全鏈條視角下政府供給和市場供給的動態關系研究
——以防控新冠疫情為例*

冒佩華，郎旭華

自今年年初新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠疫情”或“疫情”)在我國局部爆發以來，在黨和國家的堅強領導和統一部署下，我國的疫情在兩個月左右的時間里得到有效控制。即使在境外疫情加速蔓延的嚴峻形勢下，我國于2020年3月19日首次實現了新增本土確診及疑似病例的零報告，被世界衛生組織高度評價“是一項了不起的成就”。(1)央視網：《世衛組織總干事：“中國本土病例零新增是了不起的成就”》，2020年3月20日，http://news.cctv.com/2020/03/20/ARTI7gF0ZDRTIg3IZcF0GbYS200320.shtml.我國對疫情處置行動速度之快、規模之大、范圍之廣、效果之顯著，在實踐上有力彰顯了中國特色社會主義的制度優勢，也是“更好發揮政府作用”的充分展示。(2)中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學習出版社，2018年，第147頁。

政府和市場兩大體系動員能力的差異所導致的供給變化直接決定了政府和市場在抗擊疫情的目標中所扮演的角色。這次抗擊疫情的實踐清楚表明，單一市場機制無法適應社會環境的復雜變化，單純依靠市場體系來實現經濟社會的健康發展是存在其固有局限的。同時疫情的有效控制反映出我國對于及時、強力、有效、精準的政府供給的迫切需要，因此有必要對政府供給的內容及其動態變化進行系統研究。只有從“應變-處置-恢復與可持續發展”這一政府執行層面進行“事前-事中-事后”的全鏈條考察，才能有助于我們進一步豐富和完善對政府和市場關系的認識，從而系統性提升國家治理能力和治理水平，這是過往文獻鮮有涉及的視角。(3)考慮到此次疫情對線上線下產業的影響存在顯著差異，在這里我們所討論的“市場”特指疫情背景下的實體經濟市場，不包含線上服務業。

這次重大疫情的有效控制啟示我們，對政府和市場的協同發展的考察，既要注重經濟社會自身發展規律，更要在筑牢防范化解重大風險的底線思維前提下實現經濟社會平穩運行。這種對內在規律性和系統全局性的整體性把握，是對政府、市場及其關系進行準確認識的根本遵循。本文結合新冠疫情防控試圖對政府供給和市場供給的角色變化及其動態關系進行探討。

一、政府供給、市場供給的內涵與特征

政府與市場的關系問題由來已久，但世界各國特別是發達國家始終沒有能有效解決這個問題。究其原因，我們認為，主要是各國各界習慣上把政府與市場的關系看成是零和關系，在政府、市場及其關系的理解上存在抽象化、簡單化和靜態化傾向。在國內，理論界關于政府與市場關系的文獻非常豐富，但主要集中在探討政府與市場的權利邊界，以及在此基礎上二者之間的關系等方面，其內容各有側重。(4)田國強：《世界變局下的中國改革與政府職能轉變》，《學術月刊》2012年第6期。(5)劉國光、程恩富：《全面準確理解市場與政府的關系》，《毛澤東鄧小平理論研究》2014年第2期。(6)胡鈞：《科學定位: 處理好政府與市場的關系》，《經濟縱橫》2014年第7期。(7)袁恩楨：《政府與市場關系的歷史演變》，《毛澤東鄧小平理論研究》2016年第6期。其實，政府與市場的關系應該是分工協作關系，并且隨著社會經濟發展實踐的演進應當呈現動態變化。為了進一步弄清這一動態變化關系，這里我們首先結合我國抗擊疫情的實踐，對政府供給和市場供給的內涵及特征展開論述。

(一)政府供給的內涵和特征(8) 政府和國家的關系十分密切，強有力的政府能力直接決定國家能力水平，即國家將自己的意志變為行動、化為現實的能力；而政府作為國家公共行政權力的象征、承載體和實際行為體在實際表現上具備強制能力，是國家權威性的表現形式。但二者也有很大不同，從內涵上來看，國家的本質在于享有主權，而政府的本質在于對國家所享有的主權進行管理和行使。國家作為享有主權的政治組織，不同于經濟組織和文化組織；政府作為國家機關，既要管理國家主權,即在一個確定的政治、經濟與文化的制度框架內, 使國家主權得以運行，又要行使國家主權, 即通過政府的運作過程，有效解決政府的目標、體制、決策等一系列問題 ,將國家主權固有的影響力表達出來(參見商紅日：《國家與政府:概念的再界定》，《北方論叢》2001年第3期)。可見，政府的權能既涉及政治、經濟、文化等層面，又涵蓋目標追求、體制機制選擇、決策制定等問題。本文所探討的“政府供給”是基于政府層面，而非國家層面；是立足于經濟社會視角，而非政治和文化視角。

政府供給是一個廣義的概念，指政府在制度框架內通過管理和行使主權對要素進行動員，這其中既包含依據戰略規劃和組織力量對人力、物力、財力等的動員和供給，也包含政府體系對相關法律、制度、規范等所實現的良好社會秩序的有效供給和運轉。政府的供給既涉及政治、經濟、文化等多個層面，也涉及自身的目標追求、體制機制選擇、決策制定等多方面問題。出于服務本文內容的需要，這里我們僅從經濟社會層面，對政府供給的內涵和特征進行探討并加以概括，具體體現在以下三個方面。

1.組織保障供給。

組織保障供給是政府供給的核心中樞，是實現政府政治功能和社會發展目標的根本保障。在經濟層面，組織保障供給主要具有三方面的功能：一是制定社會發展戰略，為經濟社會發展提供路線和綱領指引；二是及早從快遏制潛在的市場失控失序失范行為，為市場環境提供穩定的秩序供給，從而為市場在有序前提下進行資源配置提供必要支持；三是在經濟發生外部沖擊時實現中央到地方令行一致的統籌調度，從而高效調動各方積極力量，防范化解威脅經濟社會良性發展的重大風險。此次重大疫情抗擊過程中，政府的組織保障供給非常及時到位，當時雖然臨近一年一度的新春佳節，但是中央政府在黨的集中統一領導下迅速于今年1月20日建立國務院聯防聯控機制，全國上下迅速凝聚抗疫共識，并在1月下旬至7月上旬的近半年間先后下發204份通知，(9)國務院聯防聯控機制文件匯總參見中華人民共和國中央人民政府“國務院聯防聯控機制文件”專欄，http://sousuo.gov.cn/column/49505/0.htm，統計時間截至2020年7月2日。對疫情防控工作進行迅速、有序、持續調度，這一全國性防控疫情體系的建立展現了中國政府在重大突發公共衛生事件前的應對能力、責任擔當，并為從中央到地方政府部門聯防聯控機制的快速、高效協調運作提供了重要的政治資源基礎。

2.體制機制供給。

體制機制是政府供給的核心要件。作為從抽象戰略向具體措施制度轉換的實施紐帶，體制機制的基本規則影響公共和私人的行動，因此其對社會的影響力是全方位的。此次新冠肺炎疫情處置在體制上是對整個“中央-地方-基層”政府體系的全系統“體檢”，同時也在機制上對聯防聯控的多層次實施提出了很高的要求和挑戰：從垂直層面來看，中央政府、地方政府、基層組織在《國家突發公共衛生事件應急預案》和《突發公共衛生事件應急條例》等規定下通過疫情防控指揮部(或領導小組)建立指揮聯絡機構，實現各層次應急協調、疫情直報、垂直調度，形成全國“一盤棋”的體制合力；從水平層面來看，一方面，中央政府在1月21日就建立了以國家衛生健康委牽頭建立的包含32個成員部門的國務院聯防聯控工作機制，實現了職能部門間依法依規聯動防控疫情；(10)新華社：《國家衛生健康委會同相關部門聯防聯控 全力應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情》，2020年1月22日，http://www.xinhuanet.com/health/2020-01/22/c_1125492284.htm.另一方面，京津冀(11)中華人民共和國中央人民政府：《京津冀建立疫情聯防聯控聯動工作機制》，2020年2月16日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/16/content_5479566.htm.、長三角(12)中新社：《長三角推進疫情聯防聯控 建多項協同機制應對》，2020年4月1日，http://www.chinanews.com/sh/2020/04-01/9144159.shtml.等區域的地方政府在統籌做好自身疫情防控和經濟社會發展工作的基礎上建立區域內聯防聯控工作機制，使得區域內的勞動力流動、病例閉環轉運、防疫和生活物資運輸、企業復工復產等方面的溝通更緊密、措施更精準，從而形成了多個水平層次的聯防聯控機制體系。

3.公共資源供給。

公共資源是政府供給在經濟社會發展中的具體物質表現。在經濟穩定發展時期，公共資源供給是服務市場經濟發展的重要途徑；而在危機時期，它也是政府體系所擁有的重要政治資源和應對經濟社會風險的兜底保障。在此次抗疫之戰中，以國企、央企為代表的公有制經濟不分軍民屬性發揮各自產業和規模優勢，在政府動員下積極轉產擴產，展現出比非公有制經濟更強大的應急生產能力：中石化上海石化公司不到12天快速轉產口罩用熔噴布、兵器裝備集團湖北華強公司不到3天快速轉產醫用防護服、中國航天科工二院二○六所不到7天快速轉產航天衛士空氣凈化凝膠……這不僅快速填補了我國緊缺防疫物資的缺口，為重點地區疫情防控爭取了時間，更成了政府在抗擊疫情期間社會物資調配的重要調控手段。此外，重點領域國企、央企通過加大業務支持、降費讓利等一系列措施支持中小企業復工復產：在基礎供應保障方面，中央企業做出“欠費不停電、不停氣、不停機”承諾，充分支持中小企業發展；在現金流保障方面，如華潤集團、保利集團、招商局集團、中國旅游集團下屬三亞國際免稅城等紛紛出臺部分減免或全免租金和物業費的政策，以切實緩解中小企業實際現金流困難。(13)國資委：《中央企業支援保障疫情防控》，2020年2月18日，http://www.sasac.gov.cn/n2588020/n2877938/n2879597/n2879599/c13832863/content.html.

顯而易見，組織保障供給起核心引領作用，為體制機制供給和公共資源供給提供了動員政治資源和社會資源的能力；體制機制供給既是抽象的組織保障供給的具體表現，也是掌握經濟社會發展動向，實現公共資源有效供給的必要條件；而公共資源供給，是對組織保障供給和體制機制供給的物質形式，其在為經濟社會發展提供支持的同時，也服務于組織保障供給和體制機制供給的良性、健康發展。這三部分相輔相成、彼此協同，構成了政府供給的核心內容。

(二)市場供給的內涵和特征

現代市場經濟體系中，每個市場主體的價值生產活動取決于人流、物流、現金流、信息流。人流、物流和現金流是實體經濟的重要物質生產資料；而信息流作為非物質生產資料則是適應生產力和生產關系發展需要，促進人流、物流、現金流在市場主體間動態配置，推動商品價值實現和接續擴大再生產的媒介，因而都是市場供給體系必不可少的重要組成部分。相較于政府供給，市場供給呈現出截然不同的特征，具體如下：

1.相較于高度集中的組織保障供給，市場作為一個扁平的網絡化體系缺乏對疫情危機等突發情形的即時響應和調整響應能力，從而對市場供給形成強烈干擾。

市場決策主體是分散化的，各自通過資本建立上下游產業鏈的契約聯系，而資本流通取決于正確及時的信息獲取。盡管市場承載了幾乎所有的經濟信息，但各個決策主體受制于各自信息渠道所獲得的信息都不盡完整，這使得不同企業在評估疫情形勢時存在高估或低估，使得企業在面對疫情時的響應行為出現混亂，打破原有的局部平衡。這種在高不確定性下的混亂或是極端的市場信息還有可能使得企業局部自救互救的行為合成市場整體失序失范的非理性行為。市場決策主體間的信息接收的不對稱、不充分性在短期內會顯著制約正常市場供給的最終實現。

2. 相較于整體協同的政府體制機制供給，市場供給的機制只存在于資本意志下的局部逐利行動，缺乏危機情境下的逆向調節能力。

在市場主體逐利目標的驅使下，市場主體行為同社會公益性目標倡導的行動之間存在較大異質性。此次抗擊疫情中，武漢仁愛醫院在抗疫初期沒有實質參與救治的情況下，收到與其存在股權關聯公司定向獲贈的1.8萬個KN95口罩的事件，引發了公眾對莆田系資本借捐贈逃稅的質疑，(14)鳳凰網：《武漢仁愛醫院獲贈1.8萬口罩引發的風波，數據透視“捐受方”交集》，2020年2月2日，http://finance.ifeng.com/c/7tjHa7F3x6e.實質上反映了廣大人民群眾對社會資本辦醫過去出現的冒充專家、高價收費、夸大病情、洗錢逃稅等一系列資本異化行為存在的持續焦慮和不信任，同時也與公立醫院在抗疫過程中不惜一切代價參與一線廣大普通民眾的救治形成鮮明對照。

3.相較于令行禁止的公共資源供給，市場的正常交易、正常競爭的環境在抗擊新冠疫情下受到嚴重破壞，使得市場供給喪失其生產和交易基礎。

盡管這一沖擊是短期的，但生產和流通環節不可避免地受阻使得市場上人流、物流、現金流的組織和動員能力受到極大挑戰，進而對市場供應鏈的暢通和供給的跨區域、跨行業的流動帶來嚴重影響，因此在疫情危機之下，市場供給相比政府供給中公共資源供給的生產應變和產品投放能力都是顯著低效的，這印證了以公有制為主體的社會主義市場經濟，客觀上具備更強的宏觀調控能力。

以上政府供給和市場供給內涵與特征的不同，在塑造了政府和市場不同特質的同時，也給二者在面對突發外部沖擊時的功能差異及其角色的變化提供理論解讀。

二、疫情防控下政府供給、市場供給的角色新變化

上一部分主要從理論層面對政府供給和市場供給的內涵及特征進行了討論，這一部分將在此基礎上，結合新冠疫情防控對政府供給和市場供給的角色變化進行探討。

政府和市場兩大體系動員能力的差異決定了政府供給、市場供給在面對突發事件時所扮演的不同角色，這種動員能力的差異在此次抗擊疫情的過程中體現得更為明顯。

(一)疫情防控下市場供給的角色變化

市場作為“看不見的手”，雖然在經濟發展中發揮重要作用，但在此次抗擊疫情的過程中，市場供給在應對突發公共事件中的無能為力和不作為等問題凸顯。

1.從市場特征來看，市場供給缺乏系統全局資源統籌能力的局限越發突出。

市場體系是一個相互約束、分而治之的體系，其扁平化特征和市場主體的分散化特征所導致的市場供給結果只可能是局部有效的。市場主體作為獨立的經濟活動主體，其生產決策是依賴于市場信號所作的獨立反應，面對的財務限制和能力約束各不相同，形成的生產行為必然存在異質性。這使得主體間通過合作形成一致決策的交集顯著變小，甚至可能增加市場主體供給端的決策和生產成本負擔，致使多數市場主體無力關注社會發展的整體目標。突如其來的疫情導致市場體系面臨外部環境的高度不確定性，此時市場主體放棄追求長期、動態和整體的目標導向成為必然選擇，轉而尋求成本最小化乃至損失最小化的自保策略，這也正是此次疫情處置過程中，市場主體接收到防疫物資需求大增激增的市場信號后，大量市場主體轉產口罩等附加值低且轉產生產快的商品，卻鮮少在核酸檢測試劑等相對高附加值的防疫物資上加大轉產生產投入，導致口罩出現短期生產過剩的局面。

進一步來看，這種供給的局部失衡不僅影響了市場供給質量，而且影響了社會防疫資源配置的能力和效率，干擾了疫情防控下的生產生活秩序，這種短期性彰顯了市場供給在面臨外部風險挑戰時的局限性，暴露了疫情沖擊下市場供給的短期理性與社會發展的長期理性間的矛盾實質。

2.從市場體系來看，要素供應鏈的斷裂使得市場供給的參與能力和迅速反應能力大為下降。

市場供給的順利進行需要完整和完善的市場體系作為支撐，而一個完整和完善的市場體系不僅需要合格的市場主體和各類健全的市場，也需要有順暢的要素流通渠道。在完備的生產和流通環節支撐下，市場體系基于生產力和生產關系發展的客觀規律，通過深化專業化產業分工，形成國內乃至全球供應鏈的方式實現了生產力的迅猛發展。

分散化的市場主體與專業化的產業分工使得市場供應鏈各環節的聯系日益緊密，且供應鏈的良性運作也需要上下游市場主體的精準分工和密切協同，但這在此次疫情中表現得極其脆弱。具體來說，疫情所導致的人流、物流等要素流動停滯使得商品流通環節首先受到沖擊，由其導致的生產環節受阻使得供應鏈上下游的聯系斷裂，市場主體難以依靠其內在資源和機制繼續維持原有的購銷規模，這不僅嚴重削弱了供應鏈上企業自身的應急轉產能力，也深刻打擊了市場要素和物質資源動員的整體能力，顯著影響了市場供給應對疫情沖擊的參與度和及時性。

(二)疫情防控下政府供給的角色變化

在市場暴露其“調節短板”的同時，政府的及時到位充分發揮了其主導作用。可以看到，在此次抗擊疫情過程中，政府供給體現的“強、穩、準”三大維度特征，使得政府供給在全局性、時效性和供給質量上都要優于市場供給。

1.貫徹力度強，最大程度搶占處置時間窗口。

在組織保障供給上，黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，且由此形成的政府組織保障供給的強力動員、體制機制供給的統籌協同、公共資源供給的高效響應“三位一體”，成為應對突發公共事件時政府供給貫徹力度的堅實保障。此次抗擊疫情正是政府供給“三位一體”有效運作的生動展現。面對疫情帶來湖北多地醫療資源擠兌的極端考驗，一方面中央政府全面動員內地各省市醫護力量馳援武漢及湖北各市州，以組織保障供給實現了從最早對湖北省疫情防控的阻擊戰向后期“一省包一市”殲滅戰的轉變；另一方面，在體制機制方面，中央通過依法依紀火線提拔和嚴肅問責黨員干部的方式即時糾錯、即時調整，確保政策供給的一致性和實效性；此外，在公共資源供給方面，政府還加緊動員各級各類公有制企業和鼓勵具備條件的未停工非公有制企業積極開展疫情急需物資的轉產增產和醫療基礎設施建設，以迅速彌補醫療資源缺口，在短短一個月內我國不僅實現了醫療物資的基本自給自足，還創造了分別用10天(2020年1月23日-2月2日)(15)新華社：《“火神”戰瘟神——火神山醫院10天落成記》，2020年2月3日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-02/03/c_1125523733.htm.和12天時間(2020年1月26日-2月6日)(16)《火神山雷神山醫院如何極速建成》，《環球時報》2020年2月7日。建成“火神山醫院”和“雷神山醫院”的基建奇跡。以上三方面的貫徹得力，使得我國以最快速度形成了從中央到各地區、各單位，從黨政軍群機關到企事業單位和人民群眾的總動員，在“全國形成了全面動員、全面部署、全面加強疫情防控工作的局面”，實現了短時間內疫情防控形勢的“積極變化”。(17)新華社：《中共中央政治局常務委員會召開會議 分析新冠肺炎疫情形勢 研究加強防控工作 中共中央總書記習近平主持會議》，2020年3月16日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-02/12/c_1125565831.htm.

2.統籌尺度穩，最大限度系統保障政府資源供給質量。

系統處置是提高政府供給質量，進而實現處置代價最小化和長遠社會發展效益最大化的必要條件。在此次疫情中，這具體體現在三個不同層面：一是公眾層面集中動員。中央政府作出做好疫情防控工作“十分緊要”和“嚴峻復雜”的重要判斷，(18)中華人民共和國中央人民政府：《習近平對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情作出重要指示》，2020年1月20日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/20/content_5471057.htm.(19)中華人民共和國中央人民政府：《習近平對軍隊做好疫情防控工作作出重要指示 強調牢記宗旨 勇挑重擔 為打贏疫情防控阻擊戰作出貢獻》，2020年1月29日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/29/content_5472944.htm.媒體每日滾動更新疫情信息并加強輿論引導，從思想上提高了公眾對疫情的警惕性和正確認識，起到有效動員公眾防疫的作用。二是政府層面通盤謀劃。面對事中疫情處置和春節長假經濟利益的兩難選擇，政府果斷選擇以短期經濟代價換取社會長治久安，同時在疫情處置過程中不失對一線醫務人員的保護關心愛護，在確保疫情處置不放松之余彰顯了中央政府剛柔并濟的戰略決斷和人文關懷。三是對外交流層面公開透明。中國政府自疫情暴發伊始便同國際組織和有關國家和地區保持積極密切聯絡，并邀請世衛組織專家團考察中國疫情防控工作，實現疫情信息面向全球的透明公開。(20)中華人民共和國國家衛生健康委員會：《中國—世界衛生組織新型冠狀病毒肺炎聯合專家考察組新聞發布會文字實錄》，2020年2月25日，http://www.nhc.gov.cn/xcs/fkdt/202002/1fa99f55972740f681d47cde0d1b2522.shtml.同時，政府在堅決反擊境外污名化言論之余積極踐行“人類命運共同體”理念，在彰顯中國的大國使命與擔當之余也為我國化危為機，擴大國際社會話語權和生存空間打下必要基礎。以上三個層面，生動展現了此次疫情處置中組織保障供給、體制機制供給、公共資源供給在物質與精神、短期與長期、成本與效益、經濟與社會、國內與國際等多方面的多層次、多維度統籌協同，取得了積極成果。

3.治理精準化，最大限度降低對人民生活的影響。

相比前述優勢，治理精準化這一特征是政府供給適應不斷進步的生產關系和社會關系所產生的。面對疫情，習近平總書記及時提出了“同舟共濟、科學防治、精準施策”總要求，從戰略高度強調了精準治理在政府供給中的重要地位，具體表現為：

第一，動態研判實現精準及時的組織保障供給。梳理2020年1月20日至3月已有公開報道和重要講話可以發現，我國的疫情防控分為兩個階段：2月21日前為第一階段，期間公開的多達13份新聞通稿表明，我國的工作重心始終圍繞著新冠疫情防控的事中處置工作不斷展開和細化；2月21日后為第二階段，這一階段的重心逐漸轉變為“統籌做好疫情防控和經濟社會發展工作”，“恢復經濟社會正常秩序”在通稿中權重逐漸擴大。高頻的形勢判斷表明黨和政府對新冠疫情防控工作的高度重視，體現了中央政府對疫情形勢的動態、清醒認識，這有利于實現疫情防控科學調度和社會經濟發展的統籌兼顧。

第二，體制機制供給為精準施策提供了制度基礎。在疫情處置階段，中央和地方的應急指揮機制通過派遣指導督導組、建立前方指揮部等化整為零的方式實現前后方聯動，為盡快解決人民群眾的緊迫問題提供應急政治制度供給；而在疫情得到有效控制之后，在中央指導下各地在逐步降低突發公共衛生事件應急響應的同時，以縣域為單位按低、中、高風險分級分類推動人員的有序流動，為后續進一步復工復產復市提供了物質基礎。

第三，充分動員人民群眾投身疫情防控，實現政府精準供給。在基層社區層面通過社區網格化、小區封閉化管理進行疑似感染人員精準排摸，充分動員干部群眾力量實現了“下沉干部-基層組織-社區網格員-志愿者”四位一體的精確物資供給，盡最大可能阻斷潛在感染源疫情傳播；在省級地方政府層面通過封城、設卡等方式防止疫情向外擴散和內部擴散，最大限度縮小了疫情影響范圍和程度；在中央政府層面則利用聯防聯控機制優勢積極調度打通境內外應急物流運輸的難點痛點，為打贏疫情防控阻擊戰提供有力支持。此外，在精準化尚不能及的方面充分發揮互聯網的重要作用，通過線上政務監督，實現民眾訴求與中央直通，從而有利于進一步充分動員政府力量，精準完善政府供給。

三、政府供給與市場供給動態關系的進一步考察：“事前事中事后”全鏈條視角

深入系統考察政府供給和市場供給的關系，不應只是停留在尊重社會主義市場經濟規律基礎上不斷發展社會生產等層面，還應討論在面臨市場外部風險挑戰時如何提高經濟體系的防御力和免疫力的問題。經濟體系的防御力和免疫力的增強不僅依賴于市場的穩健理性運作，也依賴于政府對潛在風險的提前甄別預警、對底線思維的牢固堅守和過程中實現政府供給的不斷優化。理論和實踐都表明，在法律框架下克服市場的固有局限，構建政府和市場統籌協同的經濟體系是十分必要的，也是實現“五位一體”總體布局融合發展的重要一環。這就需要在滿足系統性、全局性、整體性的基礎上，為提升防范化解重大風險的能力構筑堅實的機制保障。而構建并實現這一機制主要需考察三個方面：一是政府供給和市場供給的協同如何協調管理各項經濟社會活動以實現社會整體發展目標；二是要明確不同場景下政府與市場之間的相互關系；三是要從單一關注經濟發展轉向構建“應變-處置-恢復與可持續發展”的全鏈條體系。

這一部分我們仍結合此次疫情防控，在法律約束框架下，從事前、事中、事后全鏈條視角進一步考察政府供給體系和市場供給體系之間的合理關系，以期更好地理解“市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”的深刻內涵。

(一)事前應變：運用政府和市場的各自優勢，發揮經濟體系自我“調節力”

在政府供給體系中，組織保障供給、體制機制供給和公共資源供給的相互作用形成了最終的政府供給；市場供給則由作為物質生產資料的人流、物流、現金流和作為非物質生產資料的信息流所構成，非物質生產資料促進物質生產資料的有效配置，同時物質生產資料的配置結果反作用于非物質生產資料的更新，它們在市場環境下參與產業資本循環過程的相互作用，形成最終的市場供給。

考察經濟體系，首先考慮良性市場環境下政府和市場關系的內在規律性。一般情況下，政府供給體系一方面對社會目標的調控作用需要經過市場這一中介，市場中的企業和個人作為資源配置的主體，在政府供給體系的引導下推進人流、物流、現金流和信息流等經濟發展基礎資源的優化組合，通過盤活微觀要素和加強宏觀管理相結合，充分發揮市場競爭效率以發展生產力；另一方面，政府體系中的組織保障供給、體制機制供給等非物質性政府供給從維護社會公平和正義角度不斷完善社會生產關系。因此政府供給體系外化于市場供給體系，對其調控是間接性的，以體制機制供給和公共資源供給為主要代表的政府供給不斷為市場的進一步細化和規范發展提供支持條件。在這一鏈條中，以組織保障供給為核心構建的政府信用和以機制設計為核心構建的市場信用分別推動政府供給和市場供給最終實現，兩大體系在合作中共生成長，是共同推進經濟社會向更高階段、更高水平、更高質量演化的協同作用機制。(21)冒佩華、王朝科：《“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的內在邏輯》，《毛澤東鄧小平理論研究》2014年第2期。

接著從系統全局性角度考慮經濟體系防范化解重大風險的機制設立，這在事前情形下表現為信息預警和預防處置兩個方面：一方面，社會發展偏離社會總體目標是出現潛在經濟社會風險的風向標，而信息作為風險預警的重要載體既能迅速地被具體的市場經營行為識別接受，也能有效改進政府供給的實施和運作，(22)冒佩華：《信息化條件下的政府經濟權能探析》，《財經研究》2003年第11期。因此信息預警需要在擁有完備的信息化基礎設施和分析方法的基礎上開展，并需要同時提供給政府供給體系、市場供給體系。政府供給體系通過適當的管理和分析技術實現信息獲取和信息研判，及時調整政府供給策略(比如增加應急儲備，頒布行政管理規定等)，對市場供給體系給予適當引導；市場供給體系則將政府供給的信息預警納入非物質生產資料，降低對未來誤判的不確定性概率，在順應新的政府供給的基礎上預防性地改變生產資料的配置策略，在市場配置過程中對市場主體的激勵機制、物質資料的分配比例等作出調整，從而通過政府供給、市場供給的協同作用緩釋潛在風險沖擊的影響。另一方面，在事前執行預防處置的過程中要保留兩種路徑：一種是在市場供給仍可滿足經濟社會需要的前提下，政府供給體系通過對市場供給體系實施間接調控的方式實現對生產要素流動的有序調整，最大程度保護市場供給體系和機制的完整運作；另一種則是在預期市場供給在潛在風險中不可避免偏離經濟社會發展目標的情況下，政府供給繞過市場供給體系對經濟社會運行情況進行預防性直接調控，避免市場供給體系進一步失序失靈帶來更大的負面影響，也為下一步進行事中處置預留調控空間。

圖1 “事前應變”情形下的政府供給和市場供給關系

(二)事中處置：強化政府優勢，更好發揮處置“行動力”

在經濟社會遇到風險挑戰時就進入了事中處置階段。事中處置的過程一方面是市場供給在政府調控下從事前的預防性要素配置向平抑和減少損失、開展自救互救的防御性要素配置策略轉變的過程，另一方面是政府供給全方位加強應急處置，并在提供政府供給的過程中動態跟蹤和突破既有制度供給藩籬，借此完善政府供給的過程。

在此次疫情抗擊過程中，由于對人流的控制會同步阻礙物流運輸，人流和物流的停滯對勞動力的價值創造和商品流通的影響都是對實體經濟價值創造和價值實現過程的直接沖擊。產業資本的生產和流通環節受到直接制約意味著現實商品生產及其與貨幣之間的轉化過程全面受阻，特別是在擁有復雜金融嵌套的現代市場經濟體系中，預付資本到期會進一步導致原本通過信用創造所節約的企業債務結算余額驟然增加，資本家為了維護既得利益，只能截留更多原本應流入生產過程的貨幣資本或進行新的信用創造用于債務支付，來被動維持既有資本運作。在突發事件下，實體經濟生產和流通活動的“驟停”使得市場對實體經濟短期內恢復的前景趨于悲觀，從而引致后續信用創造的進一步緊縮，并影響繼起的實體經濟生產。可見，在事中處置階段，包括人流、物流、現金流在內的各類物質生產資料都可能受到來自風險的直接沖擊，并且在市場上受到信息流的干擾，市場體系資源配置的正常功能被削弱，甚至陷入停擺。

因此，為了兼顧對市場主體的保護和對社會目標的實現，市場供給體系的功能，在這一階段應內化為政府供給體系的一部分，由政府供給體系強化監管和應急調控。這并不意味著市場功能在事中處置階段的完全消失：市場體系一方面可以借助政府體系對生產資源實施的應急調控來維持其既有調節功能不再進一步失衡，市場主體提供的物質和非物質生產資料可以幫助政府供給提供可供動員的資源和信息基礎；另一方面市場供給體系可以接受來自政府供給體系的最低限度保護和應急調節，根據政府供給體系的應急引導降低由于缺乏相關知識或風險意識帶來的認知不確定性，探索市場主體的自救互救，最大限度通過現金流的再配置減少因危機沖擊和市場波動帶來的經濟損失。這一構建既能夠延緩風險沖擊對市場既有體系的傷害，同時也為市場體系的自我調整爭取時間。

市場供給與政府供給在事中應急階段的協同統一使得政府供給體系得以支配更多物質性資源，并擁有更大范圍的體制機制供給調整空間。此時政府合理增加組織保障供給，提高政府行動力成為實現兩種供給在事中應急階段的協同統一目標的核心要件：一方面，政府供給環節進一步與經濟社會運行情況直接對接，給政府供給體系及時提供經濟社會信息對形勢進行動態研判，并及時調配政府三大供給；另一方面，由于經濟社會運行情況的變化可以被實時知曉，供給體系末端的政府供給可以因地制宜實時調整完善，以實現靈活管理和精細化治理的需要。

圖2 “事中處置”情形下的政府供給和市場供給關系

(三)事后恢復與可持續發展：追根溯源優化供給，能動提高經濟體系“免疫力”

在事后情形中，經濟體系進入恢復和重新發展階段，這分別對應了“常態化”和“可持續”兩大特征，也體現了事后情形與事中、事前情形在發展政府供給和市場供給關系中的主要區別。

與事中處置情形相比，事后情形側重經濟體系的常態化運行。在政府供給體系與市場供給體系的關系上，前者重新外化于后者，恢復以宏觀和間接調控的形式引導市場供給體系功能實現生產力的重新發展；同時在社會信息的跟蹤上恢復常態的信息流通方式，并依靠信息對公眾期望做出迅速的市場反應，對潛在經濟社會風險點予以及時預警，這一點與事前應變情形下的體系關系頗為相似。

但與事前應變情形相比，事后情形更側重體系關系的可持續性，強調政府供給體系在實現社會發展目標的根本前提下，在優化整個經濟體系過程中的能動作用。

第一，法律約束體系的內生優化。法律約束是實現政府在社會主義市場經濟體制下對自身體系和市場體系行為的硬約束和基本依托，其核心功能在于防止經濟體系各領域失序失范行為的產生，是經濟體系中預防潛在經濟社會風險最重要的防線。在事前情形中，法律約束體系作為給定的外生因素為經濟體系提供法制供給；而在事后情形中，政府供給體系要在維持常態運作的同時，通過修訂或編撰法律法規的方式優化原本外生的法律約束體系。對法制供給的優化有利于其更好作用于政府供給體系和市場供給體系的協同發展，優化其對政府供給和市場供給的程序管理、行為約束和供給質量監管，從而增強對整個經濟體系的風險預防能力和處置突出事件的效率，進一步提高對未來潛在風險沖擊的調控“免疫力”。

第二，政府供給體系的自我優化。政府對經濟體系的能動作用不僅針對自身以外的供給體系，也對自身產生作用。在組織保障供給上，既要注重其對化解矛盾沖突、調動各方資源的重要作用，也要審慎做好組織保障供給的保護與管理；在體制機制供給上，要在適應和尊重社會發展方向的基礎上梳理政府機構職能轉變、央地間和區域間政府的統籌協同等方面存在的改進空間，優化對政府資源供給的配置能力和方式；在公共資源供給上，要始終牢牢把握面向國家戰略性、社會公益性產業的生產技術和生產能力，在為市場環境提供良好的物質基礎之余，成為承擔社會責任、壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量。

第三，市場供給體系的調控優化。近代歷史上一些經濟危機的主因多是信用債務違約引發的金融流動性危機，危機發生伊始還沒有對實際經濟肌體構成直接打擊，因此傳統的財政和貨幣政策工具在局部流動性危機向系統流動性危機擴散的過程中還存在一定政策回旋的時間和空間，通過管理流動性來實現實際生產活動的恢復是有效的。而新冠疫情處置中對人流和物流的直接約束使得生產活動中最核心的兩大生產資料的配置和流通直接進入“休克”狀態，對實體經濟生產端和消費端的沖擊具有整體性、系統性特征，對政策調控所預留的調控時間和空間也相對更小。可以看到，缺乏對產品制造能力和生產應變能力的有效調度和直接保護，成為此次疫情處置中傳統宏觀調控工具體現出的局限。因此對市場供給體系的調控優化，一方面要適應生產力和生產關系發展需要優化市場營商環境，培育合格市場主體以期實現市場主體的良性充分競爭；另一方面還要針對特殊時期的資源擠兌特點建立并完善危機狀態下的市場快速動員機制，但不論是頒布實施法令，抑或是直接介入管理，這一機制得以高效運作的根本前提是政府供給體系在市場供給體系中要具備一定的資源動員能力。

對于市場供給體系本身而言，不確定性下的企業異質性行為是導致市場機制在面對突發外部風險挑戰時市場供給失靈的一大誘因。因此在事后階段，市場供給在恢復其常態化要素自由配置功能的同時，應著力注重對市場主體風險管理的優化升級，特別是引導中小型和創新創業型市場主體提高風險管控能力來降低其因缺乏相關認識或風險認知所引致的不確定性，從事中的“防御性要素配置”轉向事后的“優化要素配置”。這里之所以特別強調中小微企業和創新創業主體的情景規劃能力建設，是因為相比具備一定抗風險和戰略規劃能力的大型企業，作為吸納多數就業、穩定社會預期、促進市場多元充分競爭的重要力量，中小微企業和創新創業主體，不論是財務表現還是人力配備都不可避免存在一定劣勢，抗風險意識和能力相對薄弱，同時面向這類市場主體的事中風險管控體系尚不成熟。市場主體應與政府、高校和社會上的戰略咨詢機構積極合作，為其提供有效的情景規劃智力支持，這將不僅有利于紓解中小微企業和創新創業主體的經營決策風險，更有利于商業銀行和金融機構未來為其提供更穩定的融資支持，從而形成更為良性的市場供給體系。

圖3 “事后恢復與可持續發展”情形下的政府供給和市場供給關系

綜上所述，政府供給和市場供給之間的關系從來不是割裂的兩個體系，而是分工協作、相互配合的關系——政府供給體系能夠有效應對突發外生沖擊的事前統計不確定性、事中認知不確定性(23)楊百寅、歐陽陽：《不確定性有多確定？——洞察能力作為一種領導力》，《清華管理評論》2020年第3期。和事后優化不確定性管理是引導市場供給體系找準自身“事前預防-事中防御-事后優化”的要素配置策略，實現政府供給體系與市場供給體系間科學、有效、靈活的全鏈條的“收”與“放”關系，這是實現社會總體目標的關鍵所在。新冠疫情處置的實踐深刻揭示：政府供給體系和市場供給體系之間的動態變化過程只是整個中國特色社會主義市場經濟體系適應外部環境變化不斷內部優化調整的必然行為，同“市場在資源配置中起決定性作用”并不矛盾。

四、結論與啟示

新冠疫情作為“新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衛生事件”，(24)新華社：《習近平在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話》，2020年2月23日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-02/23/c_1125616016.htm.在我國短短兩個月內就得到有效控制，這一切得益于以組織保障供給、體制機制供給和公共資源供給為核心的政府供給體系從頂層設計到具體實施、從統籌布局到精準治理的有力、有效、有序發揮，也從實踐層面深化了政府與市場關系的內涵。本文的研究表明，相較于政府供給體系的貫徹力度強、統籌尺度穩、治理精準化的特征，市場體系分散決策、短期逐利的天然特性和專業化分工日益深化的發展趨勢使得市場體系的整體性物質資源動員能力不可避免地與政府供給體系存在差距，從而使得政府供給在時效性和供給質量上都要優于市場供給。這一能力差異所導致的供給變化暴露出市場在應對突發外部沖擊時存在的天然短板，不僅直接決定了政府和市場在抗擊疫情過程中所扮演的角色差異，也從實踐層面進一步揭示了在市場面臨外部突發風險挑戰時政府供給和市場供給的動態變化關系。

考慮到經濟體系的防御力和免疫力問題，本文在內在規律性和系統全局性統籌把握的基礎上，又進一步從“應變-處置-恢復與可持續發展”這一政府執行層面對政府供給和市場供給的動態關系進行“事前-事中-事后”的全鏈條考察，從而為社會整體性目標的實現創造有利環境。在實現社會整體發展目標方面，本文指出了不同情形下供給體系的協同關系，其目標一致但有所差別：(1)事前應變注重政府供給和市場供給的協同調節，政府供給通過事先統計預判引導市場主體為未來的潛在風險作“預防性配置”；事中處置注重政府供給的果斷行動，通過應急管控和提高社會認知能力帶動市場主體采取應對風險挑戰的“防御性配置”；事后情形注重法律約束、政府供給和市場供給的協同優化，事后對薄弱市場主體的指導使得各層次市場主體得以實施兼顧常態運行和自我風險管控的“優化配置”。(2)在政府與市場關系方面，政府的主動作為，在事前應體現在保留直接調控手段的同時，盡可能通過間接宏觀調節預防市場滑向失序失靈；在事中體現在通過政府三大供給的有力處置，從快遏制市場失序失范失靈的負面發展傾向；在事后體現在通過主導改革，恢復、完善和優化市場生產流通環境和要素配置功能，推動實現政府與市場關系的進一步協同發展。從根本上看，信息的及時、暢通與政府的高效、有為是不同情形下推動社會目標實現的共同要件，特別是一個擁有決策力、動員力、執行力的政府對全鏈條經濟體系的推動作用不可或缺。這里需要說明的是，我們強調政府的作用并不是要排斥甚至否定“市場在資源配置中起決定性作用”，而是要為這一決定性作用的有序有效發揮提供有力保障。

此次防控新冠肺炎重大疫情的實踐對我們進一步深化政府和市場在實現社會目標中的協同關系的認識具有重要的意義。過去，我們對政府與市場關系的考察是圍繞“怎樣適應社會發展和經濟飛躍的要求來促進經濟的發展”(25)王滬寧：《新政治功能：體制供給和秩序供給》，《上海社會科學院學術季刊》1994年第2期。而展開，以經濟發展目標作為考核國家治理水平的核心指標。而當今走進新時代，實現人民日益增長的美好生活需要則需要在此基礎上進一步實現國家治理體系和治理能力的質的提升，這就要求我們要在適應社會進步和市場深化的基礎上更好統籌經濟發展目標和社會發展目標之間的關系。相信對政府與市場動態變化關系認識的深化將為這一新的時代命題的展開提供有益啟示。