新時代農村金融服務體制創新研究

李慧

【摘 要】 新時代農村金融服務體制在鄉村振興戰略中發揮的作用不夠充分，最根本原因是金融服務體制改革滯后、創新不足，沒有找準與國家鄉村振興戰略一致的改革方向，缺少普惠制的金融產品，也沒有下大力氣解決農民“融資難”的問題。因此，如何廓清農村各種類型金融的功能邊界，滿足其多樣化和多層次的需求，并按照市場經濟的運行要求展開競爭，是需要迫切厘清和闡釋的重要問題。而對農村政策性金融、合作性金融、商業性金融以及民間金融的合理定位，進一步確立了農村各種類型金融相互補充、相互競爭的發展思路。新時代農村金融服務體制要適應鄉村振興的發展要求，必須構建和創新一個包含政策性、合作性、商業性及涵蓋民間金融的立體性、綜合性的農村金融服務體制，以對癥下藥，解決制約新時代農村建設的最大障礙。

【關鍵詞】 農村金融; 體制; 定位; 創新

【中圖分類號】 F221? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）23-0041-05

作為新時代農村市場經濟制度的核心，農村金融服務體制在促進鄉村振興戰略中發揮著極為重要的作用。只有構建功能齊全的新時代農村金融服務體制，才能借力金融支持助推農村經濟可持續發展。目前，農村經濟發展水平不高，速度較慢，農民收入水平不高，農業比較效益低，城鄉發展差距持續擴大。這些問題不僅制約著國民經濟的協調健康發展，而且對社會穩定構成嚴重威脅。引致這些問題的一個重要原因是金融發展方面的“厚此薄彼”現象。農村金融不斷被“抽血”供給城市金融發展，導致農村金融發展嚴重滯后，與城市金融發展的差距越來越大[ 1 ]，并日漸滯后于城市金融的發展，使得農村融資難的問題突出，農業、農村經濟發展得不到充分的金融支持。

為什么新時代農村金融沒有適應市場化的需求興旺發達卻日漸萎縮？最根本的原因是農村金融服務體制改革的滯后，沒有找準與國家鄉村振興戰略一致的改革方向，缺少普惠制的金融產品，沒有下大力氣解決農民“融資難”，社會合作機制發展緩慢，政府“有形的手”干預太多，市場機制發展不充分，一個扭曲的農村金融服務體制很難保障農村金融的健康發展，只有協調發展好政府調控機制、市場運行機制和社會合作機制，才能真正構建新時代農村金融服務體制。如果不利用好市場、政府和社會三種機制、三種力量在農村金融發展中的積極作用，農村金融服務體制的發展會嚴重受阻，農村金融與農村經濟的協調發展就不可能實現。因此，如何認識和把握新時代農村市場經濟條件下金融發展的客觀規律，推進農村金融服務體制的持續健康發展，最終形成一條能夠有效解決“三農”問題的堅實路徑，已成為當前新時代農村金融服務領域中亟待研究和解決的一個重大課題。

一、新時代農村金融服務體制的定位

當前，農村經濟發展的最大動力就是金融支持，如果農村金融資源的供血不足[ 2 ]，甚至出現嚴重失血，必然遲滯鄉村振興戰略的全面實施。為順應新時代農村建設的要求，必須重新構建農村金融服務體制，對其功能、職責和任務進行明確，以充分發揮各個類型金融的作用，形成合力和健康的市場運行機制。定位是通過其作用來明晰的，定位有強烈的導向性，它決定了創新的手段和路徑，指引了創新的方向。

（一）構建政策性金融，充分發揮指引作用

黨中央、國務院在《關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出，要推動金融投入對深度貧困地區的支持，要把更多的金融資源配置到農村的薄弱環節、重點領域[ 3 ]，這充分說明了政策性金融的指引作用。它把國家信用作為一個融資主體，綜合運用各種特殊的政策、金融手段來指引、支持國家發展戰略。當前，農村的基礎設施建設如水利工程、公路橋梁、通訊設施、美麗鄉村建設、公共衛生安全都需要非常大的資金投入，而且周期長，大多為公共性和公益性，沒有及時的回報或回報率很低，這都需要政策性金融的支持。國家信用體系建設、支付方式、扶貧支持、金融教育、大數據信息建設都不是一家或幾家商業性金融機構能做的，都需要政策性金融的指引和投入。

（二）構建合作性金融，充分發揮主導作用

合作金融是按照合作協議或合同，自愿入股，實行民主管理，按照約定分配盈余、承擔義務的一種集體所有和個人所有相結合的特殊的資本融合形式。由于農業是一直處于弱勢的傳統農業，廣大而分散、經濟實力弱小的農戶是弱勢群體，市場機制的逐利本性決定了他們受到商業性金融的排斥，在政府投入不足的情況下，最好的辦法就是自己聯合起來，形成內生性的融資機制，這在當前是一個短板。農村信用合作社改為農商行后，商業性追求、金融利潤的追求多了，必然更強調商業風險，對農民和農民合作社的金融服務更少了。農民只有自己組織起來，在合作社內部實現資金互助或內部融資，自己解決自己的需求。但是它有很大的局限性：一是合作社內部本身資金有限，甚至缺乏資金，很難提供必要的融資支持。二是一些給合作社貸款的金融機構提供的貸款量小，要求的條條框框多，農民滿足不了這些門檻，只好不貸。這種內生性的合作金融雖有市場，但始終難以發展，應放開對合作金融政策上的限制，鼓勵民間融資，充分發揮其主導作用。

（三）構建商業性金融，充分發揮支撐作用

農村金融的盈利主要在商業性金融。盡管有政策性金融的指引和合作性金融的主導[ 4 ]，但農業產業的升級換代、農業龍頭企業、農村大中型企業、農民合作社、家庭農場、農業大戶等很難獲得政策性金融和合作性金融的支持，必須靠商業性金融的支撐。這是一個雙贏的做法，商業銀行機構必須保證盈利，才能可持續發展，才能更好地服務農業經濟。在普惠制理念下，商業性金融不僅延伸到了農業全產業鏈，而且延伸到了小微企業、貧困群眾、弱勢群體。商業性金融踐行普惠金融理念，盡量在服務空間、服務群眾上全覆蓋，其對農業經濟發展的支撐作用顯而易見。

（四）構建非正規金融，進一步發揮輔助作用

非正規金融主要指信用合作社和社區（村）貸款組織。這些服務于本地的金融組織成了商業銀行的延伸平臺，相當于主管道上的“毛細血管”。一些服務于城鄉的小型甚至是微型金融企業，如公益性小貸機構、小貸公司、信用合作社可以服務當地貧困群眾、弱勢群體、城市返鄉創業人員、小農戶和家庭農場。這些服務對象由于沒有完整的信用記錄、健全的財務制度、有價值的抵押物等，很難獲得正規商業性金融的融資支持。而他們的實際融資需求是比較強烈的，這一塊的空間正好由非正規金融來彌補。

二、新時代農村金融服務體制創新分析

一個高效的、充滿活力的、符合新時代農村市場經濟規律的農村金融服務體制，必須使農村金融資源配置更加合理優化、更能充分促進農村經濟發展。現實中，農村金融服務體制和農村經濟的互動受多重因素的影響。這種影響有自然的因素（如農業生產自然災害等）、市場的因素（如市場供求關系變化）和宏觀調控的因素（如政府通過行政的、經濟的、法律的手段對農村經濟與農村金融服務體制進行干預等），這些影響一旦超過系統的自我調節能力，就會使農村金融服務體制和農村經濟發展偏離基本路徑[ 5 ]。一般來說，當農村經濟發展處于低水平時，農村經濟與農村金融服務體制之間就會表現為抑制的狀態。而在城鄉發展差距逐步擴大、城鄉經濟資源自由流動的情況下，農村經濟與農村金融服務體制之間就可能表現出農村經濟抑制農村金融體制發展，農村金融服務體制制約農村經濟發展，這是因為農村資金為追逐利潤最大化而離開農村進入城市。只有城鄉差距縮小到一定程度，農村經濟發展與農村金融服務體制處于較高水平時，農村經濟與農村金融服務體制之間的互惠關系才能夠穩固地建立與發展，農村金融服務體制與農村經濟可持續發展的路徑才可以長久走下去。

農村金融服務體制不僅要為農業龍頭企業、中小農資企業服務，而且要為農村基礎設施建設服務，另外，還應該充分考慮金融服務的公平性和均等性，要把金融服務的觸角最大限度地向社會的方方面面延伸，甚至是底層的貧困群體、弱勢群體，讓他們“陽光雨露”均沾，真正建立起新時代農村普惠金融理念。而新時代農村金融服務體制創新不足的最大問題就是沒有真正確立普惠金融理念。在服務體制上滿足于小修小補，沒有建立更適應農村形勢需要的服務機構，有效統籌普惠金融和特惠金融。

（一）真正的普惠金融理念沒有確立

現在討論的普惠金融，大多指為了適應國家的扶貧攻堅戰略，為了滿足經濟欠發達地區和貧困地區的經濟發展，客戶目標主要為困難群眾和弱勢群體而提供的一種“大水漫灌”式的金融服務。這是一種狹義的普惠金融服務。真正廣義的普惠金融是提供無差別的服務，目標群體極為廣泛，涵蓋社會各個層面，覆蓋最廣大群眾。從空間上講，既包括沿海發達地區、中心城市，又包括中西部較發達地區、欠發達地區，甚至偏遠落后的山村;從客戶群上講，既要惠及中低端客戶，又要服務高端客戶，既要服務于龍頭企業、大企業、中小企業，又要為底層困難群眾服務。要堅持可持續發展的原則，對低端客戶和困難群眾堅持保本微利，對中高端客戶堅持商業盈利原則，但服務收費要合理，方式要便捷，服務產品上要多樣化，不僅要提供信貸服務，而且要提供支付、存款、保險、擔保、理財、投資和融資等多種服務。這樣一種“普惠金融”，絕不是簡單的“普惠”和“優惠”，而是一種堅持商業原則的可持續的發展理念。

（二）多樣化的金融服務機構創設不足

一是缺乏老百姓自己的平民銀行。2020年，扶貧攻堅戰即將收官，中國將消滅絕對貧困，但是，相對貧困將長期存在。困難群眾、弱勢群體依然需要有持續的金融支持。過去農村信用合作社做的較多，信用社改革為農商行后，商業性顯著增強，在對困難群眾、弱勢群體支持方面逐步偏離保本微利方向，農業銀行、農業發展銀行、村鎮銀行等偏重于對風險的把控。普惠制金融理念的貫徹側重于對農村基礎設施的投入、對農業龍頭企業的支持，風險較高的小微企業、農民合作社、家庭農場、困難群眾、弱勢群眾貸款難、融資難，真正有效供給的金融產品開發較少。“普惠”金融難以“普惠”，“特惠”金融又不夠精準。在這方面，可以借鑒國外的一些經驗，如孟加拉國成立的孟加拉鄉村銀行（Grameen Bank，簡稱GB），它就是窮人銀行[ 6 ]。初期是以政府牽頭成立的扶貧銀行，在發展過程中，政府的股份逐步退出、逐漸下降，現在只有25%，其他都是窮人的股份，它是服務于困難群眾、弱勢群眾的專門銀行，銀行管理者沒有股份，只是雇員，受托代表窮人經營管理，政府在政策上免稅。二是專門從事公益性的小貸組織創設不足。小貸組織已擴展到300多個縣，貸款的金額超過100億元，特別是小貸的公益性和非營利性，保證了它在農村的廣闊市場和剛性需求。為了可持續發展，它實際上運行的是保本微利，資本的回報率一般只有1%左右，它不需要政府給予長期補貼，資本貸款不良率也相當低，農民融資非常便捷。但是，小貸組織至今沒有合法的法律身份，政府也沒有給予它充分的支持，如提供充足的扶貧貸款，讓它來給困難群眾、弱勢群體再貸款等。在寧夏、重慶、陜西等地，有些地方在做實驗，有的是地方政府支持，有的靠自己自籌，基本沒有或者有很少的政府財政支持，規模很小，而老百姓的需求很大，顯然不適應農村金融發展的趨勢。

三、新時代農村金融服務體制創新重塑

新時代農村金融服務體制必須具有超前視野，要根據新農村的特點、變化來不斷調整，特別是一些合理的規制必須遵循。各種類型的金融模式要有功能的邊界和差異化，要能適應和滿足多樣化和不同層次的金融需求，最重要的一點是要順應市場經濟運行的潮流，參與市場主體之間的競爭。這些規則和機制，明確了改革創新的上限和底線，使創新不至于貪功冒進，不切實際的步子邁得太大，但也不至于原地轉圈，固步不前。

（一）要有嚴格的功能邊界區分

各個類型金融的功能邊界應該是比較清晰的。合作性金融和民間金融的功能邊界比較好明確，政策性金融和商業性金融有較多重疊的部分。筆者重點分析這兩種金融的功能邊界。廓清政策性金融和商業性金融的功能邊界十分重要，它可以在制度層面上保證競爭性農村金融市場的構建[ 7 ]。一是理念不同。政策性金融大多是“特惠”金融，而商業性金融主要是普惠金融。二是服務的客體不同。政策性金融比如扶貧資金，它精準服務于困難群眾、弱勢群體，商業性金融在普惠金融理念的指導下，也做困難群眾、弱勢群體服務，但是它的服務面更廣，所有農業龍頭企業、農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體等都服務。三是抗風險能力和追求結果不一樣。政策性金融并不以盈利為主要目的，或者只要保本微利即可，它追求的是金融支持后的社會效果和作用。而商業性金融是以商業盈利為目的，對抗風險的要求比較高，它追求的是商業金融的可持續發展。隨著農村市場經濟的完善，商業性金融將越來越發展壯大。

（二）要適應多樣化和多層次的需求

新時代農村金融需求是多層次和多樣化的。因此，多樣化、復合式的金融機構相比單元化的金融機構更為合理，更有利于農村經濟發展，有利于資源的高效配置。現階段，農村經濟的金融需求主要有三個層次：一是東部發達地區，出現了很多規模化、集約化的現代農業組織;二是在中西部欠發達地區，還存在需要國家扶持的貧困戶，或者雖已脫貧但脫貧基礎仍不扎實的農戶;三是在經濟較發達地區，仍存在大量的小農經濟，這些小農經濟正在向新時代商品經濟邁進。在經濟相對活躍的農村，由于農業的規模化、集約化、產業化的程度較高，相對而言，商業性金融業比較活躍，資金的合理流動有利于經濟資源的配置，并促進農村經濟發展。在經濟較發達地區和欠發達地區，中小農戶抗自然風險和市場風險的能力較弱，更需要合作金融、農業保險等政策性金融的存在，從而降低市場交易成本，有效抵御風險。因此，對于中西部的農村金融市場，政策性金融將不可避免地在較長時期仍然發揮重要作用。

（三）要按市場經濟運行規律開展競爭

新時代農村金融服務體制創新，就是要合理配置金融資源，提高農村金融服務效能，而按市場經濟運行規律開展正當競爭，更有利于實現這一目標。一要明確農村金融市場的競爭絕不是單一的，而是多樣和多層次的，因此，應當以不同層次金融結構的競爭來滿足。二是農業產業逐步升級換代，小農經濟逐步向新時代市場經濟邁進、演化，而農村金融市場的競爭必然加劇。鄉村振興、美麗鄉村建設對農村金融供給側改革提出了更高的要求，新的農業經營主體不斷涌現，農業全產業鏈對金融的需求，不斷刺激農業金融服務主體競爭。商業性金融不斷延伸服務的觸角，商業性金融和其他金融既合作也競爭，這種競爭是在社會主義市場經濟秩序之下的有限合理競爭，而不是惡性競爭。三是農村金融市場有限競爭的后果由金融服務主體自己承擔。

四、新時代農村金融服務體制創新

新農村的建設和發展帶來了對農村金融服務的旺盛需求。農村金融服務既要滿足農民物質文化生活水平提高后的生活性金融需求，又要滿足必需的生產性金融需求，還要滿足全產業鏈和產業分工之后的新經營主體的旺盛需求。因此，需要構建和創新一個包含政策性、合作性、商業性及涵蓋民間金融的立體性、綜合性的新服務體制，以此來實現對農業全產業鏈的全周期式綜合金融服務，進一步解除土地流轉后的集中化和生產的規模化、標準化經營束縛，徹底改變農村“空心化”面貌，努力打造金融支持新時代鄉村振興的高質量、可持續發展之路。

（一）優化政策性金融服務體制

政策性金融服務承擔著國家重要的政治、經濟戰略。比如扶貧攻堅戰對貧困群眾、弱勢群體的金融支持，對中西部貧困地區的金融傾斜。對鄉村振興戰略的施行，包括一系列的農田水利設施興修、交通道路的建設、通訊設施的建設和維修、美麗鄉村建設等。考慮基礎設施建設的公共性和公益性，投入的周期性長、投資的體量大等特點，必須細分政策性金融，精準服務。筆者建議從以下幾個方面梳理構建農村政策性金融服務體制：一要建立一個持續、獨立的生活性金融服務機構。農民對物質文化生活改善的需求是長久的、持續的，特別是一些貧困地區困難群眾，在其他金融服務不愿做或做不了的情況下，在國家社保等政策也暫時難以保障的情況下，建立一個專門的金融機構，優先運用政策性金融服務就很有意義了。二要合理運用政策性金融，引導和促進農村產業分工，扶持適合國家戰略發展的農業龍頭企業、大中型企業，通過政策性金融優化組合。三要進一步加大對農村基礎設施的公共性政策金融投入。農村的溝塘河渠、水庫、道路橋梁、通訊物流等公共性基礎建設，對保障農業生產甚至增收起著非常重要的支撐作用。計劃經濟時代，依靠大規模的人力建設，在農業基礎設施建設方面取得了很大成效，這些年，我們在這方面投入的越來越少。因此，要創新政策性融資渠道，把金融服務的功能進一步拓展到農村基礎設施建設上來，進一步夯實農村發展基礎。有些地方搞“萬名干部進萬村結萬家挖萬塘”活動，就需要政策性金融支撐。還有，農村產業的引導、農業生產自然災害的補助等都需要發揮政策性金融支持的服務功能和作用。

（二）發展合作性金融服務體制

合作金融仍然是農村金融服務的短板。從美國、德國、日本、荷蘭等發達國家和一些發展中國家經驗來看，合作金融是農村普惠金融的主要載體，對支持微小農企生產、改善貧困群眾等低收入群體極為重要。農村金融服務最大的困難就是成本高、效率低。農業生產風險高，農戶還貸能力不確定。開展普惠金融的資本回報率低，資本不良率較高，對商業性金融缺乏足夠的吸引力，而依靠政府的財政補貼又面臨政府財政壓力日趨增大，可持續性不強。發展合作性金融服務，可以有效降低服務成本，加強信息運用，提高抗風險能力。一是繼續完善省級信用聯社的改革，建立健全可持續的惠農機制，強化省聯社行使服務、管理、協調和防控風險的能力。二是進一步發展新型農村金融合作組織，充分依靠現有農村信用功能體系，充分發揮省聯社、縣農商行的服務功能，進一步提升新型農村金融合作組織的專業服務水平，降低服務成本，強化風險管理。

（三）建立與農村市場經濟發展相適應的商業性金融體制

隨著鄉村振興戰略的提出，新農村建設和美麗鄉村的打造，農村經濟迎來了新的成長契機，農村商業性金融也迎來了蓬勃發展的機遇。但是，當前商業性金融體制還存在一些問題亟待解決。以農業銀行為主體的金融機構存在服務地域廣而覆蓋網點低，農民金融需求旺盛而金融服務工具不足，服務農村金融機構多，如國有銀行農行、郵政儲蓄銀行等，股份制銀行中信、華夏、光大等，商業性機構村鎮銀行、貸款公司等，但競爭力不足。因此，要大力推進各類金融機構全覆蓋，覆蓋鄉鎮、覆蓋村組、覆蓋農戶，圍繞當地經濟特點和涉農產業上下游發展需求，創新開發精準度高、針對性強的新型金融產品，使金融資源向特色種養、休閑農業、鄉村旅游等產業融合領域傾斜。將村龍頭企業、家庭農場、農民合作社經營主體對農民的輻射帶動作用作為金融支持政策的重要前置條件，引導新型農業經營主體幫助農戶共同參與產業發展，共同享受產業發展成果。