面向突發重大公共衛生事件應急決策的境外公共衛生戰略情報體系研究

邊文越 冷伏海

摘 ? 要：文章首先分析了我國疫情監測主要情報渠道，建議通過建立境外公共衛生戰略情報體系豐富情報渠道類型和情報來源。文章基于中國科學院科技戰略咨詢研究院的境外公共衛生戰略情報體系實踐工作，從人員、情報、技術、組織等四個方面分析了境外公共衛生戰略情報體系的組成要素，從監測預警重大疫情風險、維護全球公共衛生安全、支持經濟發展、宣傳正確傳染病防控知識、吸收借鑒國外有益做法等五個方面總結了境外公共衛生戰略情報體系在突發重大公共衛生事件應急決策中的作用。

關鍵詞：境外公共衛生戰略情報;突發重大公共衛生事件;應急決策;疫情監測;新冠肺炎

中圖分類號：D035.29;R-058;R183 ? 文獻標識碼：A ? DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2020020

Abstract The paper first discusses the epidemic surveillance systems of China， and suggests that an intelligence system of foreign public health could be established to diversify the type of surveillance channels and intelligence sources. Then， the paper analyzes the four components （personnel， intelligence， technology， organization） of the intelligence system of foreign public health， based on the practice of Institutes of Science and Development， Chinese Academy of Sciences. Last， the paper suggests that the intelligence system of foreign public health can play a role in emergency decision-making in a major public health emergency in five aspects that are outbreak surveillance and warning， maintaining global public health security， supporting the development of economy， giving people correct information on the prevent and control of infectious diseases， and learning from foreign experience.

Key words foreign public health intelligence; major public health emergency; emergency decision-making; epidemic surveillance; COVID-19

突發事件應急決策的快速響應需要有豐富的數據基礎、高超的數據處理技術手段、快速有效的情報流控制機制、科學的情報分析方法、嚴密的情報系統組織架構，這些方法的總和及各部分間的相互作用就構成了應急響應情報體系[1]。國內學者對面向公共衛生突發事件應急決策的情報體系做了大量研究。曾子明和黃城鶯[2]認為，面向疫情管控的公共衛生突發事件情報體系包括情報、人員、機構、技術四個要素，分為情報采集、情報處理、情報存儲、情報分析、情報服務五層架構，運行機制在疫情潛伏期、暴發期、恢復期各不相同，需要技術、規范、隱私安全三方面保障;蔣勛和朱曉峰[3]認為應急情報服務體系需要包括專題數據層、系統層、服務層、用戶層等四層結構，并對每層結構的組成和功能進行了深入描述;王偉軍[4]將公共衛生突發事件應對情報體系劃分為決策層、業務層、保障層三個層次，決策層包括預測預警系統和應急管理兩大系統，業務層由“數據—信息—知識—情報”信息鏈串連情報工作業務體系，保障層包括人力和技術兩個資源支持體系;王萍等[5]依據情報學的理論和方法將傳染病危機事件的監測與識別歸納為“一個目標、三個對象、三層分析、三個核心”的決策支持服務體系（一個目標即危機事件的預警;三個對象為研究覆蓋的數據范圍：宏觀數據、實時數據、精準數據;三層分析為實施過程的具體步驟：描述分析、規律識別、評價利用;三個核心為研究始終圍繞的重點：直接的危機、關聯的危機、潛在的危機）。世界衛生組織建立了由全球暴發警報與反應網絡（Global Outbreak Alert and Response Network）和全球公共衛生情報網（Global Public Health Intelligence Network）等組成的疫情監測情報體系，旨在盡快發現疫情，協調國際公共衛生緊急行動，阻止疫情傳播[6]。

本文從分析我國疫情監測情報渠道出發，指出我國有必要建立境外公共衛生戰略情報體系;然后結合中國科學院科技戰略咨詢研究院的應對新冠肺炎疫情應急決策的境外公共衛生戰略情報體系實踐，對境外公共衛生戰略情報體系的組成要素進行分析，并討論了境外公共衛生戰略情報體系在支持突發重大公共衛生事件應急決策中的作用。

1 ? 我國疫情監測情報渠道分析

我國主要通過網絡直報系統、輿情監測系統、醫療衛生人員報告、科研發現報告等四個情報渠道監測疫情[7]。

（1）網絡直報系統。經過2003年與SARS的斗爭后，我國大規模改革了突發公共衛生事件報告系統，建立了一套全球最大規模的傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統，覆蓋了全國所有縣級以上疾病預防控制機構，同時覆蓋了98%的縣級醫療機構和96%的鄉鎮衛生院，實名授權用戶近15萬個[8]。系統預留了“不明原因肺炎”報告功能，并規定由醫療機構在12小時內組織本單位專家組進行會診和排查，仍不能明確診斷的，應立即填寫傳染病報告卡，注明“不明原因肺炎”并進行網絡直報[9]。

（2）輿情監測系統。我國建立了多套面向不同應用場景的互聯網輿情監測系統，通過采集主流媒體及門戶網站、論壇貼吧、新浪微博賬號、微信公眾號、新聞客戶端等的數據，可快速準確監測網上各類輿情，全面了解社會公眾關切，及時采取應對措施，以預防、減少和消除突發輿情造成的負面影響。如在此次新冠肺炎疫情初期，公安部門快速監測到互聯網上出現了“確診了7例SARS”“X醫院已有多例SARS確診病例”等信息，并采取了措施[10]。

（3）醫療衛生人員報告。除了通過網絡直報系統，醫療衛生人員還可以向醫院和區、市、省級衛生疾控部門報告傳染病病例。如2019年12月27日，湖北省中西醫結合醫院醫生張繼先向醫院領導匯報了發現不明原因肺炎病例情況，醫院隨即上報武漢市江漢區疾控中心;12月29日，醫院又向湖北省衛健委和武漢市衛健委報告[11]。

（4）科研發現報告。科研機構、基因測序公司等在日常科學研究和對外服務中一旦發現高致病性的病毒，會及時向國家衛生部門報告、向業務委托方反饋。如在此次新冠肺炎疫情中，某基因測序公司發現送檢樣本中含有一種新的冠狀病毒后，第一時間向送檢醫院、疾控部門電話匯報結果;上海公共衛生臨床中心從樣本中檢測出類SARS冠狀病毒后，立即向上海市衛健委和國家衛健委等主管部門報告[12]。

綜合來看，雖然我國建立了多條疫情監測情報渠道，但還存在一些值得健全和改善的方面，如情報渠道類型、情報來源等。在情報渠道類型方面，網絡直報、醫療衛生人員報告、科研發現報告都是自下向上報告，輿情監測雖是自上向下監測，但監測對象也是自下向上報告的內容。因此，這四個情報渠道都可以歸為自下向上型;在情報來源方面，無論是通過網絡直報系統報告病例、在互聯網最初轉發傳染病消息，還是向醫院和衛生部門行政匯報、委托第三方檢測病患樣本，其發起者均是醫療衛生人員。因此，這四個情報渠道的情報來源歸根結底都是醫療衛生人員。我國需要豐富疫情監測情報渠道類型和情報來源。

2 ? 境外公共衛生戰略情報體系的定義

境外公共衛生戰略情報是指具有決策咨詢價值、能夠推動本國（地區）政府采取應對行動的他國（地區）公共衛生情報。這種戰略情報是他國（地區）政府在“預設情景”下采取的“前瞻行動”信息，故對本國（地區）政府尤其具有“戰略”和“行動”參考價值。

在此次新冠肺炎疫情中，2019年12月31日，國家衛健委專家組抵達武漢，武漢市衛健委首次通報肺炎疫情;1月1日，國家衛建委成立疫情應對處置領導小組，武漢市關閉華南海鮮批發市場;1月3日，武漢市在全市啟動不明原因病毒性肺炎監測、病例調查、華南海鮮市場環境及動物調查和標本采集工作。這一系列行動對其他國家和地區構成境外公共衛生戰略情報。周邊多個國家和地區迅速對此做出了反應（見表1）。特別是泰國，連武漢在哪都沒搞清楚就采取了行動（最初公告是“河北武漢”）。反過來，周邊國家和地區的一系列應急反應構成了對我國的境外公共衛生戰略情報，提示了我國可能面臨的疫情風險。

從表1可以看出，與網絡直報系統、輿情監測系統、醫療衛生人員報告、科研發現報告相比，境外公共衛生戰略情報在情報渠道類型、情報來源方面存在顯著不同：情報渠道是自外向內，情報來源是各國政府、衛生機構等。建立境外公共衛生戰略情報體系有利于我國豐富疫情監測情報渠道類型和情報來源，完善多渠道疫情監測體系，更好支持突發重大公共衛生事件應急決策。

3 ? 境外公共衛生戰略情報體系的組成要素

自2020年1月下旬以來，中國科學院科技戰略咨詢研究院科技戰略情報研究所（簡稱“情報所”）發揮戰略情報隊伍的優勢，積極組織開展境外公共衛生戰略情報監測，快速、及時、系統、持續地為防疫抗疫提供信息支撐。情報所提出“世界主要國家（地區）應對新型冠狀病毒措施研究”決策咨詢與公眾傳播服務選題，組織研究人員對相關國家（地區）的公共衛生危機應對措施開展監測掃描與分析研究，梳理這些國家（地區）對新冠肺炎感染防治的做法等，形成研究報告，在科技戰略咨詢研究院官方微信公眾號“戰略與政策論壇”以“每日報告一國”的方式連續發布，取得了很好的效果[13]。

結合情報所的實踐經驗，本文認為境外公共衛生戰略情報體系包括人員、情報、技術、組織四個組成要素。

3.1 ? ?人員

“境外”一詞代表涉及多個國家或地區、多種語言文字，“公共衛生”問題涉及政治、經濟、社會、科技、法律等方方面面。這意味著建立境外公共衛生戰略情報體系首先需要一支會多國語言、懂專業知識、熟悉各國情況的戰略情報隊伍。以情報所為例，該所建立了一支精通英語、法語、德語、俄語、西班牙語、葡萄牙語、日語、韓語等多種語言的具有多學科、多領域背景的建制化戰略情報隊伍，通過持續開展科技領域情報和科技政策情報工作，熟悉基礎前沿、能源、資源、生態環境、空間科技、信息技術、先進制造、農業技術、生物技術、生命健康等前沿科技領域，了解世界主要國家政治、經濟、社會、人文、科技、法律、外交等各方面最新情況。因而，能在疫情發生后，迅速有效開展境外公共衛生戰略情報工作。

3.2 ? ?情報

3.2.1 ? 情報來源

開展境外公共衛生戰略情報工作，首先要確定情報來源。根據傳染病傳播特點和我國對外經貿外來人員往來特點，情報所將周邊國家（地區）和經貿人員往來密切國家（國家）定為公共衛生戰略情報重要來源國家（地區）。前者包括日本、韓國、菲律賓、印度尼西亞、文萊、馬來西亞、新加坡、越南、柬埔寨、泰國、緬甸、印度、伊朗、俄羅斯、東盟等，后者包括美國、加拿大、巴西、英國、法國、德國、荷蘭、西班牙、意大利、澳大利亞、歐盟等。這些國家（地區）的政府機構、疫情防控機構、重要新聞媒體、重要期刊等是具有決策參考價值的公共衛生戰略情報的重要來源。

3.2.2 ? 情報采集內容

確定情報來源后，需要明確情報采集的內容。根據疫情防控需要和支持決策需要，境外公共衛生戰略情報至少需要基本信息、應對舉措、疫情影響、基本國情等四個方面內容。“基本信息”旨在展現各國（地區）疫情形勢和發展趨勢;“應對舉措”旨在從政府行動、醫療舉措、科技舉措、外交舉措、物資保障、生活保障、企業救助等方面細致呈現各國（地區）抗疫行動;“疫情影響”旨在從經濟和社會角度揭示疫情對各國（地區）的影響，并觀察這一事件中各國（地區）對中國政府和人民的態度;“基本國情”旨在為理解、分析、比較各國（地區）疫情形勢和抗疫舉措構建背景材料。情報所對采集內容設置了四個大項、16個子項，108項情報采集內容（見表2）。需要說明的是，情報采集內容不是固定不變的，而是隨著疫情的發展不斷調整、完善，并根據形勢和需求突出重點。

3.2.3 ? 情報產品

對于采集到的情報，需要按照決策需求對其進行處理、加工、組織、豐富、完善，使之成為具有決策參考價值的情報產品。以情報所為例，已開發形成了三類境外公共衛生戰略情報產品。

（1）國別抗疫報告。該類報告聚焦某個國家（地區）在一段時期內的抗疫行動，全面系統介紹該國（地區）疫情發展形勢、各項抗疫舉措、疫情造成的影響，并分析總結其抗疫得失、經驗教訓。截至4月1日，已累計在“戰略與政策論壇”發表報告47篇（見表3）。

（2）國際比較報告。該類報告立足于各國政治、經濟、人口、衛生等基本國情，通過橫向比較各國的抗疫舉措，深入揭示造成不同抗疫結果的原因。3月12日，《中國科學報》在頭版刊登了對情報所和南京醫科大學專家的采訪文章《德國、意大利疫情差距為何這么大？》[14]。

（3）專題研究報告。該類報告聚焦于某個應急主題，通過對采集到的相關信息進行加工、組織、豐富、完善并結合專家智慧，形成具有決策咨詢價值的研究報告。已完成關于藥物研發、復工復產、防范輸入等主題的專題研究報告。

3.3 ? ?技術與組織

（1）技術因素方面，境外公共衛生戰略情報涉及多個國家（地區）和多個政策領域，因此在情報技術需求方面也呈現出一些特點。如需要運用跨語言信息檢索技術，需要可處理大量政策文本的文本處理技術，需要對分散在同一或不同文本中的知識元進行組織和鏈接的知識元技術，需要能呈現全球疫情動態和政策動態的知識圖譜技術等。

（2）組織因素方面，境外公共衛生戰略情報的“戰略”屬性決定了不僅需要有情報審核制度，保證情報的真實性、準確性、有效性;而且需要建立通暢的情報報送機制，及時將情報產品遞送給決策需求者，并及時獲得反饋。此外，還需要建立相應的激勵制度。

4 ? 境外公共衛生戰略情報體系的作用

在突發重大公共衛生事件中，境外公共衛生戰略情報體系通過提供具有決策咨詢價值、能夠推動政府采取應對行動的戰略情報支持國家應急決策。結合情報所的實踐經驗，本文認為這種支持應急決策作用至少體現在以下五個方面。

（1）監測預警重大疫情風險。建立境外公共衛生戰略情報體系的初衷是完善我國多渠道疫情監測體系，提高本地重大公共衛生風險發現、報告、預警能力。事實上，它也可以監測預警境外疫情輸入的風險。如隨著新冠肺炎疫情在全球多國多點暴發，境外公共衛生戰略情報體系及時發現一些與我國經貿往來和人員交往較為密切的國家（地區）疫情形勢嚴峻，通過物流、人流向國內輸入疫情的風險增加。

（2）維護全球公共衛生安全。重大傳染性疾病是全人類的敵人，需要國際社會攜手合作、共同應對。境外公共衛生戰略情報體系可以呈現各國（地區）在抗疫過程中出現的物資缺口和合作需求，為我國開展國際援助和合作提供了信息支持和方向支持，有利于維護全球公共衛生安全和構建人類命運共同體。

（3）支持經濟發展。疫情對全球生產和需求造成全面沖擊。境外公共衛生戰略情報體系顯示，疫情發生后，一些依賴從中國進口零部件、原材料的國家先是面臨供應鏈、產業鏈斷裂危機;而隨著境外疫情擴散蔓延，這些國家又出現需求減少的趨勢。境外公共衛生戰略情報體系還顯示，雖然疫情對一些傳統行業造成較大沖擊，但也為無人配送、醫療健康、網絡教育、網絡娛樂等產業帶來了發展機遇。這些情報對于我國精準施策推動復工復產、培育新興產業具有重要參考價值。

（4）宣傳正確傳染病防控知識。歐洲一些國家在個人防護建議中只要求感染者和醫務人員佩戴口罩，認為普通人不需要佩戴口罩，這引發了國內熱議。境外公共衛生戰略情報體系對此專門進行了研究，發現：在心理上，一些歐洲民眾認為只有生病的人才佩戴口罩，普通人在公共場所佩戴口罩會帶來恐慌;在法律上，一些歐洲國家有“反蒙面法”，在公共場所佩戴口罩可能引發法律問題;在個人防護建議方面，雖然不要求佩戴口罩，但建議定期用肥皂洗手，咳嗽和打噴嚏時用肘部內側遮擋，使用一次性紙巾、不握手等;在結果方面，一些歐洲國家疫情蔓延與不建議佩戴口罩存在一定關系。這樣的研究有利于宣傳正確傳染病防控知識，引導廣大民眾提高自我保護能力。

（5）吸收借鑒國外有益做法。在抗擊疫情過程中，各國（地區）涌現出一些值得我國借鑒的有益做法。如韓國“直通車”（Drive-through）式檢測方式，西班牙任命傳染病專家擔任疫情新聞發言人，日本在首相官邸網站常態化設立“傳染病應對”欄目等。境外公共衛生戰略情報體系可以及時發現這些有益做法，為我國創新和完善重大疫情防控舉措提供他國（地區）經驗。

5 ? 結語

本文結合情報所的實踐工作，從人員、情報、技術、組織等四個方面分析了境外公共衛生戰略情報體系的組成要素，從監測預警重大疫情風險、維護全球公共衛生安全、支持經濟發展、宣傳正確傳染病防控知識、吸收借鑒國外有益做法等五個方面總結了境外公共衛生戰略情報體系在突發重大公共衛生事件應急決策中的作用。希望通過相關實踐工作與理論總結，可以為我國完善重大疫情防控體制機制、健全公共衛生應急管理體系做出貢獻。

情報所正在繼續開展境外公共衛生戰略情報體系實踐，根據抗疫形勢和需求進一步開展相關工作，為政策制定提供科學依據，不斷發展和豐富境外公共衛生戰略情報體系的理論和內涵。

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[14] ?倪思潔，袁一雪.德國、意大利疫情差距為何這么大？[N].中國科學報，2020-03-12（1）.

作者簡介：邊文越（1983-），男，中國科學院科技戰略咨詢研究院助理研究員，研究方向：科技情報研究;冷伏海（1963-），男，中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員，研究方向：科技情報理論、方法與實踐。