垂直財政不平衡約束下地方政府的行為邏輯：一個“生存型”政府的解釋*

王春婷

內容提要 分稅制改革后中國財政體制呈現出垂直不平衡的特征。中央政府通過轉移支付和放開部分舉債融資權限來填補地方財政收支缺口，但地方政府利用轉移支付擴大財政支出規模，在舉債融資許可期過度舉債，政策收緊后又極力擴張隱性債務規模。從中央轉移支付制度和近十年來舉債融資政策變遷來看，除了政治晉升和財政激勵以外，“生存”也是支配政府行為的主導邏輯之一。未來要突破地方“生存型”政府導向，必須厘清政府財政事權與支出責任間關系，完善轉移支付制度，推行“對上負責”與“對下負責”并重的晉升考核激勵機制，全面實施預算績效管理，探索建立全過程問責機制和官員終身問責制度，嘗試引入“地方政府破產”制度。

問題的提出

在現代化的國家治理體系中，地方政府是重要的治理主體，其行為直接影響到國家治理的效能。中國實行“守土有責、守土負責、守土盡責”的分級化屬地管理模式，賦予地方政府對經濟與社會事務的實際控制權。在人事管理方面，1984年實施干部人事管理制度改革之后，中央只直接負責省部級干部的任命，省級以下由省市縣(區)逐級選拔和任命，這使得地方政府同時擁有了高度的人事控制權，成為地方治理的實際主體。在中國多層級、多地區的政府間關系中，中央和地方以及地方政府之間有著不同的目標函數和利益訴求①，地方在執行中央政策、下級在執行上級命令中常加入自己的利益和算計。……