長三角一體化示范區發展中遇到的問題及解決對策

朱 鶯

2018年長江三角洲區域一體化發展上升為國家戰略，隨后四年的快車道發展，長三角一體化取得了令人矚目的成績。尤其是示范區的建立，將環境和經濟高度協調一體化作為高質量發展的目標，并積極探索把生態優勢轉化為經濟社會發展優勢，探索從項目協同走向區域一體化制度的協同，在成立一年多的時間里，涉及行政跨界多年未決的一些實際事務問題得到了解決，在推動兩區一縣協商機制形成過程中的許多做法和經驗，能為中國區域政務管理做到一定的示范。但是在實現長三角一體化發展示范區的遠景藍圖過程中，還存在許多問題亟待解決，需要在制度和實施措施上群策群力有所創新。

一、長三角一體化示范區當前發展中存在的問題

一是人才吸引配套服務提供遇到制度障礙。示范區在產業發展上欲進行創新鏈與產業鏈深度融合的探索，并探尋實現“原始創新-技術創新-產業創新-服務創新”升級和應用的路徑，著力推動多元創新載體共生，成為我國最具活力的創新要素對流的區域之一。從中可看出，示范區高質量發展的各目標標準都很高，而實現這些高目標的主要要素是人力資本，吸引高級人才來到示范區扎根需要完善的相關配套設施。當前能吸引高端人才流入的配套三甲醫院、重點中學在該區域為空白，為推進這兩項建設，模式上的創新可以設計，但是制度上的一些障礙加碼了推進難度。

二是塊狀問題條狀制約的制度障礙。在示范區布局中，欲吸引長三角地區高水平院校設立分校或下設研究機構，推動產業園區、高新制造基地與這些高校聯動發展，鼓勵示范區內龍頭企業與高校或下設的研究機構聯合共建孵化基地、實踐基地、人才流動站等各類靈活多樣的產學研平臺。在示范區產業高質量發展中，諸如此類的規劃和設想都亟需高水平大學分校的積極落戶，高水平大學分校設立一是能帶來高精尖創新人才的便利，二是能帶來大量本科生人力資本的紅利。然而高水平院校分校在示范區的設立問題不是兩省一市協商可以解決，需要教育部審批，甚至有些規則上還需要突破。類似這樣的問題，在示范區推進工作時常會遇到，這些障礙都是塊狀問題涉及到由上至下的條狀制約，而協調機構由于編制及機構又不在一個隸屬縱向線上，工作問題的縱向匯報、請示、溝通、甚至預約都會有很大的困難，而且有時候問題的解決還需要突破部門原有規則。這些使得示范區高質量發展的下一步推進工作面臨了很大的困難。

三是示范區區域產業統籌分工引導時，易陷入傳統上狹窄的“產業同構”內涵認知。過去無論是學術界還是政府管理者對產業同構的理解過于粗獷，簡單地按照國家產業目錄劃分就得出產業同質化結論，這個理念在當前示范區產業政策指導中可能會有一定偏差，因而在“產業同構”內涵上需要更新認知。

四是跨省域政務信息打通問題亟待解決。政務數據信息平臺的統一是第一步，再往縱深推進政務數據和社會數據的融合、交換和共享，進而建立以數據驅動的，能進行智能決策的、協調一致指揮的城市信息管理智能中樞的愿景。但是，由于歷史原因，各政府部門數據原有采集統計標準不統一、技術不兼容，再加上技術改造應用的時滯性等客觀原因，以及政府部門中的部門主義自利考量，建設統一政務數據信息平臺遇到重重阻礙。

五是示范區公共服務提升過程中資金缺乏。除去上述提到的醫院和教育，其他衛生、養老、文化等公共服務的提供與2025年的愿景差距很大，意味著三地財政需要增加大量投入，傳統上的僅依賴政府財政投入思路或將陷入困境，解決不了當前的現實問題，這些問題的解決需要公共服務產品供給模式和供給思路上的創新。

六是純事務性問題的解決比較容易推進，深水區的制度性創新突破困難重重，對后續需要開展的各類工作造成一定的桎梏。

二、推進長三角一體化示范區高質量發展的對策

面臨以上種種問題，借鑒相關理論和實踐，我們建議如下：

一是示范區作為區域協調制度創新的試點，中央層面可以進行地方事權授權改革的積極探索。根據示范區遠景戰略規劃和近期計劃的推進，示范區可以會同相關專家、實業界人士、政策受眾等各方面群體共同協商形成方案，提交國家發展改革委會，國家發展改革委會再會同有關部門研究制定授權事項正向清單，先是小步慢走、按批次授權試驗，然后按程序報批，中央層面有關部門要按照審批后的事項授權清單，依法依規賦予示范區相關管理權限。與此同時建立健全全周期的授權事項監督監控風險防范機制，明確監管機構。實行審慎的但有容錯的風險分類分級管控機制，及時發現問題、及時糾正失誤，不斷優化試驗的各項實施方案。

二是進行中央大框架下的地方制定規則的試點。過去常常出現中央層面宏觀調控和管理對千變萬化的地方管理，有些太過寬泛不夠具體，有的又管理太細制約發展，有的又不夠有針對性，本次地方事權改革探索中，可增加地方政府實施中的自主性。前提仍然是示范區執委會廣泛聽取專家、業界、政策受眾群體的意見和建議，從事務管理規則設計源頭到規則實施及事后監管等整個過程，進行一攬子詳細內容編制，真正做到從源頭開始的透明、公開，一是降低權力尋租的空間，二是政策受眾群體完全看得見政府事務管理每一步和每一條。這也是優化營商環境的源頭治理，是示范區未來高技術企業引進、總部經濟打造、創新策源地形成等的政策紅利。

三是打造產業鏈全球“鏈主”地位的探索。長三角高質量發展一個非常重要的任務是提升長三角產業在全球價值鏈中的位置。我們認為，首先要改變產業同構概念的傳統認知。因為許多企業是某產業整個產業鏈上不同環節，傳統認知中通常籠統判定為產業同構，在區域產業政策引導中常常有所偏差，未來的產業政策一是仍然需要鼓勵產業內頭部企業的引領；二是務必重視附屬于產業鏈不同環節或節點上的中小企業，應鼓勵區域內各地審視自己的優勢資源，成為示范區主導產業的產業鏈節點上的隱形冠軍，最終發展成為全球的領導者。利用好示范區的政策紅利，完善提升整個產業的產業鏈價值，由此塑造而形成的、區域內的、高附加價值的短鏈將會成為行業全球價值鏈的“鏈主”。

四是創新驅動發展的分層協同和多手段并舉。首先，以核心區作為整個創新驅動發展的小硅谷、發源地，構建科技創新共享公共服務和支撐平臺，利用科技公共設施共同使用的路徑，進行積極的政策引導，促進區域內科技創新融合發展；其次，建設類似于德國弗勞恩霍夫研究所的科技轉化機構，能為市場提供具有一定產品成熟度的科研創新服務。示范區應借鑒其運作經驗，盡快建立幫助科技成果較快速地轉化為市場成熟產品，實現從科技到商業生產轉化的有效機制；第三，以國家級產業園區為引領，帶動產業集群區轉型升級和園區協同創新。使得產業技術創新鏈成為原始創新的發源地，同時需要抓住區域內、外產業園區合作。因此，需要創新產業園區飛地合作模式利潤分享模式，地方政府稅收分享機制，形成真正嵌合的技術創新鏈上的分工合作；第四，以頭部企業為引領，中小企業為跟隨的產業鏈協同創新，并利用園區飛地合作逐步形成“產業集聚+產業分工+產業鏈細分+區域分工”的區域產業發展模式；第五，示范區在技術創新，連接產業鏈與創新鏈中需要找到新的切入點。示范區未來突出功能型總部經濟、特色型服務經濟、融合型數字經濟。當前可以利用原有政策促進形成的積累基礎，抓住反向創新、離岸創新、技術共享等創新趨勢，加速打造第三代跨國公司研發中心。并通過完善知識產權保護等政府制度紅利政策，擴大外企本土化研發和市場應用的規模。最后，無論是產業鏈還是創新鏈的完善，需積極發揮企業這個市場力量。企業作為推進區域經濟一體化的主體，政府應積極鼓勵區域內企業的兼并重組，企業內組織形式的分工是區域經濟一體化最有力的推動。

五是創新公共服務產品提供思路，實現示范區內公共服務遠景規劃藍圖。與未來藍圖相比，當前示范區內衛生、養老、文化等公共服務缺口較大，在后疫情階段財政吃緊背景下，傳統思維等待兩省一市政府層面建設特別是純財政撥款建設很難彌補缺口。因此，示范區公共服務的提供需要創新模式，在政府科學規范引導下，將示范區公共服務分類為競爭類、功能類和公共服務類，實行分類管理和供給，并利用PPP模式引入民營資本，一是彌補政府財政的不足，二是利用市場行為提升運營效率。但是在具體操作中，往往有些公共產品是三類交織，很難具體進行歸類。因而需要加快推出更多實施細則，例如，規定國資的占比、混合后國資股權的保障手段、公共產品質量的監管等等。此外，在此類改革中，還會涉及到強勢民營資本代表獲取不當利益的擔憂，常會給予那些已經做大了的民營資本機會，忽視了中小民營企業，因為只有做大了的民營企業才有資本參與混合，而某些民營企業本身的發展是從政府強勢干預中成長起來的，如果處理不當，會給這些強勢民營資本再一次獲取不當利益的機會，出現政務腐敗，引起民意不滿，因而需用制度防止新的政商壟斷形成。例如，制定詳盡的流程規范，利用即將建立完善的智能數據區域管理信息系統，鼓勵社會參與、社會監督等等。示范區這個改革過程，如果探索出更好的制度創新成果，也將會成為其他地區國企改革的示范。

六是盡快實現政務信息平臺的統一。我們認為，首先建立統一規范的數據資源目錄與標準，構建個人與機構數據資源賬戶，搭建多層次的數據管理架構；其次，在具體實施過程中，為避免歷史原因造成的政府部門主義對數據統一的阻礙。可以先從區域一體化協調后的新事務的運作開始，先在新增事務上統一，然后再去慢慢消化歷史遺留問題。

三、結束語

綜上所述，當前新冠疫情正影響著全球經濟的發展態勢，改變了全球發展的格局，未來發展重心正逐漸向亞洲轉移，我國如何在繁雜世態中更高效地提升自己的實力，區域內資源優勢互補、分工協作、共生共享的一體化協同發展，無疑是應對挑戰、培育新的增長引擎參與全球競爭的重要戰略之一。長三角綠色一體化示范區作為橋頭堡，積極進行政府管理制度創新的探索，給長三角整個區域合作摸索出可以復制的行政管理經驗，推動長三角區域一體化高效快速發展，并與其他地區區域一體化形成呼應，共同成為后疫情時代拉動我國經濟增長的新動力。