基本公共法律服務視野下的法律援助均等化研究

黃東東 張 娜

(重慶郵電大學 網絡空間安全與信息法學院，重慶 400065)

2017年1月，法律援助作為基本社會服務的重要內容被寫進《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》(以下簡稱《規劃》)，“公共法律服務體系建設”成為實現基本社會服務的重要保障措施之一。2019年《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》(以下簡稱《意見》)再次強調，“推進基本公共法律服務均衡發展”。中國的法治建設取得了舉世矚目的成就，但并非所有人因法治發展而同等受益，基本公共法律服務給普通民眾帶來的獲得感還沒有得到充分展現。(1)桑寧：《法律援助發展中結構性矛盾與瓶頸問題研究》，《中國司法》2012年第1期?？肆_斯蘭認為，社會主義的本質就是平等。(2)蔣銳、鐘麗麗：《克羅斯蘭的社會主義平等觀評析》，《理論學刊》2019年第1期。法律援助不僅是基本公共法律服務的主要內容，而且已經成為勾連法律咨詢、人民調解、司法鑒定和公證等其他基本公共法律服務的節點，因此法律援助發展現狀可以折射出中國基本公共法律服務均等化的主要問題。本文將以法律援助為具體考察對象，研究中國基本公共法律服務均等化問題。

一、我國法律援助均等化的現狀

改革開放以來，我國經濟社會得到較快發展，但發展不平衡的問題仍然存在。中國存在典型的東、中、西部之間的差異，因此筆者采取判斷抽樣法，在全國選擇了20個省、自治區和直轄市作為研究樣本，其中包括東部的北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東和遼寧，中部的河南、湖北、湖南、江西、安徽和西部的重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、內蒙古和新疆。本文以2017年全國法律援助統計數據為基礎，結合社會律師數據和各地常住人口數據，試圖描述中國法律援助均等化狀況并分析可能存在的問題和原因。

(一)獲得法律援助的可能性

根據各地辦理法律援助案件數量與常住人口數量之間的比例，計算獲得法律援助的可能性。全國平均水平為每萬人9人次左右，遼寧最高，為17人次，天津和湖南最低，不足6人次。在7個沒有到達全國平均水平的地區中，東部有2個，西部有2個，中部有3個。整體而言，東部略高，西部居中，中部略低。

(二)經費投入

1.人均法律援助經費投入

上海和北京顯著高于其他地區，說明地方經濟實力直接影響了經費投入。廣東投入超過2億元，為全國最高，其人均僅略高于全國平均水平緣于其人口基數大。西部的重慶、內蒙古和陜西的人均投入高于全國平均水平與中央政府的轉移支付有關，2017年中央法律援助經費轉移支付較多的主要是西部地區和中部的人口大省，排名前幾位的是河南、云南、安徽、湖南、四川、貴州、廣西、甘肅等。

2.社會律師案均法律援助補貼

通過計算發現，全國社會律師案均法律援助補貼為1023.95元，這驗證了補貼不足導致社會律師辦案積極性不高的判斷。其中，北京、湖南、廣東、上海的社會律師案均法律援助補貼超過1500元，新疆、遼寧、陜西、貴州、云南、內蒙古、江西、安徽、河南、重慶、四川等地則不足千元。

(三)可調動的法律援助人力資源

1.每萬人擁有社會律師比例

《律師法》規定，提供法律援助是社會律師的義務。社會律師是提供法律援助的主要人力資源，但我國社會律師的分布明顯不均。以各地律師數量與常住人口數量之間的比例計算萬人律師擁有量，除北京和上海顯著高于其他地區之外，其他地區社會律師擁有量都比較低。

2.三類主要法律援助提供者辦理法律援助案件情況

提供法律援助的有社會律師、基層法律服務工作者、法律援助機構專職律師、社會組織人員和注冊法律援助志愿者等，前三類是主要的法律援助提供者。北京和上海的社會律師資源豐富，辦理了95%以上的法律援助案件。除遼寧以外，東部地區社會律師的辦案率均超過60%，而遼寧、內蒙古、江西、云南社會律師承辦的法律援助案件占比不足40%?；鶎臃煞展ぷ髡咿k案占比較大的集中在中西部，如遼寧、貴州、內蒙古、陜西、湖北、江西、甘肅、重慶等。

(四)民間力量參與法律援助

從社會捐助和法律援助志愿者等民間力量參與法律援助的情況可以評價社會參與程度。北京的法律援助社會捐助金額占據全國總金額的絕大多數，同時2017年注冊法律援助志愿者(主要是大專院校的法科大學生以及退休的法官、檢察官、公安民警和律師等)辦理法律援助案件僅占0.9%。

二、當下中國法律援助均等化的主要問題

任何制度實踐都是以制約條件與現實困境之間的緊張與互動為基礎的。影響基本公共法律服務均等化發展的主要因素，不僅有城鄉差別，亦有地區差異；而現實的困境則是，與公共教育和公共醫療不同，基本公共法律服務沒有得到應有的重視。法律援助供給總量不足，一些東部經濟強省亦沒有體現出與其經濟實力相應的供給能力。除供給總量不足外，中國的法律援助不僅表現為區域間發展不均等的錯綜復雜，而且體現為各地制度安排的參差不齊。

(一)區域間法律援助發展不均等

中國的法律援助的確存在某種不均等問題，但其內涵豐富而復雜，并不如人們想象的表現為東、中、西部階梯狀發展的不均等。統計數據表明，除“社會律師資源”和“設施設備配置”外，西部地區并沒有在整體上明顯落后于中部和東部。我國不僅已經構建起覆蓋全民的法律援助服務體系，而且基本實現了均等化的目標，但問題依然存在。

1.東、中、西部之間的不均等

首先，北京和上海優勢明顯。北京和上海在“設施設備配置”“人均法律援助經費”“案均法律援助補貼”“社會律師資源和社會捐助”等方面均顯著領先。其次，中部相對落后。除“設施設備配置”“案均法律援助補貼”“社會律師資源”略高于西部之外，中部在“獲得法律援助的可能性”“人均法律援助經費”兩個重要指標上均低于西部。最后，西部最大的不足是法律援助質量較低。雖然西部在“獲得法律援助的可能性”方面高于中部，但這樣的成績卻是在法律援助補貼低、設施設備配置不齊全和大量基層法律服務工作者的參與下取得的，其背后的問題是法律援助質量可能較低。任何制度實踐不僅在時間上是逐步的，在空間上亦難以完全均衡分布。在經費和人力資源總量不足的制約下，最優選擇必然是關注擴大援助范圍。

2.城鄉之間的不均等

首先，城鄉間人均受援機會不均等。北京和上海之所以全面領先，是因為其基本實現了城市化；廣東和江蘇等經濟強省之所以沒有體現出應有的優勢，貌似是因為其人口基數大，實則是法律援助供給總量不足背景下的城鄉不均等，這一狀況在中西部更為突出。一項針對西安市城鄉法律援助發展狀況的實證調研發現，除了在法律援助知曉度和法律援助需求方面存在顯著的城鄉差異外，“由于城鄉法律援助人力資源和資金供給的極不均衡，城鄉法律援助人均受援率因此產生了較大差異”(3)梁高峰：《農村法律援助的體系和創新發展研究》，法律出版社2019年版，第106頁。。其次，城鄉間法律援助質量不均等。農村地區的社會律師資源不足是不爭的事實，如湖南與云南的省會城市集中了全省50%的律師，而浙江的杭州、寧波與溫州三市則集中了該省60%以上的律師。不僅如此，上海、北京等城市化率高的地區不僅案均法律援助補貼高，而且社會律師承擔法律援助案件的比例亦高。通常認為，社會律師的服務質量高于基層法律服務工作者，而補貼高低對于提高法律援助質量具有激勵作用，城鄉在法律援助質量方面的確存在差距。

(二)各地政策法規等制度安排存在差異

信息是立法者選擇立法層級和確定立法內容的重要約束。2003年制定《法律援助條例》時，由于法律援助在我國實施的時間尚短，急劇的社會轉型導致知識、經驗等有效信息嚴重短缺，加上幅員遼闊帶來地方信息的高度分散和搜集成本高昂等原因，(4)黃文藝：《信息不充分條件下的立法策略》，《中國法學》2009 年第 3 期?！斗稍鷹l例》不僅結構簡單而且規范表達亦比較原則。授權地方立法成為應對信息不足和克服信息成本高昂的主要辦法，這不僅造成“規則空白”“規則不確定”和“規則地方性”等碎片化問題，而且成為推動法律援助均等化發展的制度障礙。

1.法律援助管理規定的差異

首先，是法律援助機構定位的差異。根據統計數據，上海和北京法律援助機構的專職律師幾乎沒有辦理任何案件，內蒙古、江西、遼寧、甘肅和廣東法律援助機構的專職律師辦理了20%以上的法律援助案件。事實上，全國法律援助機構既有“參照公務員管理的事業單位”，也有“非參公但全額撥款的事業單位”，一些法律援助機構還承擔一定的管理職責。(5)司法部法律援助工作司：《2014年全國法律援助工作統計分析(一)》，《中國司法》2015年第6期。各地法律援助機構專職律師承辦案例比例的顯著差異，凸顯了各地法律援助機構性質定位和職責規定的不同。其次是經費管理規定顯著不同。實踐中各地人均經費投入和案均經費投入并非完全一致甚至存在較大差異，說明各地法律援助案件補貼費用、管理費用和其他費用等經費安排的原則和要求顯然不同。

2.法律援助范圍規定的差異

援助范圍是政府責任與市場化法律服務間的界限，包括援助對象和援助事項兩個方面，是法律援助立法的重要內容。首先，援助對象是指符合經濟困難標準的公民，但《法律援助條例》并未明確何謂經濟困難以及經濟困難的標準。各地主要有以下7種規定形式：最低生活保障標準(貴州、新疆)、最低生活保障標準的1.5倍(湖北)、最低生活保障標準的2倍(山西、福建、江西、山東、湖南、重慶、云南、陜西、寧夏)、最低生活保障標準的3倍(青海)、低收入家庭標準(天津、河北、遼寧、上海、安徽、廣東、西藏)、最低工資標準(北京、內蒙古、吉林、浙江、河南、海南)、最低工資標準的1.5倍(吉林)。其次，援助事項是指對哪些案件類型提供法律援助，《法律援助條例》第10條以列舉的方式明確了6類援助事項。地方立法紛紛擴大援助事項，但規定不盡相同：規定“因交通事故、醫療糾紛、工傷、食品藥品安全事故、環境污染、高危作業、產品質量責任事故侵權賠償”的有28個省、自治區和直轄市，規定“遭受家庭暴力、虐待、遺棄等婚姻家庭案件”的有22個省、自治區和直轄市，規定“不限于勞動報酬的勞動爭議”的有12個省、自治區和直轄市，規定“因使用假劣農藥、種子、化肥等農業生產資料造成農業生產損失的”的有12個省、自治區和直轄市。

三、治理現代化視野下法律援助均等化建議

通過法律的治理主要是博弈型治理，而公共法律服務的興起則是服務型治理，所以《意見》和《規劃》均從推進治理體系和治理能力現代化的高度定位公共法律服務。雖然法律援助正式制度供給不足是導致非均等化的原因之一，但沒有執行治理體系的治理能力建設，治理現代化將成為一紙空談。對于促進法律援助均等化，完善法律援助制度與加強治理能力建設同等重要。

(一)改進法律援助制度，完善治理體系

治理體系是國家治理的制度載體和機制保障，中國特色治理體系現代化以國家邏輯為主導，(6)陳進華：《治理體系現代化的國家邏輯》，《中國社會科學》2019年第5期。因此在全國范圍內推行基本公共法律服務均等化需要頂層設計，國家基本立法應該在相應領域治理體系的構建中發揮主導與引領作用。作為基本公共法律服務治理體系中的重要法律，《法律援助條例》無論是層級抑或內容還不能滿足需求，應當以擴大援助范圍和提高援助質量為內容重構法律援助制度。法學界已經就經費保障、質量管理、適用條件、管理體制和人員建設等提出不少意見與建議，(7)樊崇義：《我國法律援助立法重點和難點問題研究》，《中國法律評論》2019年第3期。筆者認為，從推進均等化發展的角度出發，未來的《法律援助法》應當重視以下三個方面的問題：

1.細化責任主體，明確各級政府間事權和財權劃分原則

提供基本公共服務是現代政府的核心職能，其服務理念正經歷從“生存照顧”到“保障公民生存和發展基本需要”的轉變，“表現為政府應當積極作為自證合法性的過程”(8)陳云良、尋?。骸稑嫿ü卜辗审w系的理論邏輯及現實展開》，《法學研究》2019年第3期。。新時代司法創新發展也必須堅持以人民為中心的思想,人民性是新時代司法創新發展的鮮明特質。(9)韓慧：《人民性是新時代司法創新發展的鮮明特質》，《山東師范大學學報(人文社會科學版)》2019年第5期。市場化改革打破了“總體性社會”(10)渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理》，《中國社會科學》2009年第6期。中國家通過單位提供基本公共服務的模式，逐漸形成將基本公共服務責任下移，由地方負責和分級管理的模式，(11)李友梅等：《中國社會治理轉型(1978—2018)》，社會科學文獻出版社2018年版，第166-169頁。因此2003年《法律援助條例》規定由縣級以上人民政府為法律援助提供財政支持。但是，不同地方政府的財政能力和面臨的發展問題顯著不同，能夠提供的財政支持千差萬別。雖然中央政府在不斷加大轉移支付的力度，由于各級政府間“事權與財權”劃分缺乏法律依據，導致制度實施的預期性和穩定性不足。(12)黨秀云、彭曉祎：《我國基本公共服務供給中的中央與地方事權關系探析》，《行政論壇》2018年第2期。各級政府的注意力與支持度與基本公共服務的水準、供給結構、優先次序等具有密切關系。(13)文宏：《中國政府推進基本公共服務的注意力測量》，《吉林大學社會科學學報》2014 年第2 期。因此，僅僅規定縣級以上政府應當為法律援助提供財政支持顯然不夠，《法律援助法》不僅應明確規定法律援助是中央政府和地方各級政府的責任，而且應當明確各級政府間事權和財權劃分的原則。

2.消除基礎性規則的不統一，明確援助范圍原則和授權立法事項

中國存在區域間自然條件和社會特征的差異，因此要回應具體空間中的具體問題，不僅法律的原則性是必需的,而且規則的地方性也在所難免。(14)蘇力：《道路通向城市：轉型中國的法治》，法律出版社2004年版，第35頁。但是，作為基礎性規則的法律援助范圍如果不能予以清晰界定，不僅可能模糊政府責任與市場化法律服務之間的邊界，而且可能混淆基本公共法律服務與非基本公共法律服務之間的關系。具體而言，《法律援助法》應當明確法律援助范圍的原則和授權地方立法的具體事項。首先，法律援助的目的是保障貧困弱勢群體獲得法律幫助以維護司法正義，因此“無力承擔法律服務市場費用的貧者和弱者”應作為確定援助對象；由于各地市場化法律服務費用標準不統一，仍然需要授權地方政府定期公布“可以獲得法律援助的經濟困難標準”。其次，以“保障生存和發展的基本權利”為原則將常見案件類型規定為援助事項，如勞動合同、婚姻家庭、侵權賠償等是貧困弱勢群體可能面臨的主要案件類型。對援助事項之外的案件是否應當提供援助，可以授權地方有關部門依據“是否顯著影響申請人生存與發展基本權利”的原則進行認定。

3.彌補制度空白，明確法律援助機構性質和法律援助提供者的法律地位

由管理者、提供者及其職責配置構成的組織體系是提供有效法律援助的要素之一，只有通過具體的組織平臺，制度體系才能轉換成運行系統，供給基本公共法律服務。目前來看，向社會購買服務的市場化方式已經成為中國公共服務供給體系建設的核心備選方案，因此政府法律援助機構是否保留以及性質如何界定成為必須解決的問題。首先，由于社會律師資源不足且分布不均，單一市場化方式會進一步加劇地區間和城鄉間的分化；其次，以效率為目標的單一市場化方式不僅可能導致“空心國家”(15)蔡長昆：《制度環境、制度績效與公共服務市場化：一個分析框架》，《管理世界》2016年第4期。的責任困境，而且不利于國家運用法律援助進行社會治理；最后，由于知識和社會資源的限制，貧困弱勢的受援人往往難以自行選擇，單一市場化方式容易導致受援人“行為化的市場失靈”(16)[美]卡斯·桑斯坦《為什么助推》，馬冬梅譯，中信出版社2015年版，第10頁以下。問題。因此，不僅應當保留公共性法律援助機構而且應當明確其事業單位性質，同時賦予法律援助機構專職律師和基層法律服務工作者法律援助提供者的法律地位。應當強調的是，由受援人選擇社會律師提供法律援助的市場化方式雖然不是唯一方式，但應當是主要發展方向，所以合理劃分三類法律援助提供者的服務范圍和職責十分必要。

(二)加強法律援助能力建設，提升治理能力

國家能力是“國家決定社會生活按何種秩序組織起來的能力”(17)[美]米格代爾：《強社會與弱國家》，張長東譯，江蘇人民出版社2009年版，第9頁。，訓練有素的人力資源和充分的財政資源是所有國家能力的基礎。(18)張長東：《國家治理能力現代化研究》，《法學評論》2014年第3期。統計數據表明，除了財政投入外，法律援助人力資源的缺乏是影響均等化發展的主要約束條件。在政府不斷增加公共法律服務投入的前提下，人力資源可能是推進法律援助均等化發展的國家能力短板。

1.以公共法律服務網絡構建為抓手促進均等化發展

21世紀以來，不少國家開始利用網絡信息技術重構均等化與普惠性的公共法律服務體系。從2018年開始，我國開始在全國范圍內構建統一的“中國法律服務網”，同時各地“12348”電話熱線亦逐步由省級法律援助機構統一提供法律咨詢和轉介服務，以解決鄉村和偏遠落后地區基本公共法律服務能力不足的問題?！爸袊煞站W”不僅互動性不足，而且只能提供簡單且類型化的法律咨詢服務；重要的是，“數字鴻溝”的存在嚴重影響了貧困弱勢群體利用網絡信息技術的能力，導致地區間和城鄉間的差距擴大?！?2348”電話咨詢熱線主要由社會律師輪流值班，其工作的臨時性與時間的碎片化致使其作用的發揮有限。(19)黃東東：《公共法律服務與信息技術：域外經驗與中國問題》，《電子政務》2017年第1期。換言之，構建“中國法律服務網”和“12348”電話咨詢熱線只是解決了網絡和硬件的有無問題，運用網絡信息技術背后的“人”才是主要因素。首先，隨著5G技術的商用，應當通過技術更新逐步提供交互式視頻法律服務，為“端與端”之間構建便捷的交流平臺；其次，對重點受援群體進行培訓，提高其運用網絡信息技術的能力；最后，應當將“網絡與電話法律服務”設置為固定的公共法律服務事業崗位，由具備相應專業素養和職業能力的人員擔任，并配備包括社會律師在內的輔助人員?？傊?，要真正獲得網絡信息技術帶來的創新收益，必須以公共法律服務網絡構建為抓手，將法律援助提供方式、公共法律教育、人員和機構整合結合起來統籌安排和整體推進。

2.制度化法律援助對口支援工作

2018年以來，在司法部的推動下，以基層司法所為主體，全國每個縣(市、區)開始建設公共法律服務中心以及鄉鎮(街道)公共法律服務工作站，基本公共法律服務開始構建以“社區”為中間層級的服務遞送方式。社區的分化是不爭的事實，不僅體現在城市社區之間，更突出表現在城鄉社區之間。隨著經費投入和設施設備配置的完善，偏遠地區和農村法律服務人才不足成為推進基本公共法律服務均等化發展的障礙。加大法律服務人員的培訓當然重要，但卻是一項需要長期堅持才能取得成效的工作。在當前情形下，東部地區對中西部地區、城市地區對農村地區的法律援助對口支援工作顯得尤為必要。對口支援使地區間法律服務人力資源產生橫向流動，不僅可以彌補中西部和農村地區法律服務人力資源的不足，而且有利于培養本土的法律服務人才?，F有對口支援工作往往以工作任務的方式予以落實，作為一種“非正式法律制度”存在，會影響對口支援工作的穩定發展。因此，將對口支援納入法治化管理是應對法律服務人力資源分布不均的重要措施。對口支援畢竟超出援助方的日常工作范圍，而且優秀的法律服務人才在任何地區都是稀缺資源，因此制度設計必須具有激勵性。

3.促進志愿者提供基本公共法律服務

除強調政府責任以及重構社會律師供給為主的市場化方式外，促進志愿者提供基本公共法律服務、完善民間供給方式具有重要的社會治理意義。一方面，伴隨著經濟發展與社會轉型，公民的主體意識不斷提高，民間力量參與公共服務的意識與能力逐漸增強，志愿者提供基本公共法律服務有利于緩解法律服務人力資源的不足；另一方面，志愿服務的公益性甚至草根性方便志愿者與援助對象進行交流，通過社會自身的力量提供法律咨詢和化解糾紛，有利于形成共治共享的社會治理格局。