生態視角下環境信息公開制度研究

李艾蓉

（廣西大學，廣西 南寧 530000）

1 環境信息公開制度概述

1.1 環境信息公開的概念

環境信息公開是指依據和尊重公眾知情權，政府和企業及其他社會行為主體向公眾通報和公開各自的環境行為以利于公眾參與和監督。因此，環境信息公開的內容既包括環境質量信息，也包括政府和企業的環境行為，為公眾了解和監督環保工作提供必要條件，這有利于社會各方共同參與環境保護。環境信息公開的渠道主要有新聞發布會、廣告、電視、廣播等一系列的媒體公布途徑。

環境信息公開主要是由政府或者企業來對這些環境的信息進行公開。從企業角度來講，環境信息公開更加有利于企業的可持續發展，能夠控制企業污染物的排放對環境的污染，在保證環境不被污染的同時還可以促進企業的發展，使得企業利益最大化。從國家角度來講，環境信息公開更加有利于整個國家環境的公開管理和可持續發展，就政府來說，環境信息公開是一種新的環境管理的手段，環境管理的信息主要包括環境要素如空氣質量、植物綠化、土地質量、水以及動物的現狀，生物多樣性的現狀以及影響環境要素持續發展的現狀等。政府對環境信息公開化的主要內容有，公布目前環境的現狀，環境被污染的原因，以及政府對環境污染原因的調查進程和結果，還要公布政府目前對環境污染現狀的治理策略和對環境污染的調查結果。

1.2 環境信息公開的主體

在我國，環境信息公開的主體包括政府和企業。政府是環境信息公開主要的主體，政府對于環境保護有職責，所以政府對社會和個人的環境信息公開更具權威性。企業是我國環境信息公開制度的另一主體，企業雖然給社會創造了巨大財富，但也引發了許多環境問題。環境問題的產生與企業的生產活動密切聯系。其公開的主要內容包括主要污染物的排放的情況、上市公司對本公司年度環境績效的公布情況等。

2 環境信息公開與政府信息公開的區別

2.1 指導原則不同

《公開條例》明確規定政府信息公開應當遵循公平、公正、便民原則，環境信息公開雖有同樣規定，但其要求更加具體客觀。環境信息本身存在定性難、變化快等特點，對環境信息的公開就應該更加謹慎，以期做到客觀真實。企業事業單位公開環境信息實行強制與自愿相結合原則。

2.2 公開主體不同

《公開條例》中政府信息公開中的法律關系是行政機關與公民、法人等之間的法律關系。履行公開相應行政信息的職責的主體是行政機關。相比于《公開條例》中所涉及的行為主體，《環境保護法》所涉及的主體更為復雜，公開的主體有兩個類型：其一環境保護主管部門和其他負有相關職責的部門，其二是重點排污單位，而重點排污單位是作為新的公開義務主體而設定的。

2.3 公開內容不同

比較《公開條例》第三章與《試行辦法》第二章第二節以及《環境保護法》第五章部分條款，其內容差異在排除具體法律關系的限制外，在相關行政機關主動公開信息與經公民、法人、事業單位申請公開信息的方式程序方面并無明顯差別。但是根據《試行辦法》第二條，要求公開的環境信息包括與企業經營活動產生的環境影響有關的信息和與企業環境行為有關的信息。

2.4 監督責任不同

關于企業信息公開的監督，只規定了公民、法人和其他組織有權向環保部門舉報未依法公開環境信息的重點排污單位。在《環境保護法》與《辦法》中，對于重點排污單位，不公開、不全面公開、不按時公開、公開信息虛假的規定更加詳細，但處罰限額明顯低于超排企業的額度。

3 環境信息公開制度的發展之路

2008年，環境信息公開艱難起步。《環境信息公開辦法（試行）》的實施具有里程碑意義。十年來，環境信息公開的大門由關閉到敞開，可查詢到的企業違法數據信息從幾千條增長到30多萬條。數據海量增長的背后，是社會各界對環境信息公開制度達成的共識。

2012年初步確立了環境信息公開制度的基礎上，污染源監管信息公開的平均分實現連續三年增長，但勢頭逐年放緩。一直引領信息公開的東部地區，公開情況乏善可陳，多數城市日常監管和環評文件等關鍵信息的公開無實質進展，污染源監管信息公開爭遭遇瓶頸。

到2017年，公眾通過公開渠道，已經可以獲取大約70%的企業環境處罰信息。2017年～2018年，全國12369環保舉報管理平臺接受群眾舉報數量維持在高位，每年均超過60萬件。加上環境信息公開逐步推進，公開范圍不斷擴大，公開方式不斷創新，信息變得越來越透明。

十年來，環境信息公開的全面性和規律性正在步入正軌，不僅前十名含金量越來越高，城市排名競爭也越來越激烈。環境信息公開已經在一定程度上超越了滿足公眾知情權的需要，甚至成為動員社會各界廣泛參與、合力推動污染減排的重要手段。

4 環境信息公開立法情況及公開方式

我國雖然沒有完善的政府環境信息公開制度，但我國的相關法規中的規定構成了政府環境信息公開的基本框架。我國新《環境保護法》單列第五章為“信息公開與公眾參與”，這也說明我國對此方面的重視，其中的規定也對相關制度的建立起到指導性作用。主要法規還有《環境信息公開辦法（試行）》，其中對政府環境信息公開的主體、范圍、方式以及救濟程序等進行規定以保障我國政府環境信息的實施。

我國環境保護方面的單行法規中都有對政府環境信息公開方面的規定。例如《清潔生產促進法》第十二條，《大氣污染防治法》第二十條，《水污染防治法》第四十一條，《放射性污染防治法》第三十三條以及《固體污染防治法》第六條等。

政府環境信息公開的方式分為主動公開和依申請公開。應主動公開的，要通過政府環境信息公開指南以及政府環境信息公開目錄的方式公開，對于屬于應以主動方式公開的環境信息內容，環保部門應當自信息形成或變更之日起20個工作日內通過政府網站、公報或者利用大眾媒體等方式予以公開。

對于依申請才可獲知的信息，申請人可以通過郵寄信件、發送傳真或者發送電子郵件這些書面形式申請，但對于不便使用這些方式的，允許其口頭提出，由相關工作人員填寫。對于是否將申請人申請的信息向公眾披露，我國規定一般應在15日內告知公民，若15日內未給予申請人答案，也要在30日內明確告知。

上市公司的環境信息公開制度作為一項新制度，我國對其規定較為分散，現行一些規定大都是從企業環境信息公開的角度做出籠統的規定，針對上市公司的環境信息公開則是由上交所和深交所分別作了規范性規定。具體包括：根據《上市公司社會責任指引》是于2006年由深交所發布。指引第五章和第七章便是針對上市公司環境保護，要求上市公司制定相關環保政策以及鼓勵上市公司編制社會責任報告，并將報告予以公布。但指引的規定內容不具有強制性，仍是以鼓勵為主。《關于加強上市公司環境保護監督管理工作的指導意見》中規定從事重污染工作上的上市公司和其他普通上市公司都要公開與環境相關的信息，對信息公開提出了“真實、準確、完整、及時、主動”的要求，進而承擔起自身責任。《上市公司環境信息披露指南（征求意見稿）》中要求屬于重污染的應當公開重大環境問題，鼓勵所有上市公司公開環保理念、措施、目標、日常管理等內容。公開的方式主要是有定期與臨時兩種報告，在發生突發事件中如果涉及環境問題或者因為環境問題受到了嚴重處罰后，要在事件發生的一天內以臨時報告的方式公開。這一時間要求是上市公司公開環境信息公開制度建構的重要一步。

針對企業環境信息強制公開制度的立法主要有《環境信息公開辦法（試行）》（2008年），《環境保護公共事業單位信息公開實施辦法（試行）》（2010年），《企業信息公開暫行條例》（2014年），主要是規范企業信息公示，強化企業信用約束。2014年12月15日公布的《企業事業單位環境信息公開辦法》是企業環境信息公開制度的最新立法，進一步推動公眾參與和監督環保。根據現行法律，需要強制將有關信息披露的企業有：建設單位、“雙超企業”、重點排污單位。

5 環境信息公開與生態環境治理

政府要把權力下放到社會組織。社會組織可以監督企業排污行為，向社會發布信息，幫助污染受害者打官司，維護公民權益，幫助企業尋找治理技術，推動污染治理；推動企業承擔治污的社會責任，建立環保積極性。企業要扮演“主人翁”角色，變被動為主動，承擔治污的社會責任；暢通公民的訴求渠道，對重點項目和重點政策實行聽證制度，對熱點話題啟動圓桌會議機制。隨著信息技術的不斷發展，政府也可以開設相關的主題網站，或者建立相關的微信公眾號，不定期發表環境信息及公告，在公布環境信息時也要適當的貼近大眾的生活。

6 信息生態視角下政府環境信息公開的特征分析

從環境信息公開的實踐分析，我國現階段環境信息公開有三個特點：第一，以法的形式存在并為其作保障。我國于2007年正式通過了《環境信息公開辦法（試行）》并于2008年5月1日起正式實施，開始了我國環境信息公開制度的建設過程。第二，主體構成多元化且相互制約與協調。隨著社會化經濟的發展和人們對環境管理認識的加深，環境信息公開由初期的主要依靠政府運用指令性控制手段進行環境管理，發展為如排污收費之類的市場經濟手段，到現在的以社區為核心的非正式管制的環境管理方式，環境管理呈現多元化的特點，且多元主體間相互制約、相互協調，在監督與被監督之間經常角色互換，共同實現環境信息公開制度的動態平衡；第三，公眾參與和信息公開下的全民監督越來越受重視。目前的環境信息公開相對重視公眾參與，環境管理已經由環境管理者的特有任務轉化為社會各群體的職責。

政府環境信息生態系統是政府信息生態系統的一個子系統，它借助先進信息技術，依賴快速發展的社會信息化環境，滿足公眾等信息主體對各類環境管理活動日益增長的信息需求。與一般信息生態系統相比，有三大特征：一是信息活動具有正式性及規范性。政府環境信息是政府機關通過行使公共行政權力獲取的環境信息，相對于企業環境信息發布者而言，政府是環境信息最具權威的收集者和發布者，相關行政部門通過正規渠道及規范方式收集、生產信息，并以多樣正規的發布渠道、規范程式化的發布流程公布信息產品。二是信息內容具有一定的共享性和封閉性。政府環境信息服務是面向社會公眾的，部分環境信息由相關行政部門主動向社會免費公開，這部分信息服務內容具有一定的共享性；部分未主動公開的政府環境信息，可由公民、法人和其他組織按規定流程提出申請，相關行政機構基于保護國家秘密，商業秘密、個人隱私等前提，根據掌握環境信息的實際狀態，將不對該部分信息進行加工、統計、研究、分析或其他處理，而是分類分批逐步依申請公開的信息目錄向社會公眾公布，這部分信息具有一定的封閉性。三是信息環境具有一定的地區性和公共服務性。政府環境信息服務從本質看是一種“公共服務”，提供的信息內容多與地區性環境治理、企業綠色生產、居民綠色生活息息相關，具有較強的地區性特點；政府環境信息作為公共物品，政府以類似壟斷的形式，通過廣播電視、政府網站、官微官博等新型載體提供具有明確價值導向和利益導向的本土化信息服務。

7 生態視角下環境信息公開制度存在的問題及完善建議

從生態治理的角度來講，環境信息公開制度一定要從政策和實踐雙管齊下，將環境信息公開融入國家政策中，落實到位。從目前的發展來看，環境信息公開制度首先缺少專門的、高層次的環境信息公開法環境信息公開得不到強有力的保障；其次環境信息公開內容、形式不統一，信息缺乏及時性、全面性及準確性；企業、產品的環境信息公開數量少，且內容單8模式混亂。

完善環境信息公開應首先從制定專門的、高層次的環境信息公開法律，保障環境信息公開的順利進行；其次是完善企業環境行為信譽評級和公開，建立配套激勵機制；然后是建立企業環境監督與環境信息部門，編制《企業環境報告》；再次，增加公眾參與，充分發揮輿論的導向和公眾的監督作用，加強環境宣傳教育，強化環境責任意識，增強合作與交流，注重人才培養。

隨著環境保護意識的不斷加強，公眾對環境信息的需求也日益增加，政府環境信息在公開主體、內容、方式、制度保障等方面的不足，使政府環境信息公開的能力和水平與公眾的環境信息需求不相適應，加劇了公眾對政府的不信任，進而有損政府在重大決策上的權威性。所以要改變傳統上僅基于政治統治的需求，處于宣導和管控的目的，僅公布對政府有利之信息的落后觀念，完善我國的政府環境信息公開制度，滿足公眾對政府環境信息的需求，增強政府治理的正當性和公共政策的可實施性。