國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)關(guān)系淺析
——聚焦規(guī)范管理 強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督

趙靜（山東黃河河務(wù)局）

■ 我國(guó)審計(jì)體系發(fā)展沿革和社會(huì)貢獻(xiàn)

（一）國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)展歷程

改革開(kāi)放以前，我國(guó)未設(shè)置獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的審計(jì)監(jiān)督，主要結(jié)合財(cái)政管理等工作進(jìn)行，為爭(zhēng)取財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的根本好轉(zhuǎn)，確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)，發(fā)揮了積極作用。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨和政府工作的首要任務(wù)，改革開(kāi)放的全面展開(kāi)，客觀上要求加強(qiáng)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的管理，建立健全經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制，維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)，在這樣的背景下，繼續(xù)由政府財(cái)政部門(mén)結(jié)合業(yè)務(wù)活動(dòng)開(kāi)展審計(jì)工作，已不能適應(yīng)時(shí)代需要，實(shí)行獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督制度，成為一個(gè)必要而緊迫的課題。

（二）我國(guó)內(nèi)部審計(jì)理念發(fā)展

相對(duì)于國(guó)家審計(jì)等外部審計(jì)而言，內(nèi)部審計(jì)是由單位為加強(qiáng)內(nèi)部管理而自我組織的審計(jì)，目的在于幫助單位內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能得到最有效的發(fā)揮。1978 年國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）正式頒布了《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)準(zhǔn)則》，2003 年6 月中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布《內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》，2018 年3 月《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部審計(jì)的制度化和規(guī)范化。與外部審計(jì)不同，內(nèi)部審計(jì)有效的發(fā)揮了在強(qiáng)化內(nèi)部控制、改善風(fēng)險(xiǎn)管理、防范外審風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)單位發(fā)展的作用。在我國(guó)，內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)相互結(jié)合、互為補(bǔ)充，是現(xiàn)代審計(jì)的一大特色，內(nèi)部審計(jì)不僅是部門(mén)、單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分，而且作為國(guó)家審計(jì)的基礎(chǔ)，被納入審計(jì)監(jiān)督體系，內(nèi)部審計(jì)作為審計(jì)體系的重要組成部分，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行中起著至關(guān)重要的作用。2018 年黨中央改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會(huì)，是加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話(huà)，深刻闡述了審計(jì)工作的重要作用，為促進(jìn)黨中央令行禁止、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)全面深化改革、促進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)廉政建設(shè)等作出了重要貢獻(xiàn)，就進(jìn)一步改進(jìn)審計(jì)監(jiān)督、深化制度改革、加強(qiáng)自身建設(shè)作出具體部署，為我們?cè)谛聲r(shí)代推動(dòng)審計(jì)事業(yè)新發(fā)展指明了方向，在我們黨、我們國(guó)家

審計(jì)史上都具有極其重要的里程碑意義。

（三）我國(guó)審計(jì)工作主要貢獻(xiàn)

一是在我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)進(jìn)程中，國(guó)家審計(jì)充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的基本職能，在嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)、提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理能力、維護(hù)國(guó)家安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起到了重要的推進(jìn)作用，尤其是在國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期間，為嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)、維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)揮了重要作用，為構(gòu)建規(guī)范健康的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，促進(jìn)區(qū)域和行業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。

二是內(nèi)部審計(jì)作為審計(jì)體系的重要組成部分，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行和行政事業(yè)單位履職發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。特別是面對(duì)著生產(chǎn)技術(shù)日新月異，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變，內(nèi)部審計(jì)工作以責(zé)任和目標(biāo)為導(dǎo)向，著力從加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值避免流失、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履職盡責(zé)等情況進(jìn)行審計(jì)，同時(shí)把審計(jì)結(jié)果放在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大格局中去分析評(píng)價(jià)，積極為領(lǐng)導(dǎo)決策建言獻(xiàn)策，對(duì)責(zé)任認(rèn)定提供依據(jù)，從而使審計(jì)作用更加突出、職責(zé)履行更加到位、審計(jì)方法更加先進(jìn)、審計(jì)成果更加豐富、審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)更具實(shí)力。

■ 新時(shí)代黃河系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)制建設(shè)

（一）新時(shí)代新使命

2019 年9 月18 日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話(huà)，發(fā)出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號(hào)召，明確了新時(shí)代黃河治理保護(hù)事業(yè)的新使命、新?lián)?dāng)。隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略，水利部、黃河委員會(huì)緊扣習(xí)近平總書(shū)記重要講話(huà)精神，相繼作出部署安排。這就要求單位要緊緊圍繞“規(guī)范管理、加快發(fā)展”提檔升級(jí)總體目標(biāo)，深挖內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題，持續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)工作任務(wù)增加、難度增大，對(duì)新的財(cái)務(wù)審計(jì)部門(mén)提出了更高的要求，所以探討如何加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作，構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)新機(jī)制迫在眉睫。

（二）當(dāng)前影響內(nèi)部審計(jì)職能發(fā)揮的突出問(wèn)題

在實(shí)際工作中，由于受多種因素的束縛或干擾，內(nèi)部審計(jì)職能還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，究其原因主要有以下幾點(diǎn)：一是內(nèi)部審計(jì)部門(mén)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性；二是內(nèi)部審計(jì)制度不完善，缺乏健全工作機(jī)制；三是內(nèi)部審計(jì)部門(mén)人員配置不足，專(zhuān)業(yè)能力參差不齊。

1.內(nèi)部審計(jì)部門(mén)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性

根據(jù)《內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》第六條“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立性和客觀性”的規(guī)定，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)和人員必須保持獨(dú)立性，才能正確發(fā)揮審計(jì)的作用。內(nèi)部審計(jì)本身不同于外部審計(jì)，其部門(mén)組成人員均是系統(tǒng)內(nèi)部人員，內(nèi)審部門(mén)本身也是單位整體的一部分，其人員配置、職務(wù)升遷等均由本單位領(lǐng)導(dǎo)層決定，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)在組織機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成和工作開(kāi)展等方面均不獨(dú)立，而內(nèi)部審計(jì)又是在本單位主導(dǎo)下開(kāi)展工作，這種“下級(jí)監(jiān)督上級(jí)”的工作模式，也使得內(nèi)審工作的獨(dú)立性和公正性難以得到保障，內(nèi)審效果大打折扣。同時(shí)內(nèi)部審計(jì)工作缺乏權(quán)威性，一方面多數(shù)人認(rèn)為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)接受其他相關(guān)職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，再開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)意義不大，甚至在內(nèi)審工作上存在抵觸情緒，把接受內(nèi)審監(jiān)督當(dāng)成一種負(fù)擔(dān)。另一方面內(nèi)審部門(mén)人員存在畏難情緒和“不愿得罪人”的心態(tài)，怕得罪領(lǐng)導(dǎo)和同事，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不敢及時(shí)報(bào)告，不能大膽去監(jiān)督。以上對(duì)內(nèi)審工作的種種影響因素，導(dǎo)致單位內(nèi)審監(jiān)督無(wú)法真正有效的發(fā)揮作用。

2.內(nèi)部審計(jì)制度不完善，缺乏健全工作機(jī)制

目前單位內(nèi)部審計(jì)工作主要執(zhí)行依據(jù)是國(guó)家審計(jì)法規(guī)、制定的規(guī)章制度和內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則等，有的單位內(nèi)部審計(jì)部門(mén)也在實(shí)踐中探索出一些有益的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上也形成規(guī)章制度，但這些審計(jì)制度在前瞻性、穩(wěn)定性、可操作性方面存在一定欠缺，內(nèi)部審計(jì)職責(zé)、權(quán)限的界定也比較模糊，難以適應(yīng)審計(jì)工作發(fā)揮職能的需要。在實(shí)際工作中，內(nèi)部審計(jì)也缺乏完善的工作機(jī)制和規(guī)劃，注重突擊審計(jì)，忽視長(zhǎng)效審計(jì)和過(guò)程審計(jì)，使得內(nèi)部審計(jì)參與內(nèi)控預(yù)防的職能大打折扣，主要表現(xiàn)在一是內(nèi)部審計(jì)大多還停留在臨時(shí)的查錯(cuò)防弊，沒(méi)有形成長(zhǎng)效的工作機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督，二是多數(shù)內(nèi)審人員還停留在傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)查賬、資料收集等審計(jì)方式，審計(jì)范圍不寬，審計(jì)手段落后，審計(jì)效率偏低。

3.內(nèi)部審計(jì)部門(mén)人員配置不足，審計(jì)力量有待加強(qiáng)

目前，全局專(zhuān)兼職審計(jì)人員僅有34 人，審計(jì)人員的數(shù)量和素質(zhì)能力尚不能完全滿(mǎn)足新時(shí)代高質(zhì)量審計(jì)工作的要求。同時(shí)由于審計(jì)業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)不到位，內(nèi)部審計(jì)人員多沿用以往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行審計(jì)，難以適應(yīng)單位發(fā)展和審計(jì)環(huán)境變化，內(nèi)部審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)有待提高。

（三）新時(shí)代單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)制建設(shè)的思考建議

（1）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立地位，樹(shù)立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)權(quán)威。單位要增強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)在單位內(nèi)控管理和風(fēng)險(xiǎn)治理中不可替代的重要作用，把內(nèi)部審計(jì)工作置于應(yīng)有的位置和高度，為內(nèi)部審計(jì)提供必要的工作條件和地位保證。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)要在單位黨組（黨委）的領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立行使內(nèi)部審計(jì)職能，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)職能。

（2）做好內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)，形成完善的內(nèi)部審計(jì)制度體系。通過(guò)健全行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)制度，清晰定義單位內(nèi)部審計(jì)的含義，為行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性提供制度保障。通過(guò)完善行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)管理機(jī)制和機(jī)構(gòu)、人員配置，建立行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，明確內(nèi)部審計(jì)的責(zé)任和義務(wù)，為單位內(nèi)部審計(jì)實(shí)施提供依據(jù)，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)職能。

（3）優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)人員的配置，強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。隨著系統(tǒng)改革的不斷推進(jìn)，工作職責(zé)越來(lái)越多，工作任務(wù)越來(lái)越重，也對(duì)下一步審計(jì)工作提出了更高的要求。首先內(nèi)部審計(jì)部門(mén)除了有財(cái)務(wù)管理方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)外，還應(yīng)具備審計(jì)、金融、法律等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人才，真正形成高層次、復(fù)合型的審計(jì)人員配置，從審計(jì)力量上切實(shí)保證內(nèi)部審計(jì)工作卓有成效地開(kāi)展。其次要高度重視對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員的教育培訓(xùn)工作，在注重自主學(xué)習(xí)培訓(xùn)的同時(shí)，也要安排內(nèi)部審計(jì)人員積極參與有關(guān)部門(mén)組織的各類(lèi)審計(jì)知識(shí)的培訓(xùn)，不斷拓展內(nèi)部審計(jì)人員知識(shí)面和工作能力。

（4）規(guī)范審計(jì)流程，全面提升審計(jì)工作質(zhì)量。隨著機(jī)構(gòu)職能的不斷轉(zhuǎn)變，及時(shí)調(diào)整內(nèi)審工作的目標(biāo)和重點(diǎn)，在傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)基礎(chǔ)上，研究和探索審計(jì)工作的新方法、新思路，向績(jī)效審計(jì)、管理審計(jì)、參謀審計(jì)等領(lǐng)域延伸，突出效益審計(jì)，更好地發(fā)揮內(nèi)審效用。健全審計(jì)質(zhì)量責(zé)任體系，實(shí)行各崗位、各環(huán)節(jié)分級(jí)管控、全程留痕。嚴(yán)格審計(jì)限時(shí)制管理，通過(guò)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)反饋初步審計(jì)報(bào)告的模式，提升項(xiàng)目審計(jì)效率。以打造優(yōu)秀審計(jì)項(xiàng)目為目標(biāo)，規(guī)范審計(jì)流程，完善審計(jì)檔案資料，定期對(duì)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行檢查和督導(dǎo)，全面提升審計(jì)工作質(zhì)量。

（5）突出科技強(qiáng)審，加快審計(jì)信息化建設(shè)。推進(jìn)審計(jì)管理信息系統(tǒng)的正常使用，加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)思維，促進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同辦公，進(jìn)一步提升審計(jì)工作效率和工作質(zhì)量，全面推動(dòng)單位審計(jì)工作轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展。

綜上，我們要充分利用好國(guó)家審計(jì)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的宏觀指導(dǎo)作用，同時(shí)充分發(fā)揮好內(nèi)部審計(jì)時(shí)效快、針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，做到國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)兩結(jié)合、兩協(xié)同、兩互補(bǔ)，促進(jìn)單位深化改革發(fā)展和安全穩(wěn)定廉政等各項(xiàng)工作的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。