形成一部完整的適用銀行業(yè)從設(shè)立到終止全過(guò)程的法律，這樣才能保障銀行破產(chǎn)制度的穩(wěn)定性、體系性，在制度層面為銀行業(yè)的穩(wěn)步、健康發(fā)展提供支持，更好地保護(hù)存款人及其他相關(guān)利益主體的合法權(quán)益。同時(shí)可借鑒日本銀行業(yè)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)銀行業(yè)早期修正措施，以最大程度減少經(jīng)濟(jì)損失。二是豐富完善接管的程序規(guī)定，如在接管條件上引入資本約束指標(biāo)等客觀因素，細(xì)化接管組織與銀行原治理機(jī)關(guān)的權(quán)力交接和程序等。三是建議通過(guò)修法確認(rèn)《存款保險(xiǎn)條例》中的基本條款，增加對(duì)存款保險(xiǎn)制度的基本要求，包括商業(yè)銀行的投保義務(wù)、強(qiáng)制保險(xiǎn)要求和賠付原則等內(nèi)容。

（三）加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

建議在《商業(yè)銀行法》中建立起比較完善的金融消費(fèi)者權(quán)益保障機(jī)制，明確“金融消費(fèi)者”概念、權(quán)益保護(hù)基本原則、金融消費(fèi)者的基本權(quán)利、商業(yè)銀行保障權(quán)益機(jī)制、金融消費(fèi)爭(zhēng)議解決途徑，并將金融消費(fèi)者保護(hù)原則全面滲透到銀行的業(yè)務(wù)和監(jiān)管之中。針對(duì)金融消費(fèi)者信息安全問(wèn)題，建議結(jié)合目前有關(guān)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，確認(rèn)金融消費(fèi)者的“個(gè)人金融信息安全權(quán)”，對(duì)銀行使用或者向第三方提供個(gè)人金融信息的行為進(jìn)行有效規(guī)制。

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Abstract：With the steady development of China's economy， the trend of banking business integration is more and more obvious， so it is urgent to revise and improve the legal system of banking supervision.This paper analyzes the current situation and existing problems of China's banking supervision legislation， summarizes the legal system of banking supervision in developed countries， and proposes that China establish a bank supervision law updating mechanism， improve the legal system of banking institutions to withdraw from the legal system， and strengthen the protection of the rights and interests of financial consumers.

Keywords： financial regulation;financial regulations

責(zé)任編輯、校對(duì)：李美嬋