產教融合協同治理中第三部門發展的觀察與思考

吳一鳴 武慶鴻

[摘要]產教融合治理是重要利益相關者合作下的協同治理，有政府、市場兩種機制之外的第三部門存在，并已在國家、區域、學校、專業等層面呈現出不同的實踐形態。第三部門以公共、使命為價值追求，以融合、互補為愿景目標，以集約、共生為內在本質，以開放、協同為發展動力，其功能定位主要是協調各方關系、優化資源配置、維護公共利益、分擔政府職能，其價值意蘊體現在優化產教融合模式、促進政府職能轉變、應對局部市場失靈等方面。當前，產教融合協同治理實踐中，第三部門雖然得到蓬勃發展，但也存在認知層面公信力和認同度不夠高、功能層面協調性和獨立性不夠強、保障層面政策支持體系尚不健全等現實局限，因此需要進一步加強引導和培育，具體策略包括：堅持規范與激活相結合，健全政策保障體系;堅持放權與賦能相結合，強化引導支持措施;堅持聚力與協同相結合，構建多元合作關系;堅持務實與創新相結合，聚焦解決現實問題。

[關鍵詞]產教融合;協同治理;第三部門;定位;培育

[作者簡介]吳一鳴（1978- ），男，安徽桐城人，安慶職業技術學院，副研究員。（安徽 ?安慶 ?246003）武慶鴻（1963- ），男，安徽利辛人，安徽省教育廳評估中心副主任，中學高級教師。（安徽 合肥 ?230001）

[基金項目]本文系2019年安徽省質量工程重大教育教學改革委托研究項目“擴招后安徽省高職院校辦學模式改革研究”（項目編號：2019zdjg17，項目主持人：吳一鳴）的研究成果，并得到了安徽省2018年度高校學科（專業）拔尖人才學術資助項目（項目編號：gxbjZD78，項目主持人：吳一鳴）的資助。

[中圖分類號]G710 ? ?[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1004-3985（2020）21-0013-07

一、問題的提出

就產教融合協同治理中第三部門發展問題進行觀察和思考，主要基于三個方面的基本認識。

其一，產教融合治理是重要利益相關者合作下的協同治理。2017年以來，“深化產教融合，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接”①，在國家政策層面成為推動職業教育辦學模式改革的基本方向。產教融合涉及政府部門、行業組織、產業園區、企業、學校、企業員工、學校教師、學生等眾多利益主體，不同利益相關者的利益訴求將直接決定其參與動機與行為，從而對產教融合的過程與結果產生不同程度的影響。從公共管理的視角來審視產教融合問題，就會發現產教融合必須通過各利益主體協同參與治理，才有可能實現國家政策層面所提出的“發展格局總體形成、人才培養模式健全完善、人才供需結構性矛盾基本解決、教育貢獻顯著增強”②的總目標。

其二，產教融合協同治理，不能僅僅依靠政府機制或市場機制。所謂協同治理指的是“政府與企業、社會組織以及公民等利益相關者，為解決共同的社會問題，以比較正式的適當方式進行互動和決策，并分別對結果承擔相應責任”③。協同治理是作為一個系統而存在的，其面對的是動態演進的社會問題，必須在目標、主體、結構等方面保持充分的開放性，以適應發展變革。對21世紀以來我國職業教育的治理情況進行梳理就會發現，政府機制通過制定政策、項目推動以及生均經費撥款制度的確立，對院校發展基本實現了保基礎、促公平的預期目標;市場機制則基于學校外部對學校區位、辦學實力、辦學口碑、畢業生崗位競爭力等重要因素的綜合認知，通過社會資源配置上的優化助推院校發展梯隊化格局的形成。但信息技術加速迭代升級，經濟社會發展日新月異，不斷對作為人才培養供給側的職業教育提出新的更高的要求。單純依靠政府機制，抑或是單純依靠市場機制，來真正實現產教相融、互為支撐的良性發展格局，顯然都不太現實。

其三，產教融合協同治理框架下迫切需要第三部門發揮作用。第三部門是公共管理研究中關于治理的一個重要主題。公共管理學認為，所謂第三部門，就是“介于政府部門與營利性部門之間，依靠會員繳納會費、民間捐款或政府財政撥款等非營利性收入，從事前兩者無力、無法或無意作為的社會公益事業，從而實現服務社會公眾、促進社會穩定與發展的宗旨的社會公共部門” ④。從本質上來說，第三部門作為非政府公共部門參與協同治理，在克服“搭便車”行為以及公共權力對市場的無限干預等方面都具有積極意義，可以成為“彌補現代經濟學所認為的‘市場失靈的一股重要力量。”⑤“‘第三部門的出現以及日益重要的角色擔當，有助于形成政府、市場、社會三者之間的良好互動關系。”⑥事實上，將“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”⑦，也正是黨的十八大以來全面深化改革的重要內容。從當前產教融合協同治理的參與主體來看，既有政府部門，也有營利性部門，還有既非政府部門又非營利性部門的第三部門，并且第三部門在實踐形態上已呈現出蓬勃發展之勢。從實踐來看，產教融合協同治理迫切需要更多優質發展的第三部門作為平臺或載體，從而實現治理效能和治理質量的全面提升。

二、產教融合協同治理中第三部門的現實發展

（一）產教融合治理模式的演變

從利益相關者視角來看，一個區域，比如說市級行政區域的職業教育產教融合主要涉及三類利益主體：一類是傳統的治理主體，即地方政府與其行政職能部門以及各類產業園區，其核心利益訴求是推動產業在集聚、升級的基礎上做大做強;一類是代表產業的眾多企業，包括不同產業的若干重點企業和眾多中小微企業，其核心利益訴求雖然可能千姿百態，但對企業人才隊伍建設降本增效的追求顯然是一致的;一類是代表教育的學校，其中又會包含學校、院系、專業、學生等不同層面，不同層面的核心利益訴求雖然也會各不相同，但對人才培養目標達成度的要求是其利益訴求的共同底線。

下頁圖1大致呈現了職業教育產教融合治理模式的演變情況。其中，左側為傳統治理模式，產教融合的主要目標相對宏大，這種目標轉化為相對粗放的政策支持措施分別向學校系統和企業系統發揮引導與推動作用，治理體系的整體性較強，但治理成效不盡如人意;右側為現代治理模式或者說是協同治理模式，以傳統治理模式為基礎，產教融合的主要目標被細化成一個個相對具體的目標，并以目標為導向，轉化為更具針對性的政策支持措施向可能由政府、學校、企業以及其他利益相關者所組成的共同體發揮引導和推動作用，治理體系在保持整體性的基礎上更具系統性，其治理成效更易達成和顯現。參照前文有關第三部門內涵的論述不難發現，圖1右側由政府、學校、企業以及其他利益相關者所組成的共同體，其實就是職業教育產教融合協同治理中的第三部門。

（二）第三部門的形成機理

職業教育產教融合從傳統治理走向協同治理，以及第三部門的形成，是由時代背景和客觀規律所共同推動的改革變局。這種變局的形成機理，至少可以從四個方面進行梳理。

其一，區域發展之間競爭日趨激烈，通過深化產教融合來優化人才資源建設與配置，為產業集聚和升級提供要素保障，已經成為越來越多地方政府的優先選項。

其二，面對產教融合系統的復雜性，地方政府需要創新治理方式、增強治理能力、提高治理效率、降低治理成本。

其三，無論是學校還是企業，都希望有合適的平臺或載體來深化產教融合、校企合作，實現供需對接的降本增效。

其四，產教融合、校企合作的多樣性和復雜性，決定了其治理不可能以一種模式進行規范，必須通過適當形式最大程度地凝聚共識、形成合力。

事實上，無論是國家政策層面、理論研究層面還是院校實踐層面，都在大力支持和推動產教融合協同治理平臺建設。雖然平臺形式多種多樣，但從本質來看，這些平臺既非政府的，也非市場的，而是基于有關各方的共同關切所形成的一種對接、協調、推動乃至行動機制。這些平臺具有公共管理視野下第三部門的典型特征，并在事實上作為政府、市場兩種機制分別發揮作用的載體而存在。

（三）第三部門的實踐形態

立足相關文獻和信息梳理，大致可以從行業、區域、學校、專業四個層面對我們稱之為職業教育產教融合協同治理第三部門的實踐形態進行梳理。

從國家層面看，其主要實踐形態為行業性產教合作聯盟或職業教育集團，如中國機器人職業教育產教聯盟、全國跨境電子商務產教聯盟、中國電子信息行業聯合會物聯網產教聯盟（職教集團）、中國軟件產教聯盟等。一般多由全國性行業協會依托相關龍頭企業或優質院校，在行業主管部門的指導支持下發起、組織而成，其功能更多體現在政策宣傳、信息互通、促進合作、服務行業上。

從區域層面看，其主要實踐形態為聚焦區域發展的職業教育集團或職業教育聯盟，如安慶職業教育集團、廣東工貿職業教育集團、浙南職業教育集團、河北石油石化職業教育集團、吉林天使職業教育集團等。一般由區域內龍頭企業或辦學實力較強的優質院校，在地方政府或行業主管部門的支持下發起、組織而成，其功能更多體現在聚焦區域、聚焦行業促進校企合作上。

從學校層面看，其主要實踐形態為政校行企理事會，如青島港灣職業技術學院、重慶工商職業學院、黑龍江職業學院、常州機電職業技術學院等院校的實踐。一般由院校根據學校辦學模式改革需要，在其舉辦部門的指導支持下發起、組織而成，其功能更多體現在對接區域產業、促進校企合作以及提高學校的話語權和影響力上。

從專業層面看，其主要實踐形態為政校行企共建的產業學院，如中山職業技術學院、杭州職業技術學院等院校的實踐。一般由學校和企業或產業園區共同發起，在地方政府和行業主管部門的指導之下組建而成，其功能更多體現在加強供需對接、深化協同育人以及提升校企的話語權和影響力上。

三、產教融合協同治理中第三部門的本質屬性

（一）第三部門的組織特征

既非政府部門又非營利性部門，決定了第三部門的公共性、多樣性、多元化特征。但如果將關注視角聚焦到產教融合協同治理上，就會發現參與其中的第三部門至少呈現出四個方面的組織特征。

其一，以公共、使命為價值追求。國家層面強力推進產教融合，其核心要義是完善需求導向的人才培養模式，著力解決人才供給端與產業需求端的結構性矛盾，提升教育對經濟高質量發展的貢獻度。這就要求參與協同治理的第三部門必須以此為依歸，將公共、使命作為最基本的價值追求。

其二，以融合、互補為愿景目標。產教融合有眾多利益相關者，需要第三部門發揮其在組織、協調上的優勢，通過“滲透融合、延伸融合、重組融合”⑧等多種演進方式，推動不同類型利益相關者在認識、動機、行為等方面的融合，建構起相互之間的融合與互補關系，以真正實現產教的深度融合。

其三，以集約、共生為內在本質。“從知識生產方式視角看，產教融合的實質是一種關注‘應用價值導向、多主體協同、開放性和多元化的知識生產制度安排。”⑨目標導向、資源集約、互利共生，自然成為產教融合協同治理中第三部門發揮作用、施加影響的落腳點和出發點。

其四，以開放、協同為發展動力。作為產教融合協同治理的第三部門，其組織形態一定不能是單一或機械的，既不能作為缺少獨立性和自主活動能力的 “第二政府部門”而存在，也不能作為缺少規制和影響能力的所謂“低能低效組織”而存在，必須通過開放提升外在影響力，通過協同打造核心競爭力。

（二）第三部門的功能定位

不可避免的是，產教融合協同治理中出現的第三部門與各利益相關者之間天然形成了千絲萬縷的聯系。要真正有效發揮作用，其功能定位必須清晰、明確，防止因“偏移”或“模糊”而給有關各方帶來不必要的困擾。通過對產教融合實踐的觀察，我們認為，“第三部門”的功能定位至少應體現在以下四個方面：

其一，協調各方關系。“職業院校、合作企業和受教育者在價值定位等方面的異質性和沖突性，嚴重影響產教融合的高質量發展。”⑩第三部門恰恰成為協調不同類型利益主體參與產教融合治理的重要平臺，其相對獨立、公正的立場，以及參與、對話的機制，有助于加強和密切有關各方之間的溝通、對接，并在達成共識后迅速形成行動力。

其二，優化資源配置。國家層面在推動產教融合上投入了巨大的政策資源，包括經費、項目等代表的直接資源和土地、信用等代表的間接資源。同樣，有關各方在具體的產教融合校企合作項目上也投入了巨大的人力、物力和財力。第三部門的存在，在很大程度上可以促進各類資源的優化配置并在有關各方的直接監督下進行，從而推動有關各方有效利用各種閑置資源，實現資源共享。

其三，維護公共利益。有關各方的利益博弈是產教融合過程中的重要內容和重要變量。但毋庸置疑的是，在深化產教融合的過程中更多呈現出來的還是以產業提升、企業發展、人才成長為代表的公共利益。第三部門在價值追求、愿景目標等方面的公共性，決定了其不僅將作為有關各方利益協調、博弈的機制而存在，還將作為有關各方互相扶持、互相監督的平臺而存在。

其四，分擔政府職能。產教融合是一項系統工程，天然具有專業性、復雜性的特點。按照傳統治理模式，地方政府可能會面臨治理能力不足的問題。地方政府應該引導、支持甚至有限介入第三部門的建設和發展，傳統治理中雖為政府職能但屬事務性管理服務的部分，完全可以“引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”11。

（三）第三部門的價值意蘊

產教融合協同治理視域下第三部門的價值意蘊，大致可以從三個方面來認識和理解。

其一，第三部門可優化產教融合模式。“產教融合是國家一次重塑產教關系、事關現代經濟體系建設的戰略部署。”12但客觀來講，很長時間以來，學校習慣于在教育話語體系中辦學，缺少對產業、企業實實在在的關切;企業出于自身利益的考量，往往只考慮單個項目或某段時間的得失，不愿或者很難長遠地參與到校企合作中來;政府的政策措施雖然出臺了不少，卻多為單項推動，缺少系統發力。“政”“校”“企”之間自說自話、各行其是，必然導致“產”“教”之間難以深度融合。第三部門的協同性、平臺性，則為產教融合模式的優化提供了新的可能。

其二，第三部門可促進政府職能轉變。以“放管服”為核心的政府職能轉變，是黨的十八大以來全面深化改革的重要內容。產教融合涉及教育、經濟、社會、民生等多個方面，而且在很大程度上是屬于地方政府需要強化統籌的領域。但法律體系不完善、部門職能有交叉、利益博弈特別多等諸多現實，往往導致地方政府陷入產教融合領域具體事務的協調處理之中而難以自拔，在實踐中政府職能的越位、錯位、缺位現象成為一種常態。事實上，早有學者提出，通過主動替代和被動委托兩種方式，“在第三部門與政府間建立一種互補性合作模式，為我國政府的機構改革與職能轉變開創一條新的路徑”13。

其三，第三部門可應對局部市場失靈。經濟學認為，導致市場機制失靈的原因包括壟斷、外部性、公共物品和不完全信息等因素。從當下產教融合、校企合作的具體實踐來看，往往存在現實低于預期、契約無法兌現以及區域之間競爭激烈的情況。比如，企業在現代學徒制培養中投入了不菲的資源，卻不能吸引畢業生來企業就業。對付出成本的企業而言，這是典型的市場機制失靈。但站在畢業生的立場，這則是市場機制在更大范圍內發揮了作用。在目前很多地方政府已經將本地就業率納入地方高校績效考核的大背景下，我們可以確認的是，在一個區域范圍內的產教融合、校企合作中，極有可能出現市場失靈。通過第三部門治理，有關各方深度參與其中，以信息對稱為基礎，完全可以聚焦問題、解決問題，有效應對局部的市場失靈。

四、產教融合協同治理中第三部門的實踐調適

（一）第三部門的現實局限

本土情境下的第三部門失靈，常常表現為“服務能力不足、合法性困境、非持續性與選擇困境、定位偏差”14等諸多情形，而這是第三部門的通病。隨著教育改革的深入，產教融合協同治理中的第三部門得到蓬勃發展，但也仍然存在較大的現實局限性。

其一，在認知層面，其公信力和認同度不夠高。從前文所分析的形成機理來看，第三部門初始可能是由學校或企業或政府或園區單獨主導組建，聚焦的是某一具體問題，其初始設計一般來說相對理想化，在實際運作中就會有一個達成共識、協調一致的過程。其間各種因素交織，尤其是主導者的資源投入如果不能給其他參與者帶來“搭便車”效應，對“第三部門”的組建、運轉和發展就會產生消極的影響。從筆者相關課題研究中開展的調查來看，公信力高、認同度好的第三部門在實踐中還是較為稀缺的。

其二，在功能層面，其協調性和獨立性不夠強。從前文所梳理的實踐形態來看，各重要利益相關者在事實上都有代理人參與第三部門的運作和協調。由于利益的博弈，代理人之間要在具體問題上達成一致，顯然是要付出一定協調成本的。內部協調成本的累積，必然會極大地妨礙第三部門的獨立性。而理想中的第三部門應是相對獨立的利益主體，其所要協調的更多是在外部。一旦其更多投入和關注內部協調，必然很難實現對問題的聚焦、對目標的聚焦，在功能上就會大打折扣。

其三，在保障層面，其政策支持體系尚不健全。第三部門屬于公共管理學的概念，引入我國的時間并不長，在實踐中對其支持、規范和監管本身尚有一個從認識到實踐的過程。再加上產教融合橫跨教育和產業兩大系統，推進二者融合的法律法規體系還不夠健全和完善，有很多方面甚至還存在法律空白區域。比如，產教深度融合必然會出現學校與企業之間通過混合所有制模式推進的共建共享，這也是第三部門最有可能發揮其價值定位的領域，但目前在產權管理和界定上仍然存在事實上的模糊空間，這顯然是不利于第三部門改革發展實踐的。

（二）第三部門的培育策略

關于第三部門培育，要置于產教融合協同治理的大格局中去考量。既要堅持問題導向，著力解決政府或市場兩種機制都解決不了或解決不好的問題;也要堅持目標導向，著力發揮“第三部門”的功能作用，有效激發生機和活力，凸顯運作質量和效果。

其一，堅持規范與激活相結合，健全政策保障體系。缺乏完善的政策保障體系是我國第三部門發展的一大障礙，也造成很多第三部門組織主動依附政府部門，導致其定位發生偏移。就產教融合協同治理而言，健全政策保障體系應牢牢抓住兩個方面：一方面，對第三部門的建設、運轉和發展要全過程、全方位地加強規范，在社會組織注冊登記、籌措資金、內部治理等方面提供支持，切實維護其合法性、公共性、獨立性;另一方面，要結合“放管服”改革，將政府做不了或做不好的部分服務交給社會，由更多的第三部門承接，并努力為其營造創新發展的寬松環境，持續激發出第三部門參與公共管理的生機與活力。

其二，堅持放權與賦能相結合，強化引導支持措施。政府職能轉變后，對第三部門不斷提出新的更高要求。但“眼見政府職能轉移的一個個項目即將到來，卻心有余而力不足”15，往往是第三部門的一種常態。這就要求政府不僅要向第三部門等公共組織放權，更要為第三部門等公共組織賦能，聚焦產教融合治理的目標任務，系統設計和安排引導支持措施。比如，從政府層面要對第三部門重新定位，明確其是承接政府部門社會職能、幫助政府治理社會的組織;要引導支持第三部門優化內部治理，真正形成開放、分權的組織結構，主動接受有關各方的監督以及社會的選擇，幫助其提升公信力和認同度;要加強第三部門人才隊伍建設，通過智力引進、專業培訓等多種方式，幫助“第三部門”增強專業能力、活動能力、創新能力和可持續發展能力;等等。

其三，堅持聚力與協同相結合，構建多元合作關系。“保持政府與第三部門之間的密切關系是我國第三部門發展的必要條件之一，也是西方第三部門發展的基本經驗之一。”16政府將社會職能交由第三部門承接，不能簡單地一放了之或者只是將事務移交，還要整合優化相關政策資源，以適當方式給予支持。從目前的國家政策設計來看，產教融合工程建設中是有很多資金、項目支持的。第三部門如何承接并有效發揮作用，需要政府進一步細化分工，做好政策工具選擇，力爭實現落實方案的最優化。與此同時，還要加強產教融合的平臺建設，通過“建立‘利益多贏、責任共擔的機制，使合作主體間的協同性既有動力也有壓力”17，為第三部門開展活動、發揮作用構建合適的載體。

其四，堅持務實與創新相結合，聚焦解決現實問題。產教融合中有很多現實問題，而且在不同區域還會面臨著不一樣的問題。務實精準聚焦問題，創新協同解決問題，這是產教融合協同治理所要致力達成的目標，也是第三部門發揮使命價值的關鍵所在。比如，如何強化專業產業對接，增強人才培養供需對接服務區域產業發展的效率和效果;如何優化人才培養方案設計，在人才培養的前瞻性與適應性之間尋得平衡;如何創新人才培養模式，在產業升級、企業發展、人的成長之間實現共進共贏;等等。從一定意義上來說，第三部門的存在和發展，為產教融合以及社會公眾參與提供了互相開放的接口，更為解決產教融合的具體現實問題提供了潛在的方案。

[注釋]

①②國務院辦公廳.關于深化產教融合的若干意見（國辦發〔2017〕95號）[Z].2017-12-05.

③田培杰.協同治理概念考辨[J].上海大學學報：社會科學版，2014（1）：135.

④⑤16陳振明.公共管理學[M].2版.北京：中國人民大學出版社，2017：289，292，306.

⑥方俊，李子森.觀察和研究第三部門崛起的五個維度[J].中共寧波市委黨校學報，2017（4）：95.

⑦11中共中央.關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].（2013-11-15）[2020-08-18].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

⑧歐陽河，戴春桃.產教融合的內涵、動因與推進策略[J].教育與職業，2019（7）：53.

⑨胡昌送，張俊平.高職教育產教融合：本質、模式與路徑——基于知識生產方式視角[J].中國高教研究，2019（4）：9.

⑩候蕓子.包容性職業教育產教融合發展的多重制度邏輯分析[J].教育與職業，2019（12）：106.

12臧志軍.歷史視野中的產教融合[J].職教通訊，2019（5）：3.

13王川蘭.委托與替代：第三部門履行公共職能的模式研究[J].上海行政學院學報，2003（1）：56.

14王杰，朱志偉，康姣.政府購買公共服務背景下的第三部門失靈及其治理[J].領導科學，2018（32）：29.

15楊琳.政府職能轉變后社會組織如何“接盤”[EB/OL].（2013-08-21）[2020-08-18].http：//theory.people.com.cn/n/2013/0821/c40531-22644804.html.

17翁偉斌.職業教育產教融合平臺建設的現實訴求和推進策略[J].內蒙古社會科學：漢文版，2019（4）：184.