當前農地經營權抵押中存在的問題及對策研究

楊 茜

（南京農業大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095）

2015年底，全國人大授權232個試點地區允許其以農村承包土地經營權進行抵押貸款，在“三權分置”背景下放寬了對農地經營權抵押貸款的法律束縛，為引導農地規范有序流轉、促進農地規模化經營的融資問題提供了解決路徑。經過三年試點，新修訂的《農村土地承包法》明確規定，承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發包方備案，為農地經營權抵押提供了法律支撐，但其在具體實踐中卻存在較多困境。

1 農地經營權抵押中存在的問題

1.1 抵押物價值評估難

農地經營權作為重要的土地權利分支，能用其進行抵押貸款激活了農地的財產屬性，也順應了放活經營權的要求。但是經營權是抽象的土地權利，而非實物，在當前缺乏相應價值評估機構和專家的背景下，抵押物價值評估的常用方法是簡單根據農地流轉價格計算，存在一定程度上的失真，抵押物難以被專業、科學、公正評估。

1.2 抵押物處置難

首先，抵押物處置在法律層面存在風險。盡管各地區為推行農地經營權抵押貸款業務提供了政策支持，但銀行作為資金來源主體，對于違約時抵押物能否處置存有疑問，地方法律也難以通過司法程序進行抵押物拍賣。其次，抵押物處置實際操作存在困難。由于當前我國農地產權交易市場尚不完善，交易案例較少，當抵押貸款出現違約情況，銀行很難有效處置抵押物，可能會造成抵押物積壓在銀行內部，出現農地撂荒貶值等問題，大量不良貸款的積累也會增大銀行的資金風險，制約農地經營權抵押融資業務的順利進行。再次，農業生產的長周期特征也為抵押物的處置增加了難度。

1.3 配套制度不完善

當前，土地經營權抵押貸款配套制度不完善，主要體現在以下兩個方面：一是缺乏專業的服務機構。農地抵押貸款的順利推行需要專業、完善的服務體系，但當前卻缺乏專業性的土地資產評估機構和專業從業人員，導致農地價值評估工作開展困難；二是政策性金融和農村社會保障機制不完善，在風險防控和多主體的利益保護方面存在不足，影響著農地抵押貸款的順利實現。

1.4 過度依賴政府

法律上的支撐提高了農地經營權抵押貸款的資金可得性，但是農業生產本身存有的長周期、高風險特征會使得貸款具有風險性，為了打消銀行顧慮，許多地區通過財政為農地經營權抵押貸款兜底，但是過度的依賴會使得其無法達到促進農村資本市場健康發展的目的。政府推動的各地抵押試點都走不出“假抵押”、“變相抵押”怪圈，政府財政對規模經營主體的貸款進行利率補貼，使貸款在本質上類似于地方政府擔保和補貼下的政策性貸款，如果政府補貼力度減少甚至取消，農地經營權抵押貸款能否市場化仍是未知。

2 破解農地經營權抵押問題的對策建議

可以從市場、政府和中介組織三個方面規范農地經營權抵押，破解推行過程中的難題和困境。

市場方面：一是建立起專業的農地經營權價值評估機構，培育一批服務于農地抵押貸款的專業從業人員；二是建設規范化、制度化的農地流轉市場，降低抵押物的違約處置成本，提升抵押物處置便捷度。

政府方面：一是完善相關法律法規，明確土地經營權的抵押權能，細化事前、事中、事后的制度設計和規則建設，為農地經營權抵押貸款加固法律保護傘；二是更好發揮政府在市場監管、規范和風險防控方面的作用，逐步從主導者退居為服務者。

中介組織方面：積極引入多元主體參與信貸市場、創新農地經營權抵押模式，采取“風險基金+農地經營權抵押”、“農業擔保公司+農地經營權抵押”或“保險+農地經營權抵押”等多種農地經營權抵押模式等，以降低農地經營權抵押貸款的風險，緩解當前農戶面臨的信貸約束，提高其生產經營能力和福利水平。