社會變遷背景下中國社會治理共同體的構建理路

李 青

(中國人民公安大學 馬克思主義學院，北京 100038)

中國共產黨十九屆四中全會指出，社會治理是國家治理的重要方面，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。(1)《中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》，《人民日報》2019年11月1日。從會議公報看，中央延續了對社會治理特別是基層社會治理的高度重視，在頂層設計上更加注重社會治理的制度建設和治理效能，并提出了建設社會治理共同體這一全新命題。習近平總書記多次提到建立人類命運共同體，這次將共同體運用到社會治理領域，不僅在制度層面提出構建社會治理共同體的具體要求，也在實踐層面為加強和創新社會治理提供了新的思路。

一、社會變遷背景下中國社會治理共同體的探索

我國自改革開放以來，經濟社會政治文化各個方面發生了巨大變化，社會的組織方式和秩序建構模式也進行了相應的調整，從社會管控、社會管理、社會治理到社會治理共同體，從傳統意義的社會管理逐步走向現代意義的社會治理。改革開放取得巨大成就的原因之一，是進行了以治理方式為主體內容的社會改革。

(一)從“社會管控”到“社會治理”

1978年實施的改革開放，是黨和國家促進中國經濟發展，解決人民生存問題的重大決策，實現了國家發展向經濟中心的轉移。1993年十四屆三中全會確立了社會主義市場經濟原則，市場經濟體制改革是在政府主導之下的制度性變遷。歷史地看，經濟發展在為社會管理提供物質基礎的同時，也帶來了社會管理的挑戰。改革開放前幾乎完全依附于單位的“單位人”逐步變成“社會人”，農民工、企業家等新的社會群體的出現，對政府的社會管理提出了新的要求。

隨著經濟社會的發展，政府對自身職能定位逐步實現了從傳統社會主義計劃經濟體制下的“管控”模式向社會管理轉化，不斷加強和改善政府管理。2004年黨的十六屆三中全會提出了建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局；2006年十六屆六中全會提出了建設服務型政府，政府的管理職能由“管控”向“服務”轉變；2008年十七屆二中全會則強調政府要“加強社會管理”和“注重公共服務”的職能。這些改革探索不同程度緩解了社會矛盾，維持了社會的有序發展，但也導致政府管理出現“兩難”：“政府一方面越來越龐大，越來越強勢，資源越來越集中，包辦主義和全能主義特征越來越明顯；另一方面，面對不斷釋放的社會需求和不斷變化的社會事務，政府又總是處于能力不足、應接不暇的狀態。”(2)燕繼榮：《社會變遷與社會治理——社會治理的理論解釋》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2017年第5期。

為走出這種困境，2013年黨的十八屆三中全會首次使用“社會治理”概念，提出創新社會治理體制、改進社會治理方式，鼓勵和支持社會各界參與社會治理，旨在實現政府治理、社會調節和居民自治的良性互動，標志著黨執政理念出現了深刻變化，政府職能由管理向治理進行轉變。實際上，治理概念本身就具有多主體參與、協同治理、共管共治的含義，體現了公共事務公共管理的精神。(3)俞可平：《經濟全球化與治理的變遷》，《哲學研究》2000年第10期。社會治理更加強調社會成員參與治理，并非政府的大包大攬，相應的是政府下放權力給社會力量，激發社會力量的活力，提高社會自治能力。習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”他認為，“過去，我們常常以為，一些矛盾和問題是由于經濟發展水平低、老百姓收入少造成的，經濟發展水平提高了、老百姓生活好起來了，社會矛盾和問題就會減少。現在看來，不發展有不發展的問題，發展起來有發展起來的問題，而發展起來后出現的問題并不比發展起來前少，甚至更多更復雜了。新形勢下，如果利益關系協調不好、各種矛盾處理不好，就會導致問題激化，嚴重的就會影響發展進程。”(4)習近平：《在黨的十八屆六中全會第二次全體會議上的講話(節選)》，《實踐(思想理論版)》2017年第1期。

十八屆三中全會以來，習近平總書記多次就社會治理創新發表重要講話，不斷細化和深化社會治理，強調堅持問題導向，抓突出問題整治，把專項治理、系統治理、綜合治理、依法治理和源頭治理結合起來，注重聯動融合、開放共治，提升社會治理的社會化、法治化、智能化和專業化水平。2017年黨的“十九大”報告提出建立共建共治共享的社會治理格局，要求“推動社會治理中心向基層下移”，推進加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

強調社會治理、增強社會自治導向的改革實踐，為社會組織和民眾讓渡出了活動和發展空間，社會組織和民眾積極參與社會治理，提高了社會組織和民眾的自治能力，緩和了政府應對公共管理、公共服務的不足。但是地方政府與社會共管共治過程中凸顯的新問題依然使得社會治理陷入困境：一是政府下放社會組織和民眾處理的公共事務，社會組織和民眾準備不足，能力匱乏，暴露了社會組織的脆弱和亟待發展的空間，政府不得不介入接手。二是政府包攬社會事務，越過社會組織、民眾進行管理導致政府“越位”，招致社會責難抱怨。如何協調好政府與社會的共同治理、劃清政府與社會組織之間的權責界限、理清政府與其它社會管理主體間的管理邊界等問題將會面臨新的挑戰。政府越位與缺位，社會組織力量的相對薄弱，民眾對社會公共事務的更高需求，促使社會治理繼續探索創新發展。

(二)建設社會治理共同體

2019年10月黨的十九屆四中全會提出“構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”社會治理共同體首次出現在正式中央文件中，立即成為學界研究的新熱點。社會治理共同體的提出，釋放出了一個清晰的信號，“中國之治”要開創共同治理的新局面，黨委、政府、企事業單位、社會組織、民眾都是社會治理的參與主體，共同承擔社會治理責任，共同享有社會治理成果。建設社會治理共同體，意味著社會治理多元主體之間的定位清晰、治權匹配，政府、社會、民眾社會治理各主體通過社會事務協商共治來發揮各自職能，推動協同治理，使得社會治理各主體成為相互依存的有機共同體。“社會治理共同體意指政府、社會組織、公眾等基于互動協商、權責對等的原則，基于解決社會問題、回應治理需求的共同目標，自覺形成的相互關聯、相互促進且關系穩定的群體。”(5)郁建興：《社會治理共同體及其建設路徑》，《公共管理評論》2019年第3期。

社會治理共同體是在社會變遷的背景下政府職能的新拓展，對社會治理認識的深入和具體化，它強調治理主體多元化、治理過程協同化、治理手段多樣化和治理結果的共享。具體說來，社會治理共同體有以下特點：(1)整體性。社會治理共同體是參與治理的多元主體和要素互相協調構成有機整體，多元主體包括黨委、政府、企事業單位、人民群眾，其根本利益一致、目標契合、都是增進人民福祉，減少社會公害，維護社會安全穩定，多元主體共同參與社會事務的管理，彼此分工協作，構成社會管理的有機整體。(2)效能性。社會治理共同體具有治理的整體效能，能夠整合社會力量，集眾人智慧，利用協同治理制度，提高治理效能，獲得更好的治理成效，達到共建共治的目標。(3)人民性。公眾有權責平等地參與社會治理事務，社會治理過程人人參與，人人承擔社會責任，共同治理社會事務、參與社會決策、承擔完成治理任務，凸顯人民當家作主的實質，以通過民主協商方式，其意愿訴求表達更暢通、意志體現更具象、利益協調更一致、權益保障更規范，人民的主人翁地位得到了落實和體現。(4)基層性。社會治理共同體既是社會治理的理想理念和追求目標，也是現實中的“星星之火”，將逐漸形成社會共同治理新格局。現階段我國社會治理共同體建設主要是以基層治理為基礎，具有基層性、基礎性。(5)共享性。社會治理共同體治理結果人人共享，惠及民生，通過社會共治、自治達到良治、善治，營造公平正義、安全安寧、健康文明的社會環境，治理成效惠及全體民眾，滿足人民的獲得感、幸福感和安全感。

二、社會治理共同體的理論意蘊

中國特色的社會治理體系是一套具有科學性、實踐性、發展性、開放性的制度體系。在社會關系重建、社會結構調整、社會治理創新的關鍵時期，社會治理共同體建設具有深刻的歷史背景、現實原因和實踐基礎，其所包涵的價值引導、民主協商、合作機制，以及社會整合、文化融合、風險治理豐富內容，對于推進社會治理體系和治理能力現代化，具有重大的理論和現實意義。

(一)對社會治理規律認識的理論成果

社會治理共同體一方面契合了國際社會出現的全球社區復興運動這樣一個大的背景，基于中國實際對治理理論進行創造性地運用和發展。另一方面，更是在我國社會進入新時代的背景下對社會治理的復雜性、綜合性、公共性的現實回應，體現了政府、企事業單位、社會組織和民眾合作治理、共同治理機制，遵循了現代社會治理規律，是社會治理體制的創新。

社會治理共同體思想有著深厚的理論淵源。共同體是從基于血緣親屬關系的社會組織結構發展而來，其內部成員的主要特征是處于同一活動區域和擁有共同利益。社會學家斐迪南·滕尼斯(Ferdinand Tonnies)辨析了基于親緣、鄰里關系等小范圍“有機團結的”共同體與更廣泛社會的關系，指出社會盡管也是人群的集合，但構成要素卻相互獨立，是“一種機械的聚合和人工制品”(6)斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會：純粹社會學的基本概念》，林榮遠譯，商務印書館1999年版，第3頁。，認為初級社會共同體蘊藏著自然的情感，其社會治理重視歷史的延續性和關系機制。

馬克思(Karl Marx)認為自然共同體的勞動者和所有者身份相一致，二者都是基于血緣和地緣的“氏族共同體”。隨著人類的社會分工不斷細化，相互聯系不斷密切，自然共同體漸次消解，勞動者與所有者的身份區隔開來，出現了階級、國家機器這些被馬克思所指稱的“虛幻的共同體”，尤其是到了發達的資本主義社會，其“虛幻性”的本質展現的淋漓盡致。馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中提出必須用“自由人的聯合體”這一真正的共同體來替代“虛假的共同體”。他們指出“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的，將是這樣一個聯合體。在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件。”(7)馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第294頁。

中國社會主義制度的建立是社會治理共同體的制度優勢，為社會治理共同體的建立奠定了制度基礎。改革開放以來，中國社會從管控、管理到治理的實踐探索進程，可看作是我們黨不斷提高總攬全局、協調各方的引領能力的過程，通過維護社會秩序、激發社會活力和提升治理效能來推動社會治理體系和能力現代化，有助于化解社會矛盾、促進社會和諧和提升社會自治能力。黨的“十八大”以來，更加突出強調社會建設對于國家建設的重大意義，社會建設的內容也不斷豐富發展，社會建設的機制也在不斷完善。“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體建設，對社會治理的多元主體關系行為進行規則引導，調整優化我國社會治理體系及其運行機制，探索政府治理與社會治理之間的相互銜接與融合，推動社會“共建共治共享”，推進社會治理制度建設開創新局面。

(二)社會主義協商民主的有效平臺

社會治理共同體是以人民為中心的發展思想在社會治理中的具體表現。人民群眾是歷史的創造者，是社會治理的主體性力量和實現社會治理現代化的根本動力。在社會主要矛盾轉化的新時代背景下，人民對美好生活的向往已從原來的物質需求向更高一級的精神追求轉變，更加注重在社會治理過程中能否實現自我價值，尤其是能否真正地融入政府治理體系，真正地參與到社會治理的全過程。(8)韓慶祥、陳曙光：《中國特色社會主義新時代的理論闡釋》，《中國社會科學》2018年第1期。只有凝聚來自各個方面、各個主體的積極力量才能把社會治理好，才能使社會安定有序、國家長治久安，人民的主體地位也才能得到真正的實現。(9)李勝：《建設社會治理共同體推進社會治理現代化》，《黨政干部論壇》2019年第12期。

社會治理共同體明確社會治理的多元主體：黨委、政府、社會組織和公眾等，多元主體“人人有責”，社會組織和公眾被納入治理主體的范圍，政府的治理角色發生了變化，由管控者轉變為參與者，多元主體承擔各自不同的角色和功能，其實質是以民本位取代官本位思想，以多元主體參與取代政府一元管理格局，體現著人民的平等政治地位。各主體“人人盡責”，平等參與社會治理過程，各主體之間相互合作共同治理社會事務，政府與其他社會治理主體之間的關系更多的是協商共治，其實質是以法治取代人治，以平等協商取代各行其是，發揮公眾的智慧和參與社會治理的責任擔當。多元主體“人人共享”，共同享有治理成果，真正體現了治理效能的公平民主。

(三)建構了中國的“國家-社會”關系

社會治理共同體順應了社會力量參與社會治理的社會需求，把社會組織、人民團體、公眾等都納入了治理主體范圍，體現了“公共事務公共管理”的精神，遵循了的社會治理規律。從現實層面分析，社會治理共同體一方面有利于改變政府單打獨斗的治理格局，拓寬了政府治理社會問題的渠道，多主體多渠道化解社會矛盾，分擔政府的治理壓力，加強黨委領導，發揮政府主導作用。另一方面有利于增強社會自治能力，多元力量參與解決公共事務，能夠培育和增強社會組織和基層社會的社會治理能力，有效地提升社會治理效能。

社會治理共同體有助于和諧政府與社會組織、政府與公眾的關系，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。政府、社會、民眾各主體互相依存、互相促進，對社會事務發揮各自職能共同協商治理。這種共同體有矛盾，但少有沖突；有對立，但少有對抗，使得和諧中國、平安中國建設具有了深厚的基礎根基，能夠有效地維護社會穩定，使社會既穩定有序又充滿生機活力。社會治理共同體治理過程中的自愿性、多元性、協商性、共治性，比政府管理的單一性、控制性、自上而下的線性，顯然具有更大的現實適應性，與現代社會治理的內在要求更為契合。所以，社會治理共同體既是社會治理體系和能力現代化的體現，也有利于國家治理體系和治理能力現代化的早日實現。

三、建構社會治理共同體的基本理路

社會治理共同體是國家治理體系和治理能力現代化的探索性成果，有著豐富的理論內涵，是多元主體協同參與打造共建共治共享的社會治理體系，也是推動國家治理體系與治理能力現代化的必要基礎。通過加強制度的頂層設計推動社會治理政策走向實踐，需要創新治理模式、改進治理策略和優化治理機制提升社會治理績效，推動社會治理共同體的構建。

(一)全面堅持黨的領導和黨建引領

“堅持黨對一切工作的領導”，既是中國特色社會主義制度的本質特征，也是中國特色社會主義制度的優勢所在，創造了中國經濟持續增長和政治持續穩定的“中國之治”的成功經驗。構建社會治理共同體，需要將黨的領導的優勢置于首要位置，在社會治理共同體中黨始終處于“總攬全局、協調各方的領導核心”地位不動搖。

具體而言，堅持黨對社會治理共同體建設的領導，需要強化黨委的領導職責，將黨委置于社會治理共同體中的領導地位，居于社會治理共同體的核心，各級黨組織要充分發揮總攬治理大局、調動多元參與主體的積極性，將黨的政治優勢全方位貫徹到社會治理的各個環節，以共產黨員和基層黨組織為依托，全面落實黨委在社會治理共同體中的組織領導、統籌協調和價值引領作用，保障黨在社會治理共同體中強大的政治凝聚力和社會號召力。既克服黨自身組織的虛化、弱化和邊緣化問題，又有序領導和整合各種社會主體，形成廣泛參與和協同治理，預防日漸分化、訴求多元化和結構復雜化的社會治理走上彎路。

(二)培育多元治理主體的共同體意識

共同體不同于社會，在于其默認一致，在于是利益共同體、情感共同體和命運共同體，并獲得認同感和歸屬感。(10)張文顯、徐勇、何顯明等：《推進自治法治德治融合建設,創新基層社會治理》，《治理研究》2018年第6期。建設人人有責、人人盡責、人人享有的“社會治理共同體”，其不僅是一個包含著主體、客體等“一核多方”聯結形式在內的工具性的共同體，更是一個具有情感、文化和心理認同在內的價值性的共同體。(11)文軍：《邁向市域社會治理共同體的新時代》，《上海城市管理》2020年第1期。因此，社會治理共同體的實踐構建需要參與主體具有共同體意識或者共同體理念。人人有責，人人盡責，強調參與主體的信任意識、參與意識、責任意識和集體意識，社會治理主體之間相互協商，共享信息，精準施策，最終達成共識。人人享有強調主體的信任感、認同感、歸屬感和獲得感。

共同體意識也包含著多元治理主體對于權、責、利的認知和訴求。當下不同社會主體的價值取向和利益訴求日趨多元化，社會治理共同體作為多元主體集聚和互動的場所，自然也存在著不同主體為獲得自身利益而進行博弈的現實，激烈的社會競爭加劇了不同主體之間利益關系復雜化，所以最大限度整合多元主體的利益訴求，降低社會治理成本，提高治理效能，才能實現社會治理共同體的多元治理主體在權責利一致基礎上的有效互動。黨的十九屆四中全會提出建立“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，其中明確了多元治理主體共同治理但治理地位、職責不同。黨是社會治理共同體的頂層設計者，應當始終處于“總攬全局、協調各方的領導核心”地位。政府、事業單位作為社會治理共同體的核心節點，不僅擁有分配調度公共資源的能力，也肩負著更廣泛、更深層的治理責任。社會組織、企業是社會治理共同體的重要載體。公民是社會治理共同體的基本單元。(12)徐頑強：《社會治理共同體的系統審視與構建路徑》，《求索》2020年第1期。

對于政府而言，要主動適應治理角色的變化，改變傳統的管控理念和思維方式，發揮資源優勢和政策導向，與社會組織、民眾依法分享治權、協商共治。我國目前還處于“強政府弱社會”的狀態，社會組織、民眾等社會力量的治理能力相對薄弱。培育社會力量的共同體意識需要破除“看客心態”“依賴意識”“不作為不擔當”等消極治理理念，增強自覺參與意識、責任擔當意識，在社會治理事務中旨在主動提升社會治理能力和水平，實現政府與各社會力量的良性互動，統籌協調。

(三)加強城鄉基層社區治理

城鄉社區作為人民群眾的長期居所的精神家園和社會治理的基本單元，是社會治理共同體實現的基礎載體，也是黨和國家社會治理效能的試金石。“基層興，則國興；基層強，則國強”，國家安全、社會穩定的基礎在基層社區。社區治理的內容全面而復雜，涉及到社會治理的方方面面：糾紛調節、秩序維持、公共安全維護、資源利用、環境維護等等。建設好城鄉社區治理對于社會治理共同體的建設具有示范和推廣意義。

城鄉社區治理需要從多個方面、多個角度發力，關鍵抓好以下幾個方面：(1)推進社區黨建引領。把社區黨建貫穿于社區治理的細枝末節，加強黨的領導，統籌各個方面的力量，最大化利用資源，發揮黨組織和黨員的組織領導、先進引領作用，整合社區黨組織的社會治理統合力和號召力。(2)調動社區民眾參與治理的積極性和智慧。社會治理共同體進一步提高了民眾的主體地位，為民眾參與社會治理提供了現實的空間。社區民眾長期生產生活在社區，對社區各種事務的感知比較真切，民眾可以借助居民委員會、業主委員會等載體直接參與社區治理。居民委員會、業主委員會要善于發揮調動社區民眾參與治理的積極性、主動性和創造性，增強居民自治的參與感、獲得感和滿足感，充分利用互聯網構建虛擬與現實相結合的平臺，發揮互聯網的快捷便利性優勢和社區的地域性優勢，搭建社區議事協商平臺，問政于民、問計于民，增強居民之間溝通和協商的渠道，了解居民的需求和困難，及時解決問題、化解矛盾，滿足多元化的用戶需求。向居民提供便民服務信息、社區資源利用、民眾需求咨詢等信息，塑造社區治理共同體的凝聚力和自治力。(3)善于總結和推廣社區治理的成功案例，提高社區治理效能。改革開放后，社區很大程度上承擔了原來由單位承擔的基層社會治理功能。當下的社區建設已經取得豐富的實踐經驗，積累了寶貴的城鄉治理創新實踐案例。例如北京市推行的“街鄉吹哨、部門報到”和“接訴即辦”的改革、浙江桐鄉自治、法治、德治“三治融合”的“桐鄉經驗”。這些內生的治理經驗符合實際，傳承了傳統的治理經驗，滿足了民眾的多元化需求，具有很大的生命力，為城鄉治理提供了發展樣本。

(四)實現治理方式和手段的多樣化

社會的復雜性決定了社會治理方式手段的多樣性。習近平總書記指出，“社會治理是一門科學，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關系。”在具體工作中處理好以下幾個關系：(1)剛性管理與柔性治理相結合。柔性治理主張采用非強制性手段處理公共事務，更加關注人文關懷，是更加人性化的社會治理方式，在構建社會治理共同體的目標上存在更大的張力。(2)法治與德治共同推進。法治就是要破除歷史上遺留下的人治弊端，合理合規，程序規范，依法治理。德治則注重道德教化、以德服人、以理服人，用良好的道德約束他人、影響他人，從而將社會治理納入德治的軌道。法治和德治是我國治國的基本方略，也是社會治理共同體構建的基本方式。(3)情治與自治相結合。在依法治國的大框架下，強調運用情感治理的方式，更多的將社會關系、本土文化、價值理念等治理資源運用到矛盾糾紛化解實踐中去，實現理性制度規范與情感治理策略的有機融合，既保證矛盾糾紛化解的公平正義，又能夠實現社會良性有序和人民滿意目標。(13)汪勇、周延東：《情感治理:楓橋經驗的傳統起源與現代應用》，《公安學研究》2018年第3期。自治是社會治理的基本方式，也是社會治理的最終目標。(4)傳統治理方式與現代科技手段相結合。我國的社會治理有悠久的歷史，積累了豐富的社會經驗和行之有效的治理方法，這是社會治理共同體構建的寶貴本土資源，社會治理共同體建設要加以傳承。同時需要依靠科技發展的技術優勢，比如大數據，幫助了解社會多元需求，預測、防范和化解社會風險，拓寬社會治理渠道，優化治理方法。

總之，社會治理共同體既強調“社會治理的社會化”，又重在“社會治理共同體”的理論創新和政策設計。社會治理共同體建設是一項復雜的系統工程，在實踐中要充分發揮中國特色社會主義制度優勢，科學運用整體思維、法治思維和德治思維，協同政府、社會組織、人民群眾多元治理主體，創新優化大數據技術、信息公開、輿論宣傳的治理工具，實現共建共治共享的現代化社會治理格局。