TOD模式：開辟大城市治理的新路徑

張凱豪

摘 要：城市資源向行政中心的天然趨附性，使得我國城市的空間布局呈現由一個中心向外輻射的格局。在城鎮化的作用下，這一特征使得城市人口過度涌向向城市中心，從而帶來如城市公共資源過度集中、生態治理成效低、城市遠郊區域治理問題和城市社區治理難題等亟待解決的問題。本文提出通過TOD模式來推動公共資源向外平衡、改善城市生態環境、增強政府對社會的宏觀調控能力、推動社區治理共同體的發展。同時又對TOD模式可能存在的弊端進行分析并提出對策。

關鍵詞：大城市治理;TOD模式

引言

大城市治理是我國國家治理的重要部分，隨著城鎮化進程的不斷推進，我國的人口也不斷往大城市和中等城市集中。據國家統計局2018年數據統計顯示，我國城鎮人口數量已經達到8億并且呈現不斷增長趨勢。而城鎮人口又主要的集中在了大都市當中，例如，在未來最有可能成為我國大都市群的“第四極”的成渝都市群也擁有了8千萬居民，并且原本流向中東部地區的人口也在不斷回流。在占全國百分之二的土地上生活著占全國百分之七的人口。由于原本的城市空間格局是以行政中心為核心向外輻射，導致越是靠近城市中心的區域發展越好，而遠郊的區域則發展較為落后。進而導致了在人口分布上呈現“中心重，四周輕”的特點。隨之而來的則是一系列的入學難、看病難、生態環境惡化等治理難題。

由于成渝都市群是我國重要的新興都市群，如何治理及治理成效將一方面將決定其未來的發展程度。另一方面，也會給其他新興城市群提供經驗。為了提交一份讓黨和人民滿意的答卷，成都市政府出臺了眾多政策，當中有一條便是采用TOD模式（以公共交通為導向的開發transit-oriented development，下文統稱TOD）來進行城市建設。下文將展開分析目前的治理難題以及論述TOD模式為何可以有效解決這些問題并對TOD模式在實行過程中可能出現的問題進行分析并提出對策

一、大城市治理難題的成因及種類

（一）公共資源分布難題

以成都市為例，以華西醫院和四川省人民醫院等為首的醫院和成都七中、成都石室中學、成都實驗外國語等中學也集中分布在中心城區。除此之外，大量的各行業龍頭企業和商業中心也集中在中心城區。這樣的分布格局導致居民趨向于居住在中心城區周圍，而大量的人口涌入使得原本的空間和公共資源無法完全有效的提供給城市居民，從而帶來高房價、入學難、就醫難、生活環境急劇惡化等問題。

（二）城市生態環境治理難題

由于人口的過度集中，居住空間和工作空間的不足，導致綠化區域急劇減少。人口的急劇增加導致廢水、廢氣的大量排放，使得城市的空氣質量、水質量大大降低。近年我國各大城市的空氣污染嚴重，就成都市來說，甚至出現主城區天空長時間呈現灰色狀，這對于城市未來的發展是極其不利的。

（三）城市遠郊區域的治理難題

城市中心區域和遠郊之間發展的不平衡性導致出現城市之間發展的“凹陷區域”這樣的區域往往聚居著大量的外來人口，又未形成成熟的社區，從而難以有效治理。這些區域不僅經濟發展遲滯，并且在公共安全、醫療、教育等方面嚴重落后于城市中心區域。如果從“城市生命體”的角度來看，這樣的情況下，生命體的主干是健壯的，但四肢卻是瘦弱的。

（四）城市社區治理難題

城市社區治理難題主要體現在：1.城市人口大幅度增長，但原有的社區又無法承載這么多人口。2.由于較高的租房和買房成本，城市遠郊地區成為外來流入人口的主要居住地，然而這些區域發展滯后，但相應的設施和服務及治理措施并沒有及時跟上。3.大城市中，大多數的居民都需要去較遠的地方工作，從而形成了一個“陌生人社會”。缺乏凝聚力和居民缺乏歸屬感使得難以推動社區治理的進程。

二、TOD模式如何在解決大城市治理難題當中發揮作用

TOD模式是以交通樞紐為中心，在一定范圍內打造一個集醫療、教育、購物、工作、娛樂為一體的綜合體。并且用先進的交通技術將各個綜合體串聯起來。在2019年規劃的成都市第一批13個TOD項目便分布于地鐵七號環線外緣至新都、龍泉、新津等遠郊區域。這進一步的證明，采取這一模式的目的是將大城市的是推動城市遠郊的發展來平衡整個“城市生命體”下文展開其具體作用。

（一）向外疏解公共資源，推進城市“生命體”平衡發展

在TOD的規劃當中，通過在城市遠郊地區建設完備的生活區域，來吸引城區人口的外流，從而有效的緩解上文當中由于人口過度擁擠帶來的一系列問題。在緩解城市中心區域壓力的同時，推動了城市遠郊地區的發展，并且不斷填補大城市之間的“發展凹陷地段”以成渝都市圈為例，成都第一批TOD項目當中有接近半數位于東南方向，而成渝都市群中的另一極便是位于成都東南方向的重慶市。這一規劃安排可以進一步加強兩地之間的聯系，同時促進兩地的經濟共同繁榮。

（二）改善綠化，建設公園城市

2018年2月，習近平總書記在視察成都時，首次提出“公園城市”理念，指示“要突出公園城市特點”，建好美麗新天府。作通過TOD模式將人口向城市外圍疏解，同時也將城市的實際區域進行擴大，帶來了更多的空間資源，政府和社會有更多的空間來進行綠化建設。成都市現已建成青龍湖、興隆湖、白鷺灘等大大小小數十個濕地公園，這些濕地公園一方面可以有效的充當城市的“空調”同時也能讓讓城市居民的居住環境得到進一步改良。

（三）進一步加強政府的宏觀調控能力

TOD模式利用了大城市發達的軌道交通，將大城市劃分成了多個在空間上獨立但又聯系非常緊密的小區域，在社會正常運轉的情況下，便利的交通保證各個區域之間的緊密聯系。當發生特殊的緊急情況，又可以給政府提供迅速控制局面的工具。當發生緊急情況需要時，政府可以通過對軌道交通的管控，來迅速地做出反應，穩定社會，匯集資源，從而有效的將危害降到最低。

（四）進一步推動社區治理發展

TOD模式將使得在原本城市遠郊地區建立起來一批新社區，有了足夠多的企業和醫院、學校等，居民在家附近就可以工作、入學、看病。在較短時間內，可以構建起有效的多元社區治理模式，治理主體也可以更多地參與治理當中，推動社區治理共同體的發展。

三、TOD模式可能存在的不足及對策

（一）政策扶持滯后

由于政策的出臺需要經過一定的程序和耗費一定的時間。因而如果在TOD區域硬件設施皆已建設完備，如果相應的政策沒有出臺，那么企業、學校、醫院等推動地區繁榮的關鍵單位也不會積極的入住新區域。因此，在建設TOD模式過程的同時甚至開始建設之前便要完善相應的政策。在稅收、租金、補貼、福利等方面予以傾斜來保障這些單位在新區域的扎根及發展。

（二）競爭機制的不完善，導致出現企業壟斷整個區域的現象

TOD模式下，最先進場的主要是房地產企業，例如位于成都市新津區的TOD便是主要由中南地產來進行打造和宣傳。雖然企業高效率的運作可以使得TOD模式下新建的區域迅速引入人口，但不得不面對這樣一個問題：便是這一類地產企業占據很大的競爭優勢，從而可能會出現在此區域內的商業會被這一類企業占據大部分甚至是形成壟斷。因此，必須在這之前形成完善的制度，避免這些企業形成壟斷，打造公平、開放的營商環境，從而保證TOD社區的發展活力。

（三）原本的公共服務機制發展滯后于新型城市格局

TOD模式使得原本屬于城市遠郊的地區逐漸發展繁榮之后，城市政府所需要提供公共服務的區域也將擴大。在不斷精簡機構這一大的背景下，政府難以在各個TOD區域設立各種機構和招募更多的人員來提供公共服務。而這樣的情況可能會使得政府在TOD社區治理當中的缺位。針對這樣的情況，一方面要繼續推動基層黨組織的建立和發展，用黨建來引領社區的前進方向。另一方面，要進一步推動智慧平臺的使用，使得政府可以通過網絡技術來提供公共服務，消除由空間帶來的公共服務滯后的狀況。

四、總結和展望

TOD模式利用我國強大的交通建設，一方面打破傳統的城市空間格局，推動大城市各個區域的平衡發展。另一方面也能不斷改善城市環境，推動社區治理共同體的發展，同時也給政府在緊急狀態下采取應急措施提供了新的方式。相信這一模式將會給未來我國都市群的發展提供新思路。但由于TOD模式目前尚處于不斷實踐不斷完善理論的階段，在實踐過程當中必然會出現各種新的難題。而至于如何解決這些問題從而不斷優化這一模式，則需要進一步的探討。

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（作者單位：福建師范大學公共管理學院，福建 福州 350000）