生態(tài)環(huán)保專項資金的績效管理體系構(gòu)建

宋玲玲 王兆蘇 武娟妮 孫鈺如

【摘 要】 生態(tài)環(huán)保專項資金績效管理體系的構(gòu)建是落實黨中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理意見的必然要求，是提高生態(tài)環(huán)保專項資金使用效益、做好污染防治攻堅戰(zhàn)支撐的內(nèi)在要求。借鑒現(xiàn)有關(guān)于績效管理理論、績效評價方法與實踐的研究，結(jié)合生態(tài)環(huán)保專項資金管理現(xiàn)狀與問題，提出生態(tài)環(huán)保專項資金績效管理體系構(gòu)建的建議：建立“績效計劃—績效監(jiān)控—績效評價—反饋與應用”閉合的績效管理循環(huán)系統(tǒng);構(gòu)建績效管理與專項資金管理有機融合的制度體系;建立分工明確、層次清晰的績效管理分工，提高各級人員對績效管理的認識與理解，并組建績效管理團隊和技術(shù)支撐團隊;建立專項資金支出績效指標庫，研究完善績效評價方法;強化績效信息管理。

【關(guān)鍵詞】 績效管理; 績效評價; 環(huán)境保護; 專項資金

【中圖分類號】 X32;F812.45? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）24-0036-06

一、引言

績效管理是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），對實施預算績效管理做出總體安排和全面部署，從此，預算績效管理開始探索試點階段向全面實施階段轉(zhuǎn)變。中央各部門部署落實全面實施預算績效管理，2019年4月，生態(tài)環(huán)境部黨組印發(fā)《貫徹落實〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見〉實施方案》（環(huán)黨組〔2019〕37號），提出力爭到2020年底在生態(tài)環(huán)境部系統(tǒng)基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化。

中央財政生態(tài)環(huán)保專項資金（以下簡稱生態(tài)環(huán)保專項資金）是中央預算資金的重要組成部分，主要有大氣污染防治資金、水污染防治資金、土壤污染防治專項資金、農(nóng)村環(huán)境整治資金、海島及海域保護資金。按照國家全面實施預算績效管理的要求，生態(tài)環(huán)保專項資金績效管理是預算資金績效管理“全覆蓋”的重要組成部分，必須實施。生態(tài)環(huán)保專項資金是環(huán)保投資的重要組成部分，是實施污染防治攻堅戰(zhàn)的重要基礎(chǔ)保障。然而，目前生態(tài)環(huán)保專項資金成效有待提高，直接影響污染防治攻堅戰(zhàn)的實施，急需通過績效管理提高專項資金使用成效。

目前，國內(nèi)關(guān)于專項資金績效管理的研究主要集中在績效評價指標體系[1-5]、績效評價實踐[6-10]、績效評價方法[11-12]、績效管理理論[13]方面，績效管理體系研究較少。生態(tài)環(huán)保專項資金績效管理尚處于起步階段，績效管理體系尚未建立，存在制度不健全、技術(shù)方法不足、專業(yè)隊伍缺失等問題，與全面實施績效管理的要求差距較大。為此，本文積極借鑒已有研究方法與成果，結(jié)合生態(tài)環(huán)保專項資金管理現(xiàn)狀與問題，提出生態(tài)環(huán)保專項資金績效管理體系構(gòu)建的設(shè)想，為政策決策者參考。

二、生態(tài)環(huán)保專項資金使用與管理現(xiàn)狀及問題

（一）資金管理流程及管理現(xiàn)狀

1.資金管理流程

近年來，生態(tài)環(huán)境部會同財政部積極推進生態(tài)環(huán)保專項資金管理工作，逐步建立起較為完善的管理流程，如圖1所示，涵蓋項目儲備庫建設(shè)、資金分配、年度實施方案備案、預算執(zhí)行與項目進展調(diào)度、監(jiān)督檢查、績效評價等方面。（1）為夯實項目實施基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境部先后印發(fā)《關(guān)于開展“十三五”環(huán)保投資項目儲備庫建設(shè)工作的通知》（環(huán)辦規(guī)財〔2016〕26號）和《關(guān)于進一步加強環(huán)境治理保護項目儲備庫建設(shè)工作的通知》（環(huán)辦規(guī)財〔2017〕19號），推進中央環(huán)保投資項目儲備庫建設(shè)，要求中央資金支持項目必須提前做好項目可行性研究等前期準備工作，納入中央項目儲備庫，確保資金到位后，項目能夠及時開工建設(shè)，提高資金使用效益。2016年以來，生態(tài)環(huán)境部每年至少組織一次中央項目儲備庫建設(shè)，將地方上報的符合專項資金支持范圍、項目前期準備充足的項目納入中央項目儲備庫。（2）每年全國人大批準年度預算后90日內(nèi)，生態(tài)環(huán)境部配合財政部完成年度預算資金分配，由財政部將預算資金分配給各省。（3）在專項資金下達后，獲得資金的省份以省為單位，編制省級年度實施方案報送財政部和生態(tài)環(huán)境部備案，內(nèi)容包含區(qū)域績效目標、從中央項目儲備庫中選擇的支持項目清單、支持資金額度等，以此督促盡快將專項資金分配到項目上。（4）在資金分配到項目后，生態(tài)環(huán)境部每季度調(diào)度一次預算執(zhí)行與項目進展，視情況對預算執(zhí)行進度緩慢的省（區(qū)、市）進行通報，指導督促地方加快推進預算資金執(zhí)行和項目實施，發(fā)揮資金效益。同時，每年選擇部分項目開展監(jiān)督檢查，重點檢查專項資金分配和監(jiān)管的總體情況，項目立項、實施、工程建設(shè)及竣工驗收情況等，以檢查促進項目的合法合規(guī)。（5）在年度結(jié)束后，按照財政部統(tǒng)一部署開展年度資金績效評價工作。

2.資金管理現(xiàn)狀

（1）資金規(guī)模逐年提高。近年來，中央財政環(huán)境保護投入力度逐年加大。2019年中央生態(tài)環(huán)保專項資金規(guī)模為532億元，同比增長近25%，有效推動了大氣、水、土壤三大污染防治行動計劃目標任務(wù)落實。

（2）項目儲備全面推廣。2016年，生態(tài)環(huán)境部啟動開展了水污染防治項目儲備庫建設(shè)，并印發(fā)年度項目儲備庫清單。隨后，項目儲備庫建設(shè)逐步擴大到其他專項資金。2018年開展了水污染防治、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治中央項目儲備庫建設(shè)，并印發(fā)儲備庫項目清單。2019年開展了大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治、海島及海域保護等中央項目儲備庫建設(shè)，動態(tài)更新了2018年度儲備庫項目清單，并印發(fā)2019年度儲備庫項目清單。截至2019年10月底，各類環(huán)保投資項目儲備共計10 637個，總投資6 886.7億元。

（3）資金分配因素法為主。目前，資金分配方式有因素法、定額獎補和項目法等。北方地區(qū)冬季清潔取暖試點、氫氟碳化物銷毀處置補貼采用定額獎補予以分配;流域上下游橫向生態(tài)保護補償、長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護修復獎勵、部分重點區(qū)域與流域的水污染防治、土壤污染防治試點示范等采用項目法予以分配;其他大氣污染防治、重點流域污染防治、土壤污染防治與農(nóng)村環(huán)境整治采用因素法分配。2019年的532億元專項資金中，采用因素法、定額獎補和項目法分配下達的資金量分別為243.34億元、154.06億元和134.6億元，占比分別為45.7%、29.0%和25.3%，以因素法為主。

（4）資金使用突出重點。各類專項資金使用均以突出重點為原則，強調(diào)對國家生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、區(qū)域或流域規(guī)劃以及污染防治攻堅戰(zhàn)的支撐。2019年，從水污染防治資金190億元中安排50億元支持長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護修復獎勵政策，推動長江流域源頭保護、省際間及省內(nèi)橫向生態(tài)保護補償機制的建立，加快推進長江經(jīng)濟帶沿線生態(tài)保護治理工作。2019年，從大氣污染防治資金250億元中安排152億元支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作重點工作。

（5）績效評價自評為主。2018年以來，配合財政部先后組織下達水污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村環(huán)境整治資金的省份開展了資金績效自評價，編制了各專項資金績效評價報告。2018年度、2019年度水污染防治資金安排時，將年度績效評價結(jié)果作為一項重要因素，根據(jù)相關(guān)結(jié)果進行獎優(yōu)懲劣。

（二）存在問題

1.預算執(zhí)行率不高，項目實施緩慢

目前，生態(tài)環(huán)保專項資金預算執(zhí)行率整體不高。比如，截至2019年9月底，2016—2019年土壤污染防治專項資金預算執(zhí)行率僅為63%，其中，2016年預算執(zhí)行率為87%，2017年預算執(zhí)行率為80%，2018年預算執(zhí)行率為46%，2019年預算執(zhí)行率為9%。導致預算執(zhí)行率不高的原因主要有：有些地方未落實中央環(huán)保投資項目儲備庫建設(shè)要求，項目儲備不足，導致部分地區(qū)存在“錢等項目”現(xiàn)象，影響了預算執(zhí)行進度;部分項目前期工作不扎實，論證不充分，為儲備而批、倉促立項，實施過程中調(diào)整變動大，甚至有些項目資金到位后重新立項，導致項目實施緩慢。

2.項目可持續(xù)性不強，資金使用效益不高

專項資金使用以投資補助為主，項目設(shè)計缺乏建設(shè)和運維的統(tǒng)籌考慮，運行維護資金難以保障，有些項目建成后因缺乏運維資金而閑置，項目環(huán)境效果難以發(fā)揮，如農(nóng)村環(huán)境綜合整治工程，很多建成后的污水處理設(shè)施由于后期運行經(jīng)費無保障，閑置不用。資金存在“撒芝麻鹽”現(xiàn)象，難以形成合力，造成有些地方有錢無項目，有些地方有項目而資金卻不足。

3.管理者對績效管理缺乏正確的認識與理解

容易將績效評價混淆于監(jiān)督檢查，過度強調(diào)過程性指標，往往忽視本應重點關(guān)注的環(huán)境效益、可持續(xù)影響等指標，績效評價發(fā)現(xiàn)的問題主要是過程性、合規(guī)性問題，不能體現(xiàn)績效管理特點，限制績效管理作用的發(fā)揮。對績效目標制定缺乏正確的理解，難以建立科學有效、合理的績效目標。

4.績效評價制度不健全

績效評價辦法是規(guī)范開展績效評價、確保績效評價質(zhì)量的重要制度保障。目前，生態(tài)環(huán)保專項資金只有水污染防治資金和大氣污染防治資金中的北方地區(qū)冬季清潔取暖試點資金制定有明確的績效評價辦法，其他資金尚未建立績效評價辦法，缺乏評價依據(jù)。

5.績效管理技術(shù)體系不完善

一方面，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的績效指標體系，區(qū)域績效目標編制缺乏約束，經(jīng)常造成編制不合理、不能充分支撐整體績效目標的情況。另一方面，缺乏行業(yè)和歷史績效標準，導致績效產(chǎn)出目標編制和審核缺乏有效依據(jù)，影響績效指標的合理確定。

6.績效評價質(zhì)量不高

現(xiàn)階段專項資金績效評價以自評為主，地方不能實事求是開展自評。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院2018年、2019年針對北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市開展的績效評價結(jié)果顯示，相比自評結(jié)果，現(xiàn)場核查一般會核減20分左右，自評結(jié)果質(zhì)量有待提高。近兩年內(nèi)水污染防治資金績效評價，各省指標設(shè)置尺度、標準不一，評價結(jié)果難以在全國內(nèi)進行橫向比較，影響評價結(jié)果的應用。

三、生態(tài)環(huán)保專項資金績效管理體系構(gòu)建的建議

（一）績效管理體系框架

一個完整的績效管理體系應包括管理主體、管理對象、管理流程、管理技術(shù)工具、管理信息和管理制度等要素，如圖2所示。生態(tài)環(huán)保專項資金管理體系的構(gòu)建目標是嚴格按照黨中央國務(wù)院、財政部和生態(tài)環(huán)境部關(guān)于全面實施績效管理的要求，通過績效管理要素的細化，建立起績效管理和專項資金管理一體化的有機管理系統(tǒng)，從而通過有效的績效管理，提高資金使用績效、促進對污染防治攻堅戰(zhàn)的支撐。

（二）基于PDCA理論完善績效管理流程

PDCA理論又稱為質(zhì)量管理循環(huán)理論，核心思想是將PDCA循環(huán)作為全面質(zhì)量管理的核心工具，使管理過程在有效控制狀態(tài)下產(chǎn)生符合預期目標的成果或效益。該理論提倡的質(zhì)量管理步驟是：按計劃P（Plan）、執(zhí)行D（Do）、檢查C（Check）、處理A（Action）四個環(huán)節(jié)依次執(zhí)行且周而復始[13]。在國內(nèi)，畢天睿[13]、楊松[14]、段琛[15]等借鑒PDCA理論構(gòu)建資金績效管理制度、績效目標管理、績效評價體系等，通過PDCA理論有效地將績效管理與質(zhì)量管理相融合。

基于PDCA理論，生態(tài)環(huán)保專項資金績效管理流程應涵蓋績效計劃、績效監(jiān)控、績效評價、反饋與應用四個環(huán)節(jié)，通過這一層層遞進、閉合完整的績效管理循環(huán)系統(tǒng)，促進工作改進提升績效。如圖3所示，在專項資金績效管理中，績效計劃即績效目標制定，是績效管理的基礎(chǔ);績效監(jiān)控在PDCA理論中屬于執(zhí)行環(huán)節(jié)，是在項目實施和資金支出過程中對績效目標實現(xiàn)程度的監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)績效目標有偏差，可以采取一定的措施，也就是通過糾偏機制提高績效目標實現(xiàn)的可能性;績效評價屬于結(jié)果檢查環(huán)節(jié)，是在項目實施結(jié)束后或年度結(jié)束后對項目或年度專項資金支出情況開展經(jīng)濟性、效率性和效益性的評價;評價結(jié)果應用在PDCA理論屬于處理環(huán)節(jié)，也是管理中的反饋與應用環(huán)節(jié)，對評價發(fā)現(xiàn)的問題或經(jīng)驗進行處理，經(jīng)驗予以推廣和應用，問題通過整改或改進管理予以解決。

（三）構(gòu)建績效管理與專項資金管理有機融合的制度體系

結(jié)合生態(tài)環(huán)保專項資金管理流程與現(xiàn)狀完善資金績效管理制度，建設(shè)績效管理和專項資金管理有機融合的制度體系，如圖4所示。（1）建立專項資金項目事前績效評估機制。為從源頭上防控財政資源配置的低效無效，《意見》將績效管理關(guān)口前移，提出建立重大政策和項目事前績效評估機制。按照《意見》要求，結(jié)合中央環(huán)保投資項目儲備庫建設(shè)建立項目事前績效評估機制，在項目入庫審核時開展事前評估，重點評估項目建設(shè)必要性、對污染防治攻堅戰(zhàn)的支撐程度、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、建設(shè)方案可行性等，作為入庫的前提條件。（2）完善績效目標申報與審核制度。績效目標制定的合理與否對績效管理的質(zhì)量影響較大，必須依靠有效的審核系統(tǒng)提高績效目標制定的質(zhì)量。在資金分配時，通過省級部門申報區(qū)域績效目標、中央部門審核的程序最終確定區(qū)域績效目標，確保專項資金與區(qū)域績效目標同步下達，通過區(qū)域績效目標建立資金分配使用的約束，確保將專項資金花到刀刃上。對于項目績效目標，應該是項目單位提出，然后由負責項目資金分配的管理主體審核后確定。（3）建立績效監(jiān)控制度。在專項資金執(zhí)行和項目進展調(diào)度中，增加專項資金支出績效進展調(diào)度，對目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，及時掌握績效進展，糾偏揚長，促進績效目標如期保質(zhì)保量實現(xiàn)。（4）健全生態(tài)環(huán)保專項資金績效評價制度。考慮到當前大部分生態(tài)環(huán)保專項資金無明確的績效評價辦法，應盡早編制，明確評價主體、評價對象、評價內(nèi)容與評價方法、組織實施程序等，同時建立責任約束機制提高自評質(zhì)量。定期開展專項資金績效評價，評估專項資金支出績效實現(xiàn)情況，分析存在的問題。（5）完善評價結(jié)果反饋與應用制度。績效評價結(jié)果及時反饋給資金管理有關(guān)部門，作為完善管理制度、改進管理措施的重要依據(jù)。同時，建立績效評價結(jié)果與資金分配有機結(jié)合的機制，實施獎優(yōu)罰劣。

（四）建立分工明確、層次清晰的績效管理分工

生態(tài)環(huán)保專項資金績效管理主體有生態(tài)環(huán)境部和地方各級生態(tài)環(huán)境部門，管理對象包括整體資金（專項資金整體）、區(qū)域資金（分配給各省的資金）和項目三個層次，與當前專項資金管理主體和對象一致。為了提交管理效率、加強管理合力，應建立分工明確、層次清晰的績效管理分工。如表1所示，在績效管理流程中，整體資金的績效目標編制、績效監(jiān)控和績效自評應由整體專項資金的管理主體中央部門負責，績效目標審核和績效評價由中央績效管理牽頭部門負責，評價結(jié)果反饋與應用應主要由中央績效管理牽頭部門、中央部門負責;對于區(qū)域資金，考慮到區(qū)域資金的管理主體往往是省級部門，區(qū)域資金的績效目標編制、績效監(jiān)控和績效自評應由省級部門負責，績效目標審核和績效評價由上級部門，即中央部門負責，評價結(jié)果反饋與應用應主要由中央部門、省級部門負責;對于項目，考慮到項目的管理主體往往是地方部門，項目績效目標的編制和績效自評應由地方部門指導項目單位完成，績效監(jiān)控由地方部門負責，績效目標審核和績效評價由上級部門，即省級部門負責，評價結(jié)果反饋與應用應主要由省級部門和地方部門負責。

鑒于前文提出的問題，當前亟須提高各級專項資金管理人員的績效管理水平。一方面，加強宣傳培訓，提高專項資金管理人員對績效管理的認識與理解。另一方面，組建專項資金績效管理團隊和技術(shù)支撐團隊，保障能夠有效貫徹落實績效管理有關(guān)政策、制度，深入開展績效管理有關(guān)研究，支撐專項資金績效管理工作。同時，充分借助社會資源組建生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的績效管理專家?guī)欤瑸閷ｍ椯Y金績效目標審核、績效評價等工作以及績效管理制度建設(shè)與完善提供有力的技術(shù)支撐。

（五）完善績效管理技術(shù)工具

鑒于目前績效評價質(zhì)量不高，需要完善績效管理技術(shù)工具以提高質(zhì)量，包括：（1）建立專項資金支出績效指標庫，根據(jù)績效指標庫編制績效目標。績效指標庫實施動態(tài)調(diào)整機制，針對每個績效指標逐步制定行業(yè)標準、經(jīng)驗標準等績效標準體系，確保地方編制的績效目標可監(jiān)測、可獲得、可評價，清晰反映專項資金的預期產(chǎn)出和效果。（2）研究完善績效評價方法。比如針對農(nóng)村污水處理設(shè)施研究建立可持續(xù)性評估工具，識別顯著影響農(nóng)村污水處理可持續(xù)運轉(zhuǎn)的內(nèi)外部因素，將無法有效評估的定性問題轉(zhuǎn)化為一個固定的、可量化的評估問題。又如針對清潔取暖項目研究建立成本效益分析模型，量化評估生態(tài)環(huán)境效益。

（六）強化績效信息管理

績效管理涉及信息量較多，為了提高管理效率、利于過程監(jiān)控和評價結(jié)果信息的應用，必須強化績效信息管理，夯實績效管理基礎(chǔ)。（1）完善各級部門存檔制度，根據(jù)資金管理分工和績效管理分工建立明確的存檔分工制度，明確各級存檔內(nèi)容，并通過監(jiān)督檢查督促落實存檔制度，確保資金使用與管理信息完整、真實。（2）建立專項資金項目信息化管理平臺，將資金管理、項目管理和績效管理融入一個平臺管理，涵蓋各級用戶，實現(xiàn)信息管理的規(guī)范化、統(tǒng)一化，提高績效管理的效率和質(zhì)量。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)保專項資金是環(huán)保投資的重要組成部分，在污染防治攻堅戰(zhàn)實施中發(fā)揮重要基礎(chǔ)保障作用。現(xiàn)階段，生態(tài)環(huán)保專項資金管理和使用過程中尚存在諸多問題，包括預算執(zhí)行率不高、項目實施緩慢，項目可持續(xù)性不強、資金使用效益不高，資金管理者對績效管理缺乏正確的認知與理解，績效評價技術(shù)體系不健全，績效評價質(zhì)量不高等問題。這些問題的存在影響生態(tài)環(huán)保專項資金效益的發(fā)揮，與當前污染防治攻堅形勢不相適應，在當前國家經(jīng)濟下行壓力不斷加大、國家全面實施績效管理政策的形勢下，必須通過完善的績效管理體系予以解決。

生態(tài)環(huán)保專項資金管理體系的構(gòu)建必須嚴格按照黨中央國務(wù)院和相關(guān)部委關(guān)于全面實施績效管理的要求，以績效管理和專項資金管理一體化的有機管理系統(tǒng)構(gòu)建為目標，最終實現(xiàn)績效管理和專項資金管理的有效、高效。為實現(xiàn)此目標，建議：（1）基于PDCA理論完善績效管理流程，建立“績效計劃—績效監(jiān)控—績效評價—反饋與應用”閉合的績效管理循環(huán)系統(tǒng);（2）結(jié)合專項資金管理流程與現(xiàn)狀，構(gòu)建績效管理與專項資金管理的有機融合制度體系，涉及專項資金項目事前績效評估機制、績效目標申報與審核制度、績效監(jiān)控制度、評價結(jié)果反饋與應用制度;（3）在中央和地方部門之間建立分工明確、層次清晰的績效管理分工，避免重復管理，并通過培訓提高各級資金管理人員對績效管理的認識與理解，組建專項資金績效管理團隊和技術(shù)支撐團隊;（4）完善績效管理技術(shù)工具，建立專項資金支出績效指標庫，并不斷完善績效評價方法，提高管理技術(shù);（5）強化績效信息管理，完善各級部門存檔制度，建立專項資金項目信息化管理平臺，實現(xiàn)信息管理的規(guī)范化、統(tǒng)一化，夯實績效管理基礎(chǔ)。

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