改革開放以來群眾監督制度建設的歷史演進研究

摘 要：群眾監督即人民群眾依法對黨政機關及其工作人員的履職行為進行的監督。改革開放以來，群眾監督制度建設的演進歷程主要包括調試開拓階段、接續完善階段及創新發展階段。三個階段緊密銜接，體現了從賡續傳統到制度先行、從科學落實到系統優化、從重點布局到全面深化的發展全過程。

關鍵詞：改革開放;群眾監督;制度建設

中圖分類號：D6309 ? 文獻標志碼：A ?文章編號：1002-7408（2020）11-0050-07

基金項目：國家社科基金重大委托項目“新時代中國特色社會主義歷史方位研究”（2018XZD10）階段性成果。

作者簡介：於天祿（1995-），男，遼寧本溪人，清華大學馬克思主義學院博士研究生，研究方向：馬克思主義中國化與黨史黨建。

群眾監督即人民群眾依法對黨政機關及其工作人員的履職行為進行的監督。黨的十九大報告指出：“增強黨自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監督和群眾監督。”[1]67黨的十九屆四中全會提出，要“健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督制度”[2]。改革開放以來，群眾監督制度建設進入快速發展的軌道，經過40多年的不懈探索，形成了較為成熟完善的群眾監督制度體系。任何制度建設都不是一蹴而就的，背后有著深刻的發展演進邏輯。因此，本文嘗試對改革開放以來群眾監督制度建設的歷程進行系統梳理，整體研究其發展演進脈絡。

一、從賡續傳統到制度先行：群眾監督制度建設的調試開拓（1978-1992年）

鄧小平曾深刻指出：“要有群眾監督制度”[3]332，“群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶”[3]368。十一屆三中全會后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體繼承毛澤東的群眾監督思想，既肯定了群眾監督的重要價值，修正了“文化大革命”期間的錯誤，又提出制度建設才是關鍵，需要用一套更加成熟更加定型的制度來規范權力的行使，通過借助法制手段保障群眾監督的執行效力，推動了改革開放后群眾監督制度建設的調試發展。可以說，鄧小平站在歷史高度，深度謀劃了新時期群眾監督制度建設的總體布局，從根本上奠定了改革開放以來群眾監督制度建設的基礎框架。

（一）健全民主法制：為群眾監督提供先決條件和制度基礎

改革開放以來，鄧小平十分看重制度具有的根本性、全局性、穩定性和長期性作用，強調要全面恢復制度建設，堅持用制度管人管事。他提出有效實現群眾監督反腐，一要實行民主，二要健全法制，堅持民主和法制雙管齊下。在民主政治建設方面，鄧小平基于歷史經驗提出堅決不搞“大民主”，但是要積極發揚黨的民主傳統，發揚“小民主”，因為“這樣就能聽到更多人的意見，特別是人民群眾的意見”[4]259。在他的領導和推動下，自1977年始，人民代表大會制度和政治協商制度逐步恢復和健全，工會、共青團和婦聯等人民群眾組織也開始恢復正常活動，民主黨派也恢復履行原有職責，社會主義民主政治得到了長足發展。在法制建設方面，鄧小平認為，發揚以群眾監督為重要內容的人民民主，更需要法制的密切配合，“為了保障人民民主，必須加強法制”[5]，二者是有機統一的。鄧小平還提出解決貪污腐化和濫用職權問題的方法有兩點：“一個是教育，一個是法律。”[4]148自1978年始，黨和政府相繼頒布《關于黨內政治生活的若干準則》（1980年）、《中華人民共和國憲法》（1982年）、《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》（1990年）、《中華人民共和國行政監察條例》（1990年）等法律法規，為群眾監督的開展提供了重要的法制保障。

（二）完善制度依據：依法充分保障人民群眾的監督權利

為了有效推動群眾監督制度建設，鄧小平提出，要“讓群眾有充分的權利和機會，表達他們對領導的負責的批評和積極的建議”[3]257，必須充分保障監督權。同時，鄧小平還認為，監督權不能只是一種制度擺設，“凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免”[3]332。監督權的行使必須遵守相關法律，并通過制度性的法律強制力，真正實現群眾監督的目的。此外，鄧小平還提出，對于人民群眾的監督權，“必須堅決保障，任何人不得侵犯”[3]144。通過制定和出臺有關制度，嚴厲杜絕和禁止任何形式的打擊報復行為，形成了全過程的監督權保障體系。1982年五屆全國人大五次會議通過并頒布了《中華人民共和國憲法》，其中第二章第41條明確規定：“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”[6]這就從法律上保障了監督權，從制度上落實了監督權。1989年監察部印發了《關于聘請特邀監察員的幾點意見》，1991年監察部發布施行《監察機關舉報工作辦法》和《監察部聘請特邀監察員辦法》，這些都成為充分保障人民群眾監督權、強化群眾監督制度建設的重要嘗試。此外，基層自治中群眾的民主監督權利也得到了逐步恢復和保障，如1987年全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》、1989年全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，充分保障了農村村民與城市居民在參與自治過程中的包括民主監督權在內的各項民主權利。值得說明的是，制度建設既需要充分的設計和論證，還要在實踐中不斷修改完善。1998年九屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，進一步規范和保障了農村基層組織的民主監督權利，在廣大農村地區開展了廣泛的基層民主實踐，基層民主監督收獲了實效。

（三）推進制度落實：恢復設置群眾監督輔助性機構

鄧小平明確強調“群眾有氣就要出”[7]273，要設置專門監督機構，“使群眾有出氣的地方，有說話的地方，有申訴的地方”[7]273。鄧小平關于群眾監督制度化的另一重要思考就是推動恢復群眾信訪制度和黨的紀檢監察制度，并重建有關機構，穩步有序地開展群眾監督工作。作為群眾監督的主要渠道，信訪工作自然引起了鄧小平的極大重視，他曾深刻指出：“有許多群眾上訪，往往是由于我們工作跟不上，沒有做好工作引起的。”[3]229十一屆三中全會后，全國各地的黨政機關相繼恢復和設立信訪機構，專職處理人民群眾的監督舉報問題，并取得良好效果。面對廣大群眾關于進一步平反冤假錯案和落實政策的要求，1979年，鄧小平作出指示，在近兩年時間內抽調和組織專門人員，集中全面地處理群眾來信來訪有關事項。1980年發布的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》，正式拉開了“文革”后恢復推進信訪工作制度建設的序幕;1981年，中辦下發《關于防止和糾正對待人民群眾來信來訪進行打擊報復問題的通知》，從制度上保障信訪群眾的監督權益，維護和發展了安定團結的大好形勢;1982年，第三次全國信訪工作會議通過了《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》，第一次將信訪工作制度化、規范化和法制化。此外，鄧小平還推動疏通群眾監督的輔助性渠道，恢復有關制度。1978年，被撤銷的黨的中央紀律檢查委員會恢復重建，各級各地紀委也在隨后的幾年中相繼恢復。1987年，中華人民共和國監察部成立，地方行政監察機關于1988年相繼建立。上述機構成為群眾監督工作的有效補充，共同構成了群眾監督制度化的重要機制保障。

二、從科學落實到系統優化：群眾監督制度建設的接續完善（1992-2012年）

從黨的十四大到十八大，是改革開放后群眾監督制度建設的接續完善階段。以江澤民同志為核心的黨中央和以胡錦濤同志為總書記的黨中央在以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體制定的制度框架下，繼續扎實推進群眾監督制度化實踐。如果說以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體奠定了改革開放后群眾監督的頂層設計基礎，以江澤民同志為核心的黨中央和以胡錦濤同志為總書記的黨中央則在此基礎上穩步推動了基層落實，特別是強化和細化了群眾監督的輔助保障機制等，實現了群眾監督制度建設由科學落實向系統優化的發展轉變。同時，伴隨著民主法制的進一步健全，從黨的十四大到十八大的20年間，是群眾監督制度建設的深入發展階段，要整體看待，不能割裂開來。

（一）提升信訪工作制度化水平

信訪制度不僅是群眾監督的專門性依托制度，也是黨和政府了解和回應民意訴求的重要渠道。黨的十四大后，中央積極完善信訪制度，拓寬信訪渠道，有效提升了信訪工作制度化水平。胡錦濤曾指出：“要加強信訪工作，疏通和拓寬民意上達渠道，及時解決群眾反映的實際問題。”[8]黨的十四大后，江澤民和胡錦濤在原有基礎上，先后多次作出重要批示，落實信訪工作的有關政策，推進信訪制度發展完善，著力提升信訪工作的制度化、規范化、法制化和程序化水平。在兩屆中央領導集體的正確領導和推動下，信訪工作獲得進一步發展。1995年《信訪條例》頒布，標志著信訪工作真正走上法制化的軌道。進入新世紀，為更好地改進信訪工作，為人民群眾監督提供更廣闊的渠道和平臺，國家信訪局改組成立，同年下發《國家信訪局職能配置、內設機構和人員編制規定》（2000），標志著群眾監督的獨立實體性依托機構成立。2005年《信訪條例》的修訂完成，使得信訪工作行政法規更加規范，程序更加合理，具體措施更加具有可行性，為群眾監督工作提供了極大支持。2007年出臺的《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》更加關注了群眾監督的信息反饋和權益保障等問題，為其時的信訪工作指明了方向。綜上，信訪工作制度化水平的逐步提高體現了以江澤民同志為核心的黨中央和以胡錦濤同志為總書記的黨中央對信訪工作的高度重視，也體現了群眾監督在權力監督體系中的重要地位。

（二）建立健全政務信息公開制度

關于信息公開工作，江澤民、胡錦濤提出要逐步擴大信息公開范圍，將信息公開與民主決策、民主監督有機結合，注重開展多層次信息公開，增進協調配合，使之成為擴大公民政治參與的合理方式。江澤民在中央紀委第五次全體會議上就黨風廉政建設與反腐敗斗爭問題發表講話時，主張開展多層次的信息公開工作，提出要“繼續完善政務公開、廠務公開、村務公開、民主評議、質詢聽證等民主形式”[9]。胡錦濤也十分關注擴大信息公開范圍這一問題。在十七屆中央紀委第五次全體會議上，他強調“要推進決策科學化、民主化”[10]47，關鍵在制度執行力，必須“大力推進黨務公開、政務公開、廠務公開、村務公開和公共企事業單位辦事公開，整合監督資源”[10]307，加大黨務政務信息的開放力度，以適應人民群眾的信息需求，創造群眾監督有利條件，營造更加開放的行政氛圍。在以胡錦濤為總書記的黨中央的領導下，各層次各機構的信息公開工作得到了有效落實，與之相關的條例細則也隨之出臺。2005年《關于進一步推行政務公開的意見》的出臺，體現了黨中央對加大信息公開工作力度的決心，為群眾監督工作提供了可參照藍本。2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布實施，各省、自治區、直轄市也積極貫徹執行，紛紛制定本區域內的政府信息公開辦法。同時，為了更好地輔助開展信息公開工作、加強對領導干部的管理和監督，中組部于2000年印發《關于推行黨政領導干部任前公示制的意見》、中共中央于2002年印發《黨政領導干部選拔任用工作條例》，將領導干部任職前的公示作為一種必備程序和監督制度規定下來。這些都標志著信息公開工作已經有章可循，群眾監督工作更加有規可依。

（三）探索構建群眾監督協同配合與權益保障機制

群眾監督缺少實質性的法律約束效力，需要其他監督模式的密切配合，需要構建互補性的多元監督機制才能最大限度發揮監督優勢。以江澤民同志為核心的黨中央和以胡錦濤同志為總書記的黨中央在科學落實制度建設工作的基礎上，著力解決這一重要問題，提出要充分發揮多項監督合力，探索構建群眾監督的協同配合機制，注重各項監督系統內部的優化重組，協同發力，形成全方位的監督體系。黨的十五大上，江澤民提出完善民主監督制度，要“把黨內監督、法律監督、群眾監督結合起來，發揮輿論監督的作用”[11]，這一論斷進一步細化了具體監督模式，豐富了監督協作體系，為群眾監督提供了更多的協作保障。胡錦濤更進一步提出要“把黨內監督與人大監督、政府專門機關監督、政協民主監督、民主黨派監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等很好地結合起來”[12]，這一創新性論述不僅致力于推動多種監督模式的協同發展，還推動群眾監督日益借助甚至融合進入其他監督模式中，實現了監督互補，彰顯出多元監督融合的巨大優勢。

黨的十六大后，針對經濟快速發展進程中出現的社會矛盾與人民群眾的利益訴求和糾紛，結合黨的反腐敗工作的新要求，胡錦濤提出要強化和細化監督體制機制建設，進一步完善人民群眾的意見反映機制與訴求表達機制，建立健全維護群眾權益的新機制和保護人民群眾監督積極性的新規劃。一是加強群眾監督保障機制與激勵機制建設。在黨的十七屆中央紀委第五次全體會議上，胡錦濤提出懲治腐敗必須依靠人民群眾，“要完善舉報人和證人保護制度，探索建立舉報人獎勵制度”[10]303，這為群眾監督提供了重要的后期保障，打通了群眾監督后續工作的“最后一公里”。二是借助新媒體拓寬群眾意見反映渠道。胡錦濤提出要“健全反腐倡廉網絡舉報和受理機制、網絡信息收集和處置機制”[10]304，通過開通網絡反腐，全面實現群眾監督。在具體實踐中，2008年，胡錦濤首次借助互聯網與網友在線交流，傾聽民意民聲，回應網民關切，開啟了“網絡問政”的新風向。2010年后，博客議政、微博問政等又成為重要的民意反饋渠道和群眾監督方式。三是對民意反映機制建設提出新要求。主張“建立暢通無阻、運轉協調、規范有效的民意反映機制”[10]479，在政策源頭、政策落實過程和政策后續影響等多環節實現群眾全程監督，保護人民群眾的監督積極性，更好地獲取人民群眾的反饋意見和有關訴求。四是將群眾監督與民生發展結合起來，建立健全權益維護機制。隨著社會轉型和經濟快速發展，不可避免地出現了群眾之間、群眾與政府之間的矛盾和糾紛，為了充分維護群眾權益、發揮群眾監督的重要作用，必須重視群眾權益保障機制建設。胡錦濤在黨的十七屆中央紀委第六次全體會議上指出，要“健全群眾利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制”[10]481。其中涉及的訴求表達機制等，成為群眾監督的另一可能依托形式。人民群眾對與切身利益相關事項的反饋既是對政府行政能力的重要檢驗，而以規范權力行使為目的的群眾監督，也是考驗基層政策落實的重要指標，從某種意義上看，二者具有一致性，目的都在于維護人民群眾的根本利益。

三是深度布局群眾監督制度建設，進一步完善和深化群眾監督各項體制機制。實現群眾監督的周密全覆蓋，根本靠全方位制度建設，堅持用制度監督權力。黨的十九大報告提出，新時代要進一步堅持用制度管權，強調要堅持用制度規制權力這一根本方法。黨的十九屆四中全會進行了極具前瞻性的深度布局，提出要健全和完善群眾監督制度。這說明要構建更加成熟定型的群眾監督制度，還有更大的發展完善空間。習近平在十九屆中央紀委四次會議上再次提出“要完善全覆蓋的制度執行監督機制”[20]，對新時代的監督制度化問題進行了頂層論證和戰略規劃。此外，黨的十八大以來，為有效配合群眾監督和全面從嚴治黨制度建設，中央還修改出臺了一系列涉及具體監督體制機制建設的法規文件，如2018年中紀委印發了《關于做好新形勢下紀檢監察信訪舉報工作的若干意見（試行）》、2020年中辦印發了《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》等，對群眾監督和檢舉控告的機制保障等問題進行了諸多有益探索，都為構建更加科學周密的群眾監督體系奠定了制度基礎。

四、結語與思考

群眾監督既是人民民主的真實體現，也是規避黨的執政風險、防范公共權力濫用的有效方式。改革開放以來，群眾監督制度建設的步伐逐步加快，鄧小平提出了群眾監督必須制度化的思想，始終堅持正確發動人民群眾，從根本上奠定了改革開放以來群眾監督制度建設的基本框架;江澤民、胡錦濤在已有基礎上重視群眾監督的制度落實和時代創新，積極倡導政務公開，完善有關體制機制保障;習近平則創新性地將黨內監督與群眾監督相結合，將群眾監督標定為實現黨的自我凈化的根本抓手，進一步深化了群眾監督在國家監督體系中的作用。歷史實踐證明，逐漸走上制度化、規范化正軌的群眾監督是一把反腐利器，已經與其他監督方式共同織就了一張無所不在的監督“天網”，為廉政建設提供了充分保障。

盡管群眾監督事業已經取得了輝煌成就，但仍有必要進一步加強實踐反思和理論創新，著力破解人民群眾“不敢監督”的現實問題，優化提升群眾監督的處理效率和執行效力，為群眾監督提供更加完備的全過程保障等。縱觀歷史演進可發現，群眾監督的成效與中央的反腐意志和決心有重要關聯，往往中央決定下大力氣反腐的時候，群眾監督的效果就更明顯，人民群眾的積極性也更高漲。為此，一方面必須進一步強化的黨的科學領導和正確引導，另一方面還要充分發揮體制機制的規范和調節作用，做到群眾監督工作的常態化、長期化和穩定化，“一窩蜂”式的運動反腐和斷續監督，效果往往只是暫時的、間斷的和不穩定的，難以起到連續性和持久性的效果。

對當代中國而言，群眾監督有著更加特殊的意義，黨的性質和國家性質從根本上標定了其政治地位。更多時候，群眾監督只是作為一種輔助性監督手段，本身缺乏強制力、約束力和執行力，往往表現為發酵性監督、事后性監督和結果性監督等，引發其他監督的主動或被動介入，最終完成監督的閉合環節。但群眾監督的終極目的不應是懲戒，而是預防。因此，要讓人民群眾監督真正發揮震懾作用，領導干部應主動做到心中有民，不但敬重人民群眾，更要敬畏人民群眾，把握好身份定位，將工作成果交給人民群眾評判，從而建立起更具操作性和可行性的主動接受監督機制，讓群眾監督真正煥發活力，實現其本應具備的監督效果，否則群眾監督的效力就會大打折扣。

總之，通過對改革開放以來黨的群眾監督制度建設進行梳理，目的不僅在于厘清基本歷程，還在于探尋其背后蘊含著的深切的現實指向和帶來的更加廣闊的發展空間。中國共產黨人對群眾監督制度化的探索依舊步履穩健，這為推動群眾監督制度建設向縱深發展提供了更多可能，也必將為國家政權建設做出更加積極的貢獻。

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【責任編輯：張亞茹】