關(guān)于中小學(xué)教師“縣管校聘”管理改革的思考

李弘

2018年9月，中共山西省委、山西省人民政府發(fā)布的《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的實(shí)施意見》明確要求，2020年全省所有縣（市、區(qū)）全面實(shí)行義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革。對(duì)于教師“縣管校聘”，本人談?wù)勛约旱恼J(rèn)識(shí)、體會(huì)和建議。

一、“縣管校聘”管理改革是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的必然要求

1986年，全國(guó)人大頒布《義務(wù)教育法》，把“實(shí)行九年義務(wù)教育制度”作為基本國(guó)策，自上而下在全國(guó)全面推動(dòng)實(shí)施。多年來，通過確保教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”，大力實(shí)施“一無(wú)兩有三配套”“危房改造”“校安工程”等辦學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，廣大農(nóng)村學(xué)校消除了“危房學(xué)校”“廟宇學(xué)校”“流動(dòng)學(xué)校”，以“土臺(tái)子、石凳子、泥孩子”為顯著特點(diǎn)的鄉(xiāng)村中小學(xué)辦學(xué)狀況明顯改善，義務(wù)教育農(nóng)村中小學(xué)校具備了基本的辦學(xué)條件，廣大適齡兒童少年實(shí)現(xiàn)了“有學(xué)上”的夢(mèng)想。

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，體現(xiàn)在教育上，就是人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)教育需求同優(yōu)質(zhì)教育資源供給不均衡的矛盾。優(yōu)質(zhì)師資供給不足，師資要素日益成為制約義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的最大短板。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，從體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的戰(zhàn)略高度，對(duì)中小學(xué)教師“縣管校聘”管理改革作出宏觀部署，“縣管校聘”管理改革在全國(guó)范圍內(nèi)全面啟動(dòng)。

二、對(duì)縣域傳統(tǒng)教師人事管理體制的反思

縣域傳統(tǒng)的教師人事管理體制，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下逐步建立起來的，教師管理權(quán)、資源分配權(quán)高度集中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)高度統(tǒng)一，影響了教育行政組織職能的發(fā)揮和教育行政效能的提高。

縣域傳統(tǒng)教師人事管理體制的基本模式。縣域傳統(tǒng)的教師人事管理體制核心要義是“縣管、校用、局看”的基本模式。縣級(jí)編制、人社部門對(duì)教師編制和崗位設(shè)置的管理均以學(xué)校為單位，采取“一竿子插到底”高度集中統(tǒng)一的傳統(tǒng)管理辦法，編制部門直接核編到校，人社部門直接定崗到校。縣級(jí)教育行政部門作為縣域教育事業(yè)的主管部門，成為學(xué)校與編制、人社部門的中間環(huán)節(jié)，扮演著“旁觀者”“第三方”的角色，處于雖為“主管”但教師人事管理職能卻被邊緣化的尷尬境地，教育組織職能和教育行政效能很難統(tǒng)一發(fā)揮。在教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的特定歷史時(shí)期，高度集中統(tǒng)一的教師人事管理體制，為推進(jìn)當(dāng)時(shí)的教育發(fā)展發(fā)揮了一定作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，縣域傳統(tǒng)教師人事管理體制已越來越不適應(yīng)新時(shí)代教育高質(zhì)量發(fā)展的需求。

縣域傳統(tǒng)教師人事管理體制的弊端。校際教師資源不均衡矛盾突出。一是校際編制不均衡，小規(guī)模學(xué)校缺編問題突出；二是校際薪酬、福利待遇等差別較大；三是縣域內(nèi)不同學(xué)校在教師待遇、學(xué)習(xí)發(fā)展機(jī)會(huì)、職務(wù)職稱晉升機(jī)會(huì)等方面差異明顯。縣域內(nèi)教師流動(dòng)遭遇壁壘。傳統(tǒng)教師人事管理體制下，教師無(wú)論是單向流動(dòng)，還是雙向流動(dòng)，均遭遇政策上的壁壘。由于體制機(jī)制的壁壘限制，教師資源均衡配置的各種措施時(shí)效性不足，不能從根本上滿足教育發(fā)展的需求。主要表現(xiàn)是教師對(duì)待交流態(tài)度消極，教師流動(dòng)投機(jī)性較強(qiáng)，學(xué)校本位思想嚴(yán)重。學(xué)校管理效能不高，師資資源閑置浪費(fèi)。傳統(tǒng)的教師人事管理體制下，由于教師的行政任用身份，一崗定終身、在編不在崗、后勤教輔過多、中層超配、工作量不夠不均、績(jī)效分配不合理等結(jié)構(gòu)性矛盾滋生了學(xué)校內(nèi)部冗余和程式化的工作“堵點(diǎn)”，造成教師資源浪費(fèi)、活力不夠、積極性不高，影響了學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。

傳統(tǒng)的教師人事管理體制亟需改革。面對(duì)人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的迫切需求，推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展已成為重大民生任務(wù)。為此，必須打通制度“堵點(diǎn)”，優(yōu)化體制供給，建立起事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的教師管理體制；必須補(bǔ)上機(jī)制短板，全新構(gòu)建規(guī)范有序、靈活高效的教育行政管理運(yùn)行機(jī)制；必須為教師在縣域內(nèi)科學(xué)有序流動(dòng)提供體制機(jī)制保障。

三、“縣管校聘”管理改革的具體實(shí)踐

綜合“縣管校聘”管理改革試點(diǎn)示范區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，按照從中央到地方的一系列文件精神，“縣管校聘”管理改革的關(guān)鍵，是要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和新時(shí)代教育發(fā)展的需要，進(jìn)一步理順政府和教育行政管理部門、教育行政管理部門和相關(guān)職能部門的關(guān)系，按照教育管理專業(yè)化的要求，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)教育行政管理的適度獨(dú)立性。具體到教師人事管理實(shí)踐，可采取“縣統(tǒng)、局調(diào)、校聘”的新型管理模式，把“縣管校聘”的改革要求落到實(shí)處。

縣統(tǒng)。建立中小學(xué)教師編制和崗位“總量控制、動(dòng)態(tài)調(diào)控”機(jī)制。編制管理部門核定編制總量。人社部門根據(jù)教師編制總量，負(fù)責(zé)核定教育系統(tǒng)崗位總量和各學(xué)段崗位結(jié)構(gòu)比例標(biāo)準(zhǔn)。

局調(diào)。縣級(jí)教育行政部門在編制總量?jī)?nèi)，結(jié)合生源變化、學(xué)校布局調(diào)整等因素，按學(xué)年進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，并根據(jù)核定的崗位總量，結(jié)合學(xué)段崗位結(jié)構(gòu)比例標(biāo)準(zhǔn)，將崗位及時(shí)分解到學(xué)校，根據(jù)教師流動(dòng)情況適時(shí)調(diào)整崗位數(shù)量。

校聘。學(xué)校根據(jù)核定下達(dá)的編制及崗位數(shù)量，組織教職工全員競(jìng)聘上崗，按崗聘用合同管理。

以“縣統(tǒng)、局調(diào)、校聘”為基本模式的“縣管校聘”管理改革，能夠?qū)崿F(xiàn)教師身份由“學(xué)校人”向“系統(tǒng)人”的轉(zhuǎn)變，為教師科學(xué)有序流動(dòng)創(chuàng)造條件；教師管理由“編崗和人并重”向側(cè)重“人”的轉(zhuǎn)變，使學(xué)校能夠從繁雜的行政事務(wù)中解脫出來，集中精力用好人、辦好事；管理方式由“行政管理”向“合同管理”的轉(zhuǎn)變，通過契約式管理，進(jìn)一步明確教師應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，以及應(yīng)享有的權(quán)利待遇，能夠有效激發(fā)工作內(nèi)生動(dòng)力；管理辦法由“以人設(shè)崗”向“按崗聘人”的轉(zhuǎn)變，可以克服“一崗定終身”的體制弊端，激活用人機(jī)制。

四、“縣管校聘”管理改革的現(xiàn)實(shí)意義

體制“堵點(diǎn)”被打通。縣級(jí)教育行政部門作為教育主管部門，能夠建立起人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的教師人事管理體制，實(shí)現(xiàn)全局把控與微觀調(diào)節(jié)的有機(jī)統(tǒng)一。教育行政組織職能和教育管理效能能夠進(jìn)一步提升。

機(jī)制“短板”被補(bǔ)上。學(xué)校作為教育教學(xué)業(yè)務(wù)的具體單位，能夠從繁雜的行政事務(wù)中解放出來，簡(jiǎn)化編制和崗位等行政管理層級(jí)，集中精力進(jìn)一步優(yōu)化考核評(píng)價(jià)手段，按崗用人、科學(xué)管人，建好隊(duì)伍、抓好教學(xué)、提高質(zhì)量。

教師“動(dòng)能”被激活。“縣管校聘”管理改革顛覆性改變了教師“一崗定終身”頑疾，重構(gòu)了“人崗分離”的教師管理格局，形成“崗位能上能下、人員能進(jìn)能出、待遇能高能低”的崗位管理新機(jī)制。學(xué)校按崗位用人、教師依合同履職、雙方靠合同約束，教師人人有危機(jī)感，變危為機(jī)，責(zé)任感進(jìn)一步增強(qiáng)，內(nèi)生動(dòng)能進(jìn)一步被激活。

教師“流動(dòng)”變順暢。“縣管校聘”管理改革的根本目的在于促進(jìn)教師有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)校際間、城鄉(xiāng)間的師資均衡。“縣管校聘”管理改革消除了教師管理的體制性壁壘，打通了教師流動(dòng)的政策性堵點(diǎn)，使教育真正成為“一池活水”，教師流動(dòng)和師資均衡成為可能。

“縣管校聘”管理改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多部門的職能調(diào)整，黨委政府重視是關(guān)鍵，頂層科學(xué)設(shè)計(jì)是前提，部門協(xié)同推進(jìn)是保障。我們有理由相信，“縣管校聘”管理改革補(bǔ)齊機(jī)制“短板”、激活教師“動(dòng)能”、疏浚師資“流動(dòng)”，為區(qū)域教育資源均衡發(fā)展提供了新的希望。

（作者系襄垣縣教育局教師管理中心主任）