論法官績效考評制度的設計難點與優化

張 建

(中國政法大學 法學院，北京 100088；常州大學 史良法學院，江蘇 常州 213164)

法官績效考評制度(以下簡稱“績效考評制度”)是對法官績效予以評價的制度，是提升審判質效、實現司法公正的重要保障機制。績效考評制度作為針對法官包括審判業績在內的工作情況進行評價的制度，對法官行為的引導和約束有著重要的價值和實踐意義。當前的績效評價制度存在模式多樣、評價指標針對性不強、運作機制不完善等問題，導致績效考評制度的目的不能有效實現。為此，法官績效考評制度應該秉持何種理念予以設計以及其在實踐中會碰到何種問題，構成了本文的核心論題。

一、績效考評制度優化討論的前提

在對績效考評制度優化問題進行討論時，首先需要對討論的約束前提進行分析，即對績效考評制度存在的必要性予以辨析。構成優化討論的約束前提主要有兩個：一是從時空背景角度看，當前司法實踐中為何需要績效考評制度；二是從法治及司法理念角度看，應秉持何種理念去建構、優化績效考評制度。

在有關“要不要績效考評制度”的討論中，主要有兩種觀點：一種觀點認為，績效考評制度作為一種行政化機制設置，對法官的審判工作形成了干擾，使得法官受到了束縛，最終影響了公正司法的實現，這種觀點的言下之意就是要取消至少是較大程度地弱化績效考評制度。另一種觀點認為，司法權由審判管理權與審判權兩部分構成，兩者是相互支撐、并行不悖的，績效考評制度是審判管理權實現的具體方式之一。德國在設計法官懲戒制度時也注意到了審判權和審判管理權的分野，力圖平衡兩者之間的關系，并使二者相得益彰。(1)向雪寧：《德國法官懲戒制度的理論基礎與制度特征》，《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2018年第2期。從制度與指標相互關系的角度來看，“指標體系、實現路徑在實現績效考評制度目的、功能中具有的不足，不能也不應成為否定績效考評制度的根據。”(2)張建：《法官績效考評制度的法理基礎與變革方向》，《法學論壇》2018年第2期。要是從中國法官選任實際角度看則會發現，“這種非職業化的遴選標準和司法地方化……在很大程度上正當化了高度行政化的事后監督和管理，并在社會變遷的背景下對嚴苛復雜的績效考評制度產生了急迫的現實需求。”(3)艾佳慧：《法官管理的中國范式及其限度( 1937—2012)》，《東南大學學報》2018年第5期。

就上述兩個觀點來說，筆者較為贊同第二種觀點。原因有三：一是績效考評制度作為一種評價機制，通過對法官包括審判質效在內的工作業績進行測量，將評估中呈現出的問題反饋至審判一線，有助于法官在司法審判過程中更好地避免相關問題，客觀上有利于案件審判質效的提升，有利于公正司法的實現，有利于“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”目的的實現，是司法改革目的實現的重要保障機制。二是建構符合司法規律的績效考評制度是完善法官單獨序列管理的需要，也是“五五改革綱要”的重點之一。《法官法》第8章“考核”從第21條至25條僅僅對法官的考核進行了較為籠統的規定，缺乏具體性、操作性。這使得以往法官的待遇、晉升、獎懲等沿用行政化的方式，沒有凸顯法官職業的特殊性。又由于當前對績效考評制度存在一定的誤解，往往將績效考評簡單地等同于審判業績考評，忽略了對法官職業道德遵循的評價。強化法官職業道德遵循的評價有利于法官自我約束、自我完善，增加職業尊榮感和職業的社會認同。三是法治發達國家也有類似的做法。美國“各個州的法官考評制度雖不盡相同，但都旨在考察法官能否有效進行案件管理，是否按查明的事實與可適用的法律作出裁判，有無清晰地闡明裁判理由，審判時的言談舉止是否恰當等內容”(4)陳杭平：《在司法獨立與司法負責之間——美國州法官考評制度之考察與評析》，《當代法學》2015年第5期。。

就績效考評制度中應遵循的基本理念來說，有三個方面值得重視：一是應該避免將法官予以對象化、客體化處理傾向的出現。法官應該是績效考評制度的中心，應該尊重法官的主體性，要“將法官從被忽略的主體安置進改革的中心,讓法官能切實地感受到自己是法律帝國中的王侯、獲得職業應有的尊榮感”(5)張建：《論法官績效考評制度改革及其實踐效果》，《法學》2019年第11期。。一套持久有效的法官績效考評體系不僅僅建立在標準化的基礎上，更要觸及法官內心(基于社會職責)的使命召喚，并充分尊重和發揮法官的主體能動性。(6)陳敏光：《綜合配套改革背景下法官績效考評體系的完善》，《法律適用》2008年第19期。二是應該堅持合法律、合司法規律及簡單、可行的原則，著力克服當前績效考評制度中彌漫著的工具理性的精神氣息，避免業績計算時出現無休止的考慮要素，探索簡單、可行的績效考評機制。三是應該重視大數據等現代科學技術在績效考評中的運用，但也不能過分迷信大數據技術。大數據在公務決策中已經得到廣泛應用(7)李凌云：《大數據在重大行政決策中的應用及其法治化》，《重慶郵電大學學報(社會科學版)》2020年第1期。，法官績效考核也完全可以借助大數據技術進行客觀數據收集和相關考評，但過分迷信現代數據分析技術有可能把績效考評實踐挾裹進技術的洪流，而把司法本應追求的價值理念給遺忘掉，因而要注意把握好主體性問題。

二、當前績效考評制度的弊病

理想型的績效考評制度至少應具有四個基本功能：一是能較為準確、全面和客觀地反映被評價對象的工作量及工作付出。二是考評數據在一定程度上應具有通用性、可比較性。三是不僅要重視制度的評價功能，還應該重視考評結果反饋于實踐的功能。四是經由思想、實踐上共識的達成，考評制度還應具有秩序整合的功能。對比理想型績效考評制度應具有的功能，客觀來說，當前績效考評制度所發揮的作用與理想型制度之間還具有一定的差距。

第一，績效考評制度中目的多樣、指標復雜，使得評價結果不具有可比較性。績效考評制度作為法官管理制度的一種，各級各地人民法院都對其非常重視，都希望將自身法院的一些目標與特點融入績效考評制度中，以便更好地實現目標、解決問題。不同地區的績效考評模式照顧到各自的特殊性，對其內在的合理性固然可以理解，但是考評模式的差異化，尤其是小范圍、過多的差異化可能會帶來不少意外的后果。過多的績效評價模式還會使得不同地區的評價結果之間不具有可比性，評價結果可比性的喪失會使得數據統計所具有的查漏補缺功能失去。區域間具有的可比較性之所以重要，原因在于“在當代中國，區域法治乃是實施依法治國基本方略、推進法治中國建設的有機組成部分，是在國家法治發展進程的基本要求的基礎上，根據區域發展的法律需求，運用法治思維和法治方式推進區域社會治理現代化的法治實踐活動”(8)公丕祥：《法治中國進程中的區域法治發展》，《法學》2015年第1期。。從依法治國總體推進與區域法治發展一體化的內在要求出發，雖然不同區域間可能會存在諸種差異，但至少在特定區域范圍內應該采用相對統一的績效考評制度，這樣才能為審判質效的客觀比較提供基礎。

第二，當前法官績效考評制度與實踐需求相互脫節。員額制改革對法官給予的期待、授予的權限、附加的司法責任等，都使得當前法官隊伍與以往法官隊伍有了較大的不同，如何在法官審判與法官業績考評之間保持必要的平衡顯得十分緊要。當前各級各地法院還未能充分意識到該問題的緊迫性，仍然參照沿用既往的績效考評制度及操作路徑。

第三，當前績效考評制度的實現機制未能將考評制度的意圖與功能充分有效地實現。從運作主體角度看，由于績效考評制度涉及的數據過于龐雜，而所需的數據又散落在不同的部門中，數據的統一扎口出現操作性問題。從評價指標角度看，則存在重客觀指標化、形式化的定量數據，忽略對法官職業道德、個人品行等的考評。質性評價的缺失使得法官為追求形式化的指標最優而不斷開展策略行動。從異議機制設計角度看，績效考評結果異議程序也未獲得足夠的重視，更多地是將績效考評制度視為一種自上而下、組織對個人的單向度測評機制，未能對法官的正當權益給予足夠重視，加之當前考評制度本身所具有的激勵不足、剛性不夠等問題，使得法官在考評結果大致不差的情況下也不太關心有關自身的評價。從考評結果運用角度看，由于考評結果還僅僅是作為法官及相關人員年終獎勵分配的依據，忽略考評結果案件質效提升、推動法院發展等反饋功能的發揮，績效考評應有的功能未能完整地展開。

績效考評制度已作為一種制度安排嵌入當下的司法實踐之中。就當前司法實踐及司法改革的客觀需求而言，不僅應該重視績效考評制度具有的績效評價、質效提升等功能，還應該重視績效考評制度自身的內在價值。具言之，在構思績效考評制度的指標體系、運作機制時，應重視績效考評制度自身內在的公平公正和規范性。

三、績效考評制度的設計難點

任何制度在轉化為實踐時都會碰到實踐效果與制度意圖相背離等問題，績效考評制度也不例外。在員額制改革、審判團隊化的時空背景下，績效考評制度在走向操作化的過程中，在評價內容確定、評價指標量化、評價程度設定等方面還存在諸多難點。

第一，就評價內容確定問題而言，究竟應該對法官工作的哪些方面加以考評，目前還未能達成基本的共識。考評內容的區別是不同考評模式最大的區別所在。比如Z省高級人民法院制定的《法院法官考評辦法(試行)》第22條規定，“各法院可根據實際對不同考評對象的不同指標設定相應的分值，權重合并成最終成績，也可以參照以下方案設置：(一)法官綜合得分=審判績效得分×70%+職業素養得分×20%+作風紀律得分×10%；(二)審判長(獨任法官)綜合得分=審判業績得分×60%+職業素養得分×20%+作風紀律得分×10%+管理得分×10%……庭長綜合得分=審判業績得分×40%+職業素養得分×20%+作風紀律得分×10%+管理得分×30%。”J省《法官、審判輔助人員績效考核及獎金分配指導辦法(試行)》從第9條到第19條僅僅規定對法官的工作業績及案例調研進行考核，而未明確確定其他考核內容。對Z省與J省有關考評內容的規定比較后，能形成兩個結論：一是說明當前未能就考評對象達成基本共識。究竟需要什么樣的評價內容呢？筆者認為，考評對象可以根據法院自身的基本特質予以具體確定，但至少應該具有區域相似性、可比性。二是上述考評內容尤其是Z省的規定固然能夠將法官兼審判長、副庭長、庭長等工作量體現出來，但也說明當前法院在推進員額制改革時對法官兼任其他行政職務情況的認識還存在偏差。績效考評制度究竟應該明確哪些內容，與我們對法官的認識有關，與我們對法官兼任行政的認識有關，與我們對法院自身目的與特質的認識有關。

第二，將績效考評制度的考評內容全面有效地轉化為相應的指標體系也是制度設計的難點。以往的研究及實踐表明，績效考評內容在實踐轉化時往往存在三個方面的不足：一是必然、不可克服的不足，因為無論設計何種具體的指標體系、采用何種評價辦法，都不能將法官的工作量、時間精力付出完全予以量化，也不可能完全公平地對不同法官的工作量、時間精力付出等進行客觀比較，對該問題的探討猶如對平等、正義等問題的討論一樣，只能是無限接近。二是人的理性不及所帶來的不足，不同階段的人的認知程度總是有所限制的，對考評內容轉化為具體指標、路徑的認識也會產生差異，但這點可經由反復商議而逐漸地加以克服。三是人為因素干擾而導致的不足。如當前法院內部庭室格局的形成就是因多種因素所致，(9)劉忠：《論中國法院的分庭管理制度》，《法制與社會發展》2009年第5期。不同業務庭的案件性質、數量的不均衡使得法官案件受理數出現了不均衡，這無疑加重了指標設計及操作化的難度。更不用說各個級別的法院在具體指標設計過程中，還可能會將案件審理之外的組織目標悄悄地轉化為評價指標的情形。人為因素干擾指標設計的現象應該盡量地予以摒棄。在解決上述問題的過程中，案件權重指數、大數據分析方法等被發現、使用。通過將案件拆分成不同的案由、對案件流程節點進行權重賦予等，法院系統能夠借助考評制度合理測量出法官的真實工作量。即使是借助海量數據的分析也沒有辦法徹底解決權重賦予過程中的主觀性，更不用說目前有關績效評價指標還陷入“唯技術數據”的認識陷阱中。從這個角度看，過分迷信技術、過分相信形式化數據而忽略法官主體性，實際是認識上的誤區，在對績效考評制度指標優化的思考過程中應注意避免該問題。

第三，將考評制度轉化為具體實踐的運作機制的構建也是績效考評制度設計的難點。運作機制也是績效考評制度在操作化過程中不得不面對的難題，主要表現在考評主體、考評程序及考評激勵運行等方面。究竟應該由誰來對法官的績效進行考評？就目前的狀況來說，普遍都是通過設立法官考評委員會來進行考評，但考評委員會僅僅是一種外在形式，應該由哪些主體組成考評委員會的問題同樣不可避免。實踐中，考評委員會往往是由法院院長擔任主任，法院領導、部分中層干部和資深法官組成。其帶來的問題是，由誰來考核考評委員會成員，尤其是其中的資深法官。同時，考評的程序設計也頗為考驗人。數據來源分散化、考評程序復雜化導致法官陷入忙于提供考評所需的各項材料的過程，架床疊屋的考評要求與程序加劇了各類資源的浪費。與此同時，依照績效考評制度的本意來說，考評結果應與法官績效獎金分配、晉升晉級、評先評優等緊密掛鉤，但考評結果檔位相距不大及法官履職保障的要求，客觀上導致績效制度所具有的激勵與反饋作用并沒有真正發揮好。

四、績效考評制度評價指標的優化

雖然績效考評制度在操作過程中還存在各種難點，但這不能成為不深入思考績效考評的理由。制度與行動具有互為支撐、相互鎖定的作用，建立符合司法規律的考評制度有利于法官踐行司法正義，而違背司法規律的考評制度則會導致法官不斷尋求策略行動，最終則由外部來承擔制度的負外部性。(10)制度與行動相互塑造的關系就是吉登斯所言的“社會結構的二重性”，“行動者在參與社會結構的持續生產和再生產時，會創造、遵守規則，并利用資源。行動者具有豐富的知識和敏銳的理解力，具有思考和應對各種日常生活情境的能力，能夠習慣性地監視自己與他人的行動結果。”[美]斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質利益(第三版)》，姚偉、王黎芳譯，中國人民大學出版社2011年版，第86頁。這也是“五五改革綱要”之所以提出要“研究制定科學合理、簡便易行的審判績效考核辦法”的原因所在。可以從程序與實體兩個維度出發思考評價內容、評價指標體系的優化問題，具體可圍繞審判業績和法官職業道德遵循兩個方面建構相應的評價指標。

法官的審判業績指標包括審判工作量(11)理想法官審判業績評價指標體系應無需對法官的審判工作量進行考評，原因在于審判工作量受制于兩個基本因素：一是案件受理數量并非是法官、法院所能決定的，是外部因素；二是案件審理時限會倒逼法官控制案件審判節奏。、審判質效、裁判文書撰寫質量等三個方面。基于當前案件受理及審理的實際，對法官的審判工作量進行評價也有兩個基本思路：一是不對具體案件類型進行區分，只要達到規定的案件數量就可以獲得基準分；超出基準數的部分，按照一定的標準予以加分。該方案的前提就是不再區分民庭、刑庭、行政庭等，打破業務庭各管一塊的案件審理格局。二是以案件的類型、難度系數為前提，以每個業務庭案件辦結最多的法官為滿分，其他法官按其辦結案件數量與案件辦結最多法官的辦案量的比例獲得相應的分值。該方案客觀上會因為各個業務庭案件數量、難度系統不同，而使不同業務庭法官的工作量不均衡。理想方案是第一種方案，但考慮現行訴訟制度安排，在合理調配好不同業務庭人員配置的前提下，第二種方案更具有操作性。

審判質效主要是對審限內結案率、二審改判發回重審率、再審審查率等進行評價。“審限內結案率”應該采用底線區間(如不低于95%等具體數值)的方式，只要符合條件，該項即可獲得滿分；不符合條件的，則按照一定的原則予以扣分。之所以要考核該項指標，原因在于當前我國各訴訟法都對案件審限有明確的規定，同時有效率的司法審判既是司法正義的內在要求，也能夠節省總體的社會資源。“二審改判發回重審率”主要評價的是法官的案件審理水平，是一個逆向分析指標。無論是基于何種理由的改判或發回重審，一定程度上都能說明法官的案件審理在某些方面存在瑕疵、不足。對于“二審改判發回重申率”也可采用底線區間(如不得高于20%等)的方式。之所以設置一定的區間，就在于不排除上訴法院主審法官或合議庭是因為與一審主審法官或合議庭存在主觀認知的不一致而改判、發回重審。“再審審查率”可以直接反映出法官的案件審結質量，也是一個逆向分析指標。理論上說，每出現一個再審審查案件都應予以扣分，考慮實際情況可采用留有一定空間的方式(如不超過審結再審案件年份案件總數的特定百分比)。

裁判文書是案件審理結果的直觀呈現，裁判文書寫作水準的高低也反映了法官的法治素養、法律能力和時間精力投入等。在對裁判文書質量予以評價時，可采取正向指標與逆向指標相互支撐的方式。具言之，即通過對法官裁判文書的抽取及檢查，優秀的給予一定的分值鼓勵，存在問題的則進行倒扣，最后計算出法官裁判文書質量項的最終得分。

相關研究顯示，“司法實踐中，對于辦案業績考核的過度聚焦，演變成機械的量化指標考核，不少法院直接以實績考核替代對職業道德、司法能力和專業素養的考評，往往導致法官只管多辦案，卻忽視了職業道德的培養和職業能力的訓練。”(12)北京市第二中級人民法院課題組：《司法改革背景下法官績效考評機制研究》，《中國應用法學》2018年第3期。所以還需要圍繞法官職業道德遵循而建構相應的指標體系，包括思想品質、司法禮儀、司法品行、廉政情況、紀律遵守。“思想品質”考評要求法官在思想上應積極上進，熱愛祖國，熱愛人民，擁護黨的領導，擁護黨和國家的各項方針政策，帶頭遵守國家的法律法規及各項規章制度。“司法禮儀”指的是法官在案件審理過程中，對待當事人、律師、同事等所采取的態度以及自身的著裝、言詞等。這是一個較主觀的評判指標，不宜采用客觀量化的方式考評。“司法品行”考評是對法官在日常生活中是否有不恰當言行的評判。法官日常生活中的行為舉止也代表著法治形象。這是一個逆向指標，以不出現為合格或優秀。“廉政情況”是司法基本底線的呈現，法官違反了廉政要求就很大程度上不適合繼續作法官了，也是一個逆向指標。“紀律遵守”指標是對法官遵守審判制度、考勤制度、請假銷假制度、報銷制度、參會制度、學習制度等一系列制度情況的考察。該項指標既有可量化的要素在其中，也有主觀的要素在其中，應綜合考慮。

需要指出的是，本文所考慮的績效考評指標體系的優化并未將通常的民事案件調撤率、案訪比、上訴率、調研文章等要素考慮進來，原因在于這些考評內容既與法官的本質無關系，某些情形也超出了法官的能力范圍，并非是法官所能決定、主導的。對法官工作績效進行考評既要合法、合理、簡潔，還應考慮評價的內容是否在法官的能力把控范圍內。

五、績效考評制度運行機制的優化

績效考評制度作為一種制度化存在，作為一種嵌入法院組織結構中的管理評價機制，自身也應是程序正義的體現，故而構建符合程序正義要求、能夠滿足績效考評制度目的實現的運行機制十分重要。在將績效考評制度轉化為現實運作時，應從績效考評組織主體、評價主體、評價機制、反饋機制、異議機制等維度出發構建必要的流程。

績效考評制度的組織主體是驅動制度轉化為實踐的組織機制，主要通過設置績效考評委員會的方式來加以解決。考評委員會的職能在于指導績效考核工作，對法官不同部分的得分進行統計歸納，作出考評結果。考評委員會作為議事協調決策的非常設機構，其人員構成應堅持宜少不宜多及開放性原則，但當前有些地區法院則出現了將考評委員會的成員構成簡化為法院領導、職能部門負責人簡單結合的現象，需要予以反思。考評委員會作為法官績效綜合評判的主體，應該以法官同行性評價作為基本底線，在此過程中應該堅持好法官的主體性、主要性、主動性。同時，當前考評委員會人員構成還具有很強的封閉性，即僅限于法院內部的組成人員。“有必要倡導法院更加開放化，這樣才能有助于舒緩當前由于指標體系構建而不斷強化和凝固的行政化趨勢，也能驅使法院、法官更加重視當事人。”(13)張建：《指標最優：法官行動異化的邏輯與反思——以J 市基層人民法院的司法實踐為例》，《北方法學》2015年第5期。在設計績效考評的評價主體時，應該盡可能地擴大化、類型化。擴大化就是將與法官密切接觸的院庭領導、法官同事群體、案件當事人、律師、對法院關注和了解較多的社會民眾等納入評價主體范圍。類型化則是因為不同主體對具體被評價的法官了解的側面各不相同，故而不適宜做全面的評價，可以就其了解較多的方面有針對性地開展評價。

評價機制可分為評價方法與評價程序兩個方面。就評價方法來說，應摒棄過去那種僅僅重視量化考評的方式，形成比例協調的量化考核方式與主觀評價方式相結合的評價模式。在此過程中，可由掌握法官客觀審判質效數據的部門抽取出相關的量化數據，有關法官的主觀評價可由政治部、辦公室等常態、常年地加以開展。評價程序則是用來解決交給績效考評委員會的綜合數據如何獲得、如何評價問題的。具言之，一方面，可由受考評的法官向考評委員會就自身的審判業績與職業道德進行情況說明，以便考評委員會獲得初步的感知；另一方面，由掌握、收集了法官審判業績客觀數據的部門以及掌握法官職業道德評價數據的部門向考評委員會提供相應數據，最后由考評委員會根據面述、客觀數據、主觀評價等進行綜合評判。

反饋機制是用來解決績效考評數據如何使用問題的。當前對績效考評數據的使用呈現出簡單化的趨勢，即僅僅作為評價法官個人業績及發放獎金的基本依據，恰恰把績效考評制度最為根本的意圖——用于反饋至司法實踐以便更好地提升司法審判——給疏忽了，導致績效考評工具化問題的出現。法官績效考評結果的反饋機制，一方面，應將考評結果反饋給法官個人，經由法官對自身客觀數據、主觀評判等進行總體分析，從而有助于發現問題，更好地提升審判質效；另一方面，應作為法院總體運行狀況的評判機制，將績效總體的評判結果導入法院整體的運行中。

在對法官的績效進行總體評估時必然會存在各種可能的情況，作為被評價者的法官可能會對最終的結果存在異議，所以有必要建立異議機制。異議機制至少應包括兩個基本要素：一是受理與處理異議的主體，二是受理與處理異議的程序。當前實踐中，通常做法是由法官績效考評委員會作為受理與處理異議的主體。對此筆者有不同看法，績效考評委員會應側重強調法官的主體性，異議處理委員會應與考評委員會相對區分，可充分發揮法院黨組、法院行政的監督、協調作用。異議受理與處理程序解決的是法官提出異議并獲得處理的基本路徑設置問題，可由法官先向異議處理委員會提出書面申請，異議委員會進行書面審查和調研，確實存在問題的應召集績效考評委員與法官進行陳述、辯論，最終形成新的考評結果；異議委員會經過調查發現不存在問題的，則維持既有的評議結果。