政府信任研究綜述

張宇時(shí)

摘 要：近年來，政府信任作為一種政治現(xiàn)象，備受學(xué)術(shù)界關(guān)注。通過對已有文獻(xiàn)的梳理，在政府信任概念、影響因素及政府信任的差序格局等方面，學(xué)界取得了巨大的理論成果。在未來的研究中，首先應(yīng)加強(qiáng)政府信任研究與中國特色社會(huì)主義制度相結(jié)合，其次拓展研究視野并提高針對性，最后運(yùn)用多元的研究方法，拓寬研究視角。

關(guān)鍵詞：政府信任;影響因素;差序格局

中圖分類號：D618文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）09 — 0060 — 03

政府信任度體現(xiàn)和反映著民眾對政府的認(rèn)可程度，也是國家繁榮昌盛的基礎(chǔ)。近期愛德曼公司發(fā)布的“信任晴雨表”報(bào)告顯示，中國政府贏得人民的高度信任，在世界各國首屈一指。在新冠肺炎疫情防控工作中，黨中央迅速作出一系列重大決策，各級政府把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，得到了民眾廣泛的認(rèn)可和充分的信任。近年來，學(xué)術(shù)界深入展開了對政府信任問題的理論研究，取得了重大的理論成就，當(dāng)然也存在著一定的不足。本文將從政府信任的內(nèi)涵、政府信任的影響因素和政府信任的差序格局等角度對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，并對現(xiàn)有的研究成果進(jìn)行述評和總結(jié)，提出對于未來的研究方向的建議，以期能為未來政府信任的研究提供思路。

一、政府信任的涵義

現(xiàn)階段對于政府信任問題的研究，西方學(xué)術(shù)話語仍占據(jù)主導(dǎo)地位。英國哲學(xué)家洛克是最早從民眾的角度分析和探討政府信任問題。但洛克側(cè)重于對民主憲政的闡述而并未對政府信任問題展開更深層次的論述。而直到20世紀(jì)五六十年代，政府信任才作為一個(gè)概念被學(xué)者們進(jìn)行研究。近年來，學(xué)者們從不同學(xué)科視角對政府信任的內(nèi)涵進(jìn)行了深入細(xì)致的理論闡釋。

第一，心理學(xué)視角。即從心理學(xué)或社會(huì)心理學(xué)的角度對政府信任問題進(jìn)行理解。政府信任可以理解為是一種心理預(yù)期或心理期待。趙澤洪和李傳香基于心理契約視角研究政府信任問題，認(rèn)為政府信任是公民基于公共利益及社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)上對政府行為的一種理性評價(jià)和期待，是公民長期以來對公共行政活動(dòng)進(jìn)行客觀評價(jià)的心理結(jié)果?！?〕

第二，社會(huì)學(xué)視角。汪家焰等學(xué)者從社會(huì)學(xué)的角度，指出政府信任實(shí)際上就是政府與公民之間的一種互動(dòng)與博弈過程，其中，包含著誰信任、信任誰、為什么信任三個(gè)要素?！?〕張成福認(rèn)為，政府信任就是基于民眾對政府的合理期望和政府的反應(yīng)的互動(dòng)合作關(guān)系。

第三，政治學(xué)視角。即認(rèn)為政府信任實(shí)際上是一個(gè)政府合法性或政治合法性的問題。政府信任是指民眾因個(gè)人期望與認(rèn)知而對政府治理產(chǎn)生的一種歸屬心理和評價(jià)態(tài)度，它涉及的是民眾與政府間的互動(dòng)關(guān)系?！?〕

第四，公共管理學(xué)視角。即借用當(dāng)代公共管理學(xué)中關(guān)于政府與民眾間的信任關(guān)系的觀點(diǎn)對政府信任進(jìn)行研究。姜曉秋和陳德權(quán)分別從馬克思主義經(jīng)典作家、新公共行政學(xué)派、以胡德為代表的新公共管理學(xué)派、以登哈特夫婦為代表的新公共服務(wù)學(xué)派和以羅爾斯為代表的理論規(guī)范主義合法性理論等角度對政府信任問題進(jìn)行了分析，指出應(yīng)該借鑒其有益之處，但必須結(jié)合我國國情加以揚(yáng)棄?！?〕

有學(xué)者對政府信任的概念進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)：“政府信任是建立在公眾對政府的合理期待以及政府回應(yīng)基礎(chǔ)上的一種互動(dòng)、合作關(guān)系”的觀點(diǎn)影響較大，被廣泛引用?！?〕羅理章認(rèn)為政府信任除了合理期待和回應(yīng)這兩個(gè)視角，同時(shí)應(yīng)包括合法性和真誠性這兩種介質(zhì)?！?〕

二、政府信任的影響因素

政府信任是政府與公眾間的一種相互作用的社會(huì)關(guān)系，回溯歷史發(fā)現(xiàn)，小約瑟夫·S.奈等人于1997年發(fā)表的《為什么人們不信任政府》一書中詳細(xì)闡述了導(dǎo)致政府信任度下降的諸多因素，他們認(rèn)為政府信任受到來自政府績效、政府管理范圍、經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)和文化因素和政治因素等多方面的影響。本文基于小約瑟夫·S.奈的研究基礎(chǔ)上，結(jié)合中國具體實(shí)際，對政府信任的影響因素進(jìn)行梳理和拓展。

一是經(jīng)濟(jì)因素。福山等學(xué)者指出，政府信任顯著地受到本國整體經(jīng)濟(jì)形式以及普通民眾對經(jīng)濟(jì)形勢總體感知的影響。學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)促進(jìn)民眾對政府信任度的提升。鐘慧娟利用CGSS（2010）調(diào)查研究分析了我國東部居民對中央政府信任水平及影響因素。從多元回歸結(jié)果中得到，個(gè)人年收入對東部居民的中央政府信任呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。李艷霞等通過對48個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況探討公眾的政府信任，經(jīng)過實(shí)證分析得到在社會(huì)發(fā)展水平越高的國家中，其公眾的生活滿意度對政府信任的支持作用越小。〔7〕

二是政治因素。政府信任的首要來源是政治因素。政治互動(dòng)、政治腐敗對政府信任有著重要影響。李硯忠教授認(rèn)為政府信任程度大小在于公眾對政府的認(rèn)知與公共期望之間的落差大小，即政府信任度=對政府的認(rèn)知/公眾期望。〔8〕在政治互動(dòng)方面，公眾政治參與對政府信任之間有著重要的影響關(guān)系。龔衛(wèi)光通過對突發(fā)事件中公眾的網(wǎng)絡(luò)政治參與進(jìn)行研究，認(rèn)為民眾在網(wǎng)絡(luò)上獲取的相關(guān)信息越多，民眾與政府能力信任和善意信任的評價(jià)的成正比。而政治腐敗也是影響政府信任度的重要因素之一。陳天祥等人通過問卷和訪談?wù){(diào)查探討農(nóng)村居民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政府信任的影響因素，指出影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任最重要因素是腐敗程度。〔9〕吳進(jìn)進(jìn)利用第一波和第四波亞洲民主價(jià)值觀調(diào)查的中國調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)民眾對腐敗程度認(rèn)知以及民眾對反腐績效的不滿都降低了對政府機(jī)構(gòu)的信任度。〔10〕

三是政府因素。從政府內(nèi)部角度看，影響政府信任的因素主要有政府績效、公共服務(wù)供給、政府信息公開程度等。政府績效方面，胡榮等人通過分析農(nóng)村住戶的政府信任現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)對各層級政府經(jīng)濟(jì)績效的滿意度是其最大的影響因素，改進(jìn)政府績效能夠有效促進(jìn)農(nóng)村住戶對政府的信任度?！?1〕政府公共服務(wù)供給方面，邊曉慧和趙曉燕在對公民文化、制度績效對政府信任關(guān)系的研究中，證實(shí)公共服務(wù)績效對政府信任有著積極作用，通過改善公共服務(wù)可以顯著提高民眾對政府的信任度。〔12〕王浦劬和鄭姍姍以政府回應(yīng)性和公共服務(wù)供給為自變量，通過實(shí)證分析，揭示公共服務(wù)和政府回應(yīng)能夠同時(shí)不同程度地增進(jìn)公眾對基層政府和高層政府的政府信任，并能優(yōu)化不同層級政府的信任程度?！?3〕

三、政府信任的差序格局

張厚安、蒙桂蘭、史天健等多位學(xué)者在研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，我國民眾對政府的信任存在明顯的層級差異現(xiàn)象，即政府級別愈高，民眾對政府的信任度愈高。李連江將這種政府信任的層級差異現(xiàn)象定義為“差序政府信任”。他又將差序政府信任分為四種類型：一是對中央和地方都信任;二是對中央和地方都不信任;三是對中央信任程度高于地方;四是對地方的信任程度高于中央?！?4〕

對于差序政府信任是否存在，諸多學(xué)者在研究時(shí)證實(shí)了這個(gè)問題。胡榮通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民上訪與政治信任緊密相關(guān)，農(nóng)民上訪的層級政府愈高，對基層政府的信任度愈低?！?5〕管玥通過抽樣調(diào)查，在調(diào)查了1000多名大學(xué)本科生之后，驗(yàn)證了在大學(xué)生群體中也存在差序政府信任的現(xiàn)象?！?6〕高學(xué)德和翟學(xué)偉通過對全國六大地區(qū)的問卷調(diào)查也證實(shí)了差序政府信任現(xiàn)象的存在，同時(shí)，他們發(fā)現(xiàn)城市居民比農(nóng)民對政府的信任度更低?！?7〕

在討論差序政府信任產(chǎn)生的原因的研究中，學(xué)者普遍將其歸為兩大類：一類是文化主義，另一類是制度主義。文化主義的分析強(qiáng)調(diào)歷史文化的強(qiáng)大影響。中國的儒家文化體系對差序政府信任的形成有著重要的影響。鐘楊和王奎明在對中央政府信任度進(jìn)行多維度分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，中國傳統(tǒng)的價(jià)值觀對公眾的政府信任有著積極影響。〔18〕制度主義認(rèn)為，制度為個(gè)體行為提供必不可少的認(rèn)知模板、范疇和模式，進(jìn)而影響個(gè)人的偏好和認(rèn)知。制度塑造了人們“信中央不信地方”的個(gè)人信任偏好，進(jìn)一步形成了“差序政府信任”的現(xiàn)狀。〔19〕劉偉基于2010-2012年展開的五次全國性農(nóng)民訪談，發(fā)現(xiàn)中央政府取消農(nóng)業(yè)稅，一方面強(qiáng)化了農(nóng)民對中央政府的高信任，另一方面也通過間接機(jī)制，維持甚至惡化了農(nóng)民對基層政權(quán)的低信任。

四、政府信任研究展望

通過對已有關(guān)于政府信任文獻(xiàn)的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界在政府信任概念的詮釋、影響因素的分析以及差序格局的研究等方面都取得了豐富的研究成果。首先，不同學(xué)者從不同的學(xué)科視角對政府信任的概念進(jìn)行了理論闡釋，豐富了其內(nèi)涵。筆者通過知網(wǎng)、超星電子圖書館以及讀秀等多個(gè)數(shù)據(jù)庫搜索發(fā)展，關(guān)于政府信任的專著的數(shù)量甚少。其次，現(xiàn)有的關(guān)于政府信任的影響因素研究和差序格局的研究多采用實(shí)證研究的方法，而且方法選擇上也較為集中，除了調(diào)查問卷法和訪談法，量化研究大部分采用線性回歸分析的方法，相關(guān)數(shù)據(jù)為其得出的研究結(jié)論增加了信服程度，并提高了其研究價(jià)值。最后，在差序政府信任研究方面，目前理論界多是研究其概念和尋找其現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，卻并未對這一現(xiàn)象作更深層面的理論探討。

通過梳理國內(nèi)政府信任相關(guān)文獻(xiàn)的研究現(xiàn)狀，并結(jié)合國內(nèi)政府信任研究的不足之處，基于此，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面拓展對政府信任的研究。

第一，加強(qiáng)政府信任研究與中國特色社會(huì)主義制度相結(jié)合。在過去的諸多研究中，政府信任的研究深受西方理論的影響。最早期的研究很多都是將西方的理論成果翻譯和介紹到國內(nèi)，大部分學(xué)者傾向于用西方理論來分析中國的現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)基于中國化本土化角度研究政府信任。在新時(shí)代背景下，研究必須充分考慮我國獨(dú)特的政治、文化傳統(tǒng)，從而為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供理論支持。

第二，拓展研究視野并提高針對性。在梳理研究后，筆者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前研究較多集中于概念的詮釋、影響因素的實(shí)證分析、差序政府信任是否存在和形成的原因等方面，相對來說研究內(nèi)容較為狹窄。同時(shí)，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多集中于從民眾視角研究政府信任，而從政府視角研究政府信任則寥寥無幾。類似于政府信任與官員腐敗的關(guān)系研究、政府信任與公共服務(wù)供給的關(guān)系研究和政府信任與突發(fā)公共事件應(yīng)急管理研究等方面則被很多學(xué)者所遺漏和忽視。在拓展研究視野的過程中，加強(qiáng)其針對性，來解決我國面臨的政府信任的難題和問題。

第三，運(yùn)用多元的研究方法，拓寬研究視角。越來越多的學(xué)者開始采用實(shí)證研究方法，反觀訪談法、比較法等方法則出現(xiàn)的頻率較少。尤其是在研究差序政府信任中，大部分學(xué)者都是基于實(shí)證方法進(jìn)行研究，只有個(gè)別學(xué)者運(yùn)用比較法和訪談法對差序政府信任進(jìn)行深入研究。在政府信任的影響因素的研究中，學(xué)者們已從多個(gè)視角對其進(jìn)行探討，但基于中國國情的特殊性，應(yīng)進(jìn)一步拓寬研究視角，將政治傳播理論、社會(huì)資本理論、委托-代理理論等理論納入到研究的視角中去。對于差序政府信任的研究，則需要進(jìn)一步拓展地區(qū)、國別間的比較研究以及時(shí)間視角方面的研究。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔8〕李硯忠.論政府信任的概念內(nèi)涵、形成因素與政治功能〔J〕.晉陽學(xué)刊，2007，（03）：22-26.

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〔責(zé)任編輯：張 港〕