中國共產黨國家治理的歷史進程、動態特征與主要經驗

鄧海龍 洪向華

(山東大學 馬克思主義學院，山東 濟南 250100；中共中央黨校(國家行政學院)黨的建設教研部，北京 100091)

國家治理是古今中外任何一個國家都必須面對的永恒課題。“什么是國家治理，怎樣進行國家治理”無疑是中國共產黨不能忽視而必須優先考慮、不能回避而必須著力破解的時代難題，也是自始至終“關系黨和國家事業興旺發達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題”(1)習近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化》，《求是》2020年第1期，第4頁。。當前，系統總結新中國成立以來中國共產黨國家治理的歷史進程、動態特征與主要經驗，有利于新時代更好地推進“中國之治”從傳統治理走向現代治理、從大國之治邁向強國之治，進而實現國家治理體系和治理能力現代化。

一、中國共產黨國家治理的歷史進程

列寧指出：“考察每個問題都要看某種現象在歷史上怎樣產生、在發展中經過了哪些主要階段，并根據它的這種發展去考察這一事物現在是怎樣的。”(2)《列寧全集》第37卷，人民出版社2017年版，第63頁。縱觀新中國成立70余年來的發展史，可以看出中國共產黨國家治理的實踐歷程始終與新中國從“站起來”“富起來”到“強起來”的偉大飛躍緊密相連、息息相通。新中國70余年的發展史，實際上就是一部中國共產黨國家治理史。根據國家治理方式和目標的不同，可以把新中國成立以來中國共產黨國家治理的歷史進程分成“管制-立國”“管理-富國”“治理-強國”三個發展階段。

(一)“管制-立國”階段(1949-1978年)：中國共產黨國家治理的嘗試

從1949年10月新中國成立到1978年12月黨的十一屆三中全會召開前的30年，是以毛澤東為代表的中國共產黨人以“管制”為主要方式、以“立國”為核心目標開展國家治理的“管制-立國”階段。所謂“管制”是指黨和政府為保障市場秩序、維護公共利益、促進社會穩定，運用國家政權對社會各領域進行的微觀控制或直接干預。(3)參見王丙毅：《政府醫療管制模式重構研究》，人民出版社 2008年版，第5-6頁。“立國”就是要使剛剛“站起來”的新中國真正站得牢、立得穩。眾所周知，新中國的成立標志著人民當家作主的新型國家政權的建立，但美帝國主義不僅不承認，還妄圖通過實行政治孤立、經濟封鎖和軍事包圍等遏制政策，將新中國扼殺在搖籃里。此外，國民黨反動殘余勢力和封建勢力還未完全肅清，他們狂悖無道的反革命顛覆活動和垂死掙扎的破壞活動，也嚴重威脅和阻礙著新生政權的鞏固。面對如此嚴峻的內外考驗，特別是在我國“人口多、底子薄，經濟落后”(4)《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，第302頁。的現實條件下，要“立國”就必須采取“管制”型的治理模式，集中有限資源、著力建章立制，重點開展政治治理和經濟治理，這自然也就成了中國共產黨在這一時期進行國家治理最緊迫的兩項重要內容。

新中國成立初期，中國共產黨汲取了在中華蘇維埃共和國和陜甘寧邊區時期的治理智慧和執政經驗，承接了新民主主義革命勝利的成果，在追剿殘余敵人、廢除不平等條約、推進統一祖國大陸的進程中通過采取逐步過渡的民主建政方式產生了各級地方人民政府，形成了從中央到地方的一整套政權機構，為各項工作的順利開展提供了有力的組織保障。為鞏固新生政權，相繼開展了抗美援朝、剿匪作戰、鎮壓反革命以及“三反”“五反”運動，對執政條件下鼓舞士氣、穩定秩序、維護安全、端正作風、嚴明紀律，促進中國共產黨和人民政府的政治建設起到了重要作用。在追求政治民主方面，毛澤東在1957年就明確提出：“我們的目標，是想造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面。”(5)《建國以來毛澤東文稿》第6冊，中央文獻出版社1992年版， 第543頁。他進一步指出，這種民主不同于任何資產階級國家的民主，而是建立在公有制基礎上的多數人的民主。此外，毛澤東還極端重視黨內民主。他強調：“如果不充分發揚人民民主和黨內民主，不充分實行無產階級的民主制，就不可能有真正的無產階級的集中制。沒有高度的民主，不可能有高度的集中。”(6)《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，第296頁。在政治制度建設方面，1954年召開的第一屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國憲法》，明確規定了國家的性質、根本政治制度、國家機構的設置等內容，并將民族區域自治確立為一項基本國策和基本政治制度。同年12月，中國人民政治協商會議第二屆全國委員會通過了《中國人民政治協商會議章程》，對政協的性質、任務、組織機構和職能作出了新的調整，為我國長期堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度奠定了基礎、指明了方向。這些政治制度的制定和完善在我國民主政治建設史甚至國家治理史上都具有里程碑的意義，標志著新中國政治治理制度化的良好開端。

在此階段，中國共產黨面臨的主要經濟治理任務是掌握國家經濟命脈、贏得經濟上的獨立，為鞏固人民民主專政的國家政權奠定堅實的經濟基礎。因此，沒收官僚資本歸國家所有，建立社會主義性質的國營經濟；進行企業經營管理方式改革；穩定物價，控制市場，建立集中統一的財經管理體制；廢除封建土地制度，建立和鞏固農村基層人民政權……就成了這一時期開展經濟治理的必然選擇和重點任務。到1952年底，國民經濟得到了全面恢復和初步發展，為進行社會主義改造和大規模經濟建設提供了重要的物質前提。在借鑒蘇聯模式的基礎上，編制了“一五”計劃，確立了社會主義計劃經濟體制，進行了一系列的社會主義改造，建立了社會主義經濟制度，形成了《論十大關系》、“堅持既反保守又反冒進，在綜合平衡中穩步前進的經濟建設方針”(7)中共中央黨史研究室：《中國共產黨歷史》第2卷(1949-1978)上冊，人民出版社2011年版，第397頁。等經濟治理的理論成果。但之后輕率發動的“大躍進”和人民公社化運動導致“左”傾錯誤泛濫開來，嚴重損害了廣大人民的利益并使經濟建設偏離了正確的發展軌道。1962年至1965年，中國共產黨領導中國人民全面鋪開調整國民經濟工作，先后提出“八字方針”和“四個現代化”的戰略目標，加強三線建設，有力推動了我國的經濟社會發展。

不幸的是，從1966年至1976年發生的“文化大革命”內亂使前期政治治理和經濟治理的成果都遭到了嚴重的沖擊和摧殘，阻礙了黨和國家各項事業的正常發展。在1977年至1978年新舊沖突、徘徊前進的兩年時間里，關于真理標準問題的大討論、重大冤假錯案的復查糾正、中央工作會議的召開，為我們黨重新確立實事求是的思想路線，實現偉大歷史性轉折作了重要的思想理論準備，國家治理逐步復歸到了正常軌道。

(二)“管理-富國”階段(1978-2012年)：中國共產黨國家治理的實踐

從1978年12月黨的十一屆三中全會召開到2012年11月黨的十八大召開前的34年間，是以鄧小平、江澤民、胡錦濤為代表的中國共產黨人以“管理”為主要方式、以“富國”為核心目標推進國家治理的“管理-富國”階段。“管理”是指責任主體在組織中合理有效配置資源，以提高效率，達成預定目標和任務。“富國”就是要“使中國擺脫貧窮落后的狀態”(8)《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第135頁。，讓人民過上相對殷實富裕的生活。黨的十一屆三中全會作出了把黨的工作重心轉移到經濟建設上來的偉大決策，階級斗爭讓位于經濟發展、錯誤的思想轉變成正確的路線，開啟了社會主義現代化建設的新時期，并提出要“改變一切不適應的管理方式”(9)中共中央文獻研究室：《三中全會以來重要文獻選編》(上)，人民出版社1982年版，第4頁。，“向外國的先進管理方法學習”(10)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第150頁。，這標志著我國的治理實踐進入了“管理-富國”階段。

基于國民經濟的發展現狀和黨的工作重心的轉移，從農村到城市的經濟體制改革自然就成了中國共產黨推進國家治理的重點任務。黨的十一屆三中全會指出：“現在我國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中……應該在黨的一元化領導之下，認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象。”(11)中共中央文獻研究室：《三中全會以來重要文獻選編》(上)，人民出版社1982年版，第6-7頁。1979年黨的十一屆四中全會提出要充分保障各級業務機構和農民生產建設的自主權、主動性，“黨委不要事事過問，什么都抓。如果黨委陷到了具體業務中去，黨不管黨，以黨代政，那就不但使政府部門和農業企事業單位無法進行有職有權有責和有計劃有秩序的工作，而且必然削弱黨的領導，甚至失去黨的領導作用。”(12)中共中央文獻研究室：《三中全會以來重要文獻選編》(上)，人民出版社1982年版，第200-201頁。后來，農村家庭聯產承包責任制應運而生并在全國各地逐漸推廣開來，受到了農民的普遍歡迎。村民委員會這一群眾性自治組織的地位和作用被寫進了1982年憲法，從法律層面賦予和保障了農民更大的生產自主權，這也是中央下放權力的典型代表。這期間，城市也在探索實行政企分開的經濟體制改革，中央對國營企業的控制權開始弱化，部分中央和省屬企業的自主權逐步擴大。1984年黨的十二屆三中全會首次明確了我國社會主義經濟是“在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”(13)中共中央文獻研究室：《十二大以來重要文獻選編》(中)，人民出版社1986年版，第568頁。，并要求實行政企職責分開。1987年召開的黨的十三大也提出，要“使政府對企業由直接管理為主轉變為間接管理為主”(14)中共中央文獻研究室：《十三大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社1991年版，第40頁。。1992年鄧小平在南方談話中強調：“計劃和市場都是經濟手段。社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”(15)《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第373頁。同年，黨的十四大強調“我們要建立的社會主義市場經濟體制，就是要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”(16)中共中央文獻研究室：《十四大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社1996年版，第19頁。，標志著我國的社會主義現代化建設事業進入了發展市場經濟的新階段。在此之后，相繼進行了國有企業公司制、股份制改革，分稅制改革，全面放開糧食購銷的農產品市場化改革等，進一步完善了社會主義基本經濟制度，更具活力、更加開放、更高水平的社會主義市場經濟體系逐步形成。

與此同時，政治體制改革也在有序推進。1980年8月，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中提出要“著手解決黨政不分，以黨代政的問題”(17)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第321頁。。在推進改革的過程中，必然要求對新中國成立以來的國家治理問題作出結論，這也是《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》問世的主要原因。這個決議科學評價了毛澤東治理國家的功績與過失，標志著我們黨對國家治理認識的深化，為更好促進社會主義現代化建設奠定了重要思想基礎。1987年黨的十三大指出，“我國現行的政治體制，是脫胎于革命戰爭年代而在社會主義改造時期基本確立的，是在大規模群眾運動和不斷強化指令性計劃的過程中發展起來的。它不適應在和平條件下進行經濟、政治、文化等多方面的現代化建設”(18)中共中央文獻研究室：《十三大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社1991年版，第47頁。，并系統闡述了政治體制改革的一系列基本問題。為了提高工作效能，國務院分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年進行了六次較大規模的機構改革，“全能”的管制型政府逐步轉向了“有限”的服務型政府。2006年黨的十六屆六中全會提出了“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”(19)中共中央文獻研究室：《十六大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2008年版，第663頁。的目標任務。2007年黨的十七大也提出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府………形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”(20)中共中央文獻研究室：《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第25頁。，進一步規范了政府的職能范圍。在此期間，民主法制建設也取得了重要進展。1982年黨的十二大提出，社會主義民主建設必須與法制建設緊密結合起來，推進社會主義民主制度化、法律化。1997年黨的十五大提出要“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家”(21)中共中央文獻研究室：《十五大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社2000年版，第30頁。，這一基本方略隨后被寫進了1999年的憲法修正案，得到了國家根本大法的保障。2008年召開的第十一屆全國人民代表大會宣布“中國特色社會主義法律體系已經基本形成”(22)中共中央文獻研究室：《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第330頁。，為實現國家長治久安提供了有力的法律保障。2007年黨的十七大首次將基層群眾自治制度納入了中國特色社會主義基本政治制度的范疇，基層民主自治體系也隨之建立并逐步完善起來。以此為標志，我國國家治理民主化、法治化、制度化水平上了一個大臺階。

隨著社會主義商品經濟的發展和社會主義民主法制建設的完善，人們的思想觀念、價值取向和精神狀態發生了深刻的變化，對精神文明建設提出了新的更高的要求。1986年9月黨的十二屆六中全會通過了黨的歷史上第一個關于精神文明建設的綱領性文件，這就是《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》。為繁榮發展社會主義文化，中共中央宣傳部從1991年開始組織實施“五個一工程”獎的評選活動，中共中央于1994年和2001年先后印發了《愛國主義教育實施綱要》和《公民道德建設實施綱要》，1997年成立了中央精神文明建設指導委員會，2006年黨的十六屆六中全會提出并闡發了“社會主義核心價值體系”的任務，2011年黨的十七屆六中全會通過了《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，中國特色社會主義文化建設扎實推進，國家治理的文化支撐力不斷增強。

這一階段，加強和創新社會管理也被提上了日程。1993年黨的十四屆三中全會較早提出要加強政府社會管理職能。2002年黨的十六大明確將“社會管理”作為政府的四大職能之一。2004年黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新。深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。”(23)中共中央文獻研究室：《十六大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2006年版，第287頁。2006年黨的十六屆六中全會從構建社會主義和諧社會的戰略高度提出“必須創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平……在服務中實施管理，在管理中體現服務”(24)中共中央文獻研究室：《十六大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2008年版，第662頁。，對完善社會管理作出了全面部署。2007年黨的十七大進一步提出要“完善社會管理，維護社會安定團結”(25)中共中央文獻研究室：《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第31頁。。2011年中共中央、國務院印發了《關于加強和創新社會治理的意見》，為進一步做好社會管理工作提供了基本遵循，有力推動了社會的良性運行、協調發展與和諧穩定。

(三)“治理-強國”階段(2012年至今)：中國共產黨國家治理的創新

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在新時代以“治理”為主要方式、以“強國”為核心目標，提出了一系列國家治理的新理念新思想新戰略，推進國家治理進入“治理-強國”階段，開辟了“中國之治”新境界。“治理”是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。(26)參見俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第3、7頁。“強國”就是要全面建設社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興。總的看來，在這一階段有三個在國家治理方面極具歷史標志性意義的重大事件：2012年黨的十八大提出了“五位一體”總體布局，開啟了國家統籌推進經濟、政治、文化、社會、生態及其他各方面綜合治理的新局面。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”(27)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第512頁。，第一次明確提出了國家治理的現代化目標。2019年黨的十九屆四中全會首次“專題研究堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化問題”(28)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第46頁。，審議通過了新時代推進國家治理現代化的綱領性文件。

在經濟治理方面，以習近平同志為核心的黨中央立足中國經濟發展進入新常態的深刻變化，深刻回答了新時代實現什么樣的經濟發展、怎樣推動經濟發展的問題，著力建設現代化經濟體系，形成了習近平新時代中國特色社會主義經濟思想。2013年黨的十八屆三中全會提出要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”(29)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第513頁。，加快完善社會主義市場經濟體制。2019年黨的十九屆四中全會首次將社會主義市場經濟體制納入社會主義基本經濟制度的范疇。針對新時代中國經濟發展面臨的突出問題，2015年黨的十八屆五中全會提出要貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”(30)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第792頁。。同年，習近平在中央經濟工作會議上提出要“著力加強供給側結構性改革，實現由低水平供需平衡向高水平供需平衡的躍升”(31)中共中央黨史和文獻研究院：《十八大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2018年版，第75頁。。2016年底強調要在深入推進“三去一降一補”的基礎上，“深入推進農業供給側結構性改革”(32)中共中央黨史和文獻研究院：《十八大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2018年版，第75頁。。歸納起來，黨的十八大以來經濟治理注重抓了“三件大事”：“作出經濟發展進入新常態的重大判斷”、“形成以新發展理念為指導、以供給側結構性改革為主線的政策框架”、“貫徹穩中求進工作總基調”(33)中共中央黨史和文獻研究院：《十八大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2018年版，第517-518頁。。

在政治治理方面，“全面推進依法治國，黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的制度建設全面加強，社會主義民主不斷發展，社會主義協商民主全面展開”(34)當代中國研究所：《新中國70年》，當代中國出版社2019年版，第387頁。。黨的十八大報告提出，“法治是治國理政的基本方式”(35)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第21頁。，要全面推進依法治國。2014年黨的十八屆四中全會專題研究部署全面推進依法治國問題，提出要“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家……堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”(36)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第157頁。。2017年黨的十九大將全面依法治國納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。2014年習近平在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上指出：“發展社會主義民主政治，是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。”(37)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第63頁。他還指出：“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”(38)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第56頁。2017年中共中央辦公廳印發了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，使我國民主政治的制度建設又邁出重要一步。此外，不斷加強協商民主建設，在全社會廣泛開展協商民主，深入推進社會主義協商民主制度建設。2015年中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，使“中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”(39)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第291頁。有了制度保障。

在文化治理方面，一是中國共產黨牢牢掌握意識形態工作的領導權。2013年召開全國宣傳思想工作會議，2015年召開哲學社會科學工作座談會、黨校工作會議，2016年召開黨的新聞輿論工作座談會、全國高校思想政治工作會議，2019年召開學校思想政治理論課教師座談會，不斷加強重點領域的意識形態工作。二是積極培育和踐行社會主義核心價值觀，加強思想道德建設。2013年中共中央辦公廳印發了《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，2018年“社會主義核心價值觀”被寫入憲法，2019年黨的十九屆四中全會提出“把社會主義核心價值觀要求融入法治建設和社會治理”(40)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第23頁。，同年印發了《新時代公民道德建設實施綱要》和《新時代愛國主義教育實施綱要》，使全社會的思想道德基礎更加堅實。三是高度重視中華優秀傳統文化的傳承發展，推動文化事業和文化產業的發展。2014年教育部印發了《完善中華優秀傳統文化教育指導綱要》，2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》和《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》，2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》，將其上升為建設社會主義現代化強國的重大戰略任務，國家文化軟實力大幅提升。

在社會治理方面，一是著力保障和改善民生，人民獲得感顯著增強。中國共產黨高度重視扶貧開發工作，2015年印發《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，2018年印發《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，著力解決“兩不愁三保障”工作，脫貧攻堅戰取得決定性進展。此外，在建設教育強國、改善就業狀況、增加居民收入、實施健康中國戰略等方面也取得了開創性的成就。二是完善社會治理體系，提高社會治理水平。2012年黨的十八大第一次提出要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”(41)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第27頁。，2013年黨的十八屆三中全會提出“加快形成科學有效的社會治理體制”(42)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第513頁。的任務，2014年黨的十八屆四中全會提出要“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平”(43)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第173頁。，2015年黨的十八屆五中全會提出要“構建全民共建共享的社會治理格局”(44)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第819頁。，2017年黨的十九大提出要“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設……提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”(45)中共中央黨史和文獻研究室：《十九大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2019年版，第34頁。。2019年黨的十九屆四中全會提出要“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”(46)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第28頁。，在社會治理體系中新增了“民主協商”和“科技支撐”，并首次提出了“社會治理共同體”這一概念，標志著我們黨對社會治理認識的進一步深化。在新冠肺炎疫情防控這一對我國治理體系和治理能力的大考中，習近平也強調“要加強社會治理，妥善處理疫情防控中可能出現的各類問題”(47)《習近平在北京市調研指導新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時強調：以更堅定的信心更頑強的意志更果斷的措施 堅決打贏疫情防控的人民戰爭總體戰阻擊戰》，《人民日報》2020年2月11日第1版。，切實維護社會大局穩定。

在生態治理方面，2012年黨的十八大將生態文明建作為“五位一體”總體布局的一位，并強調要把它“放在突出位置，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”(48)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第30-31頁。。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央摒棄“先破壞后治理”的發展舊思路，貫徹“綠水青山就是金山銀山”(49)《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社2017年版，第393頁。的理念，提出“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”(50)《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社2017年版，第395頁。，引領中國邁向生態治理和生態文明新時代。2015年出臺《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，第一次對新時代加強生態文明建設作出全面系統的部署。2017年黨的十九大將生態文明提升為“千年大計”，2018年召開的全國生態環境保護大會又將其上升為“根本大計”。2018年《中華人民共和國憲法修正案》第一次寫入“生態文明建設”，推動生態文明建設邁上了新臺階。在此階段，還修訂了《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國大氣污染防治法》，出臺了《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》、《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》、《生態環境損害賠償制度改革方案》等生態環境保護制度。2019年黨的十九屆四中全會強調要“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”(51)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第31頁。。

除此之外，這一階段在政黨治理、軍隊治理等方面也提出了諸多新舉措，取得了巨大進展。比如在政黨治理方面，黨中央堅持和加強黨的全面領導，堅持“黨要管黨、全面從嚴治黨”，“消除了黨和國家內部存在的嚴重隱患，黨內政治生活氣象更新，黨內政治生態明顯好轉，黨的創造力、凝聚力、戰斗力顯著增強”(52)中共中央黨史和文獻研究室：《十九大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2019年版，第6頁。，黨在國家治理中的作用更加堅強有力。

二、中國共產黨國家治理的動態特征

歷史的厚重感和精彩度，往往在于它多變的動態性和永續的發展性。新中國成立以來中國共產黨三個階段的國家治理史就是一部極富多變性、復雜性、創新性的國家發展史，它們在治理主體、治理內容、治理方式等方面呈現出諸多動態的階段性特征。

(一)“以黨代政、統而治之”：“管制-立國”階段國家治理的特征

“管制-立國”階段國家治理的總體特征是“以黨代政、統而治之”，其核心目標就是“立國”。“從政治層面來看，是典型的階級統治模式，階級統治、階級斗爭是國家政治生活的常態，執政黨是國家政治生活的核心；從經濟層面來看，不管是新中國成立初期的新民主主義經濟還是后來的計劃經濟形態，計劃和管制是其基本特征”(53)馮留建：《馬克思主義國家理論與中國國家治理現代化》，人民出版社2017年版，第90頁。。

具體而言，“黨治”是這一階段國家治理的主要方式，集中體現為治理主體的一元性、黨政關系的一體化，即執政黨的高度集權、政府的全能主義、人民的義務本位。執政黨既是國家治理的領導者、決策者又是執行者，牢牢管制或直接干預國家建設的各個方面；政府直接包攬行政管理和生產經營的一切社會事務；權力自上而下單向度運行，致使人民基本是被動履行義務。1958年中共中央明確強調：“大政方針在政治局，具體部署在書記處。……大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。”(54)《中共中央文件選集(一九四九年十月～一九六六年五月)》第28冊，人民出版社2013年版，第150頁。執政黨的政治綱領就是國家治理的依據，政府直接通過自上而下的法律規定、行政命令等方式來實現國家治理，體現了制度和法治的必要性。在治理內容方面，政治治理優先、兼顧經濟治理，強調“政治工作是經濟工作和其它一切工作的生命線”(55)《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第351頁。。新中國成立后之所以沿用這一非常態的治理模式既與革命黨思維的歷史慣性有關，也深受高度集權的斯大林模式的影響，更是短期內依靠強大權威醫治舊社會遺留的弊病，高效配置資源，鞏固新生政權，贏得政治和經濟上的獨立的迫切需要。從這個意義上講，這種治理模式在中華民族“站起來”這一特定的時域和場域中應運而生是具有一定歷史必然性的，是合乎發展邏輯且十分必要的。但是“強政黨-弱社會”“強政府-弱市場”“強義務-弱權利”的治理結構嚴重排斥社會、市場和人民等其它主體參與國家治理，久而久之勢必會進一步膨脹領導個人的權力、滋生官僚主義的問題、擴充國家機構的設置、增加國家治理的成本、挫傷人民群眾的積極性和創造性，從而引發一系列嚴重的社會危機。隨著經濟社會的發展和對中國共產黨執政規律認識的深化，這種治理模式必然會被更合理、更優越的國家治理模式所取代。

(二)“黨政分開、寓管于理”：“管理-富國”階段國家治理的特征

“管理-富國”階段國家治理的首要目標是促進經濟發展，實現國富民強。“黨政分開、寓管于理”是其總體特征，統治寓于管理之中、管理的因素越來越彰顯，政府職能日益擴大到社會生活各個領域。(56)參見井敏：《構建服務型政府理論與實踐》，北京大學出版社2006年版，第130-133頁。

具體說來，在治理主體方面，推行黨政分開、政企分開、政事分開、政社分開，初步改變了國家治理主體結構的高度一元性。中國共產黨不再直接介入政府事務性管理工作，不再是直接管理經濟社會事務的單一集權型主體，而是組織領導者、統籌規劃者、頂層設計者。政府漸趨成為一個相對獨立、最為直接的治理主體，在發展經濟、行政立法、社會管理等方面被賦予了更大的宏觀調控權，其職能和治理能力大幅提升。隨著社會結構的深刻變化，新生的市場中介機構、民辦非企業單位、行業協會等社會組織以及企業家階層等新的利益群體也成了參與國家治理的重要力量。政企分開必然要求政府向市場和企業分權，增強企業發展的獨立性和自主性，減少政府對微觀經濟的限制和干預。在資源配置中發揮“基礎性作用”的市場日益成為制約政府權力不可或缺的力量。政事分開和政社分開擴大了事業單位等非政府組織和基層自治組織在國家治理中的作用。在治理方式方面，在擴大社會主義民主的同時更加強調要堅持依法治國和以德治國相結合，民主法治和思想文化在國家治理中的重要作用更加凸顯。在治理內容上，一如既往地高度重視政黨自身的治理，治理面從“兩手抓，兩手都要硬”、“三位一體”拓展為“四位一體”，從現實世界延伸至網絡虛擬空間，開始關注“信息網絡建設管理”(57)中共中央文獻研究室：《十七大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2013年版，第144頁。工作，更加注重國家治理的全面性、系統性。在這種治理模式的推動下，我國穩步“實現了人民生活從溫飽到小康的歷史性跨越”(58)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第551頁。，改革開放和現代化建設的各項事業成績斐然。當然，這種治理模式并不是完美無全的，其固有的局限性也不斷暴露出來。執政黨和政府仍然是最重要的治理主體，具有較強的一元化治理色彩。在治理過程中，權力運行依舊是自上而下的單向度型，方式往往是行政命令式的，社會組織和新生群體對政府權力的監督很有限，公共決策的透明度還不是很高，導致政府缺位、錯位和越位的現象時有發生，也不可避免地產生了以權謀私、獨斷專行、貪圖享樂等消極腐敗問題。就治理的效果而言，市場經濟固有的逐利性和體制機制的不完善引發了拜金主義、地方保護主義、貧富分化、生態破壞等諸多社會問題，已然成為進一步推動科學發展、實現國富民強的主要瓶頸，由此呼喚新的國家治理模式的出場。

(三)“多元協同、民主法治”：“治理-強國”階段國家治理的特征

“治理-強國”階段的國家治理模式是我國迄今為止理念最科學、結構最合理、過程最民主、方式最有效、目標最明確的治理模式。習近平指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”(59)《習近平在參加上海代表團審議時強調：推進中國上海自由貿易試驗區建設，加強和創新特大城市社會治理》，《人民日報》2014年3月6日第1版。“多元協同、民主法治”是這一階段國家治理的重要特征。

這一階段國家治理的主要特征在于：一是在治理主體方面，基本實現了多元化，執政黨和政府的職能范圍更加明確、政府主導和市場決定的耦合機制更加高效、社會組織和公民在國家治理中的參與度及貢獻率顯著提高，凸顯了水平型和上下互動的權力運行格局，國家治理的民主化程度前所未有。二是在治理內容方面，實現了從“四位一體”向“五位一體”的跨越、從局部治理向全面治理、綜合治理、系統治理的躍遷，基本覆蓋了社會主義現代化建設的各領域各方面各環節。三是在治理方式方面，強調要堅持“德法并舉”“德法共治”，不僅注重社會主義道德體系尤其是社會主義核心價值觀對國家治理的價值導引作用，而且更加突出法治對國家治理的規制和保障作用，國家治理的法治化水平明顯提高。此外，更加重視制度在國家治理中的作用，強調制度是治理的基礎和根據，指出“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開”，要切實“把我國的制度優勢更好轉化為國家治理效能”(60)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第2、5頁。。從制度的現實功用來看，新時代國家治理的制度化已達到一個新的水平。隨著互聯網的飛速發展，在強化網絡空間治理的同時積極探索大數據、人工智能賦能國家治理的現實路徑，更加注重發揮科技對國家治理的支撐作用。這一治理模式是我國在新時代之所以能取得全方位、開創性的成就，發生深層次、根本性變革的重要原因，也是推進“中國之治”和實現中華民族偉大復興中國夢的顯著優勢。當然，如何使中國特色社會主義制度“更加成熟更加定型”并轉化為國家治理效能，如何進一步推進國家治理的民主化、法治化、制度化和智能化水平等問題也亟需在強國路上創造性地作出科學回答。

三、中國共產黨國家治理的主要經驗

面對國家治理這個永恒的世界性課題，馬克思主義經典作家沒有給出現成的答案，蘇聯的探索未能提供成功的樣板，西方的實踐也遭遇危機重重、難以自拔。那么，新時代的中國究竟該如何開展國家治理？怎樣推進國家治理現代化？“歷史是最好的教科書”(61)《習近平談治國理政》第1卷，外文出版社2018年版，第405頁。，回溯新中國成立以來中國共產黨國家治理的實踐歷程是為了系統總結經驗、更好開辟未來，正如習近平所言“我們黨在全國執政以后，不斷探索這個問題，雖然也發生了嚴重曲折，但在國家治理體系和治理能力上積累了豐富經驗”(62)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第548頁。。

(一)必須堅持黨的領導，筑牢國家治理的政治保證

“萬山磅礴必有主峰”。國家治理主體的多元化，并不意味著各主體權力的均等化，而必須始終堅持黨的全面領導，“把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”(63)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第6頁。，這是從中國共產黨國家治理實踐中得到的最基本、最重要的經驗。

新中國成立以來中國共產黨國家治理的偉大實踐充分證明，“黨強則國強，黨興則國興，黨治則國治”。無論是“管制-立國”階段的“黨政不分”，還是“管理-富國”階段的“黨政分開”，抑或是“治理-強國”階段的“黨政分工”，中國共產黨自始至終都是國家治理的領導核心。毛澤東在第一屆全國人民代表大會上就曾宣布：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨。”(64)《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第350頁。他還進一步指出：“中國共產黨是全中國人民的領導核心。沒有這樣一個核心，社會主義事業就不能勝利。”(65)《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第303頁。鄧小平強調：“在中國這樣的大國……沒有這樣一個黨的統一領導，是不可能設想的，那就只會四分五裂，一事無成。這是全國各族人民在長期的奮斗實踐中深刻認識到的真理。”(66)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第341-342頁。江澤民指出：“治國必先治黨，治黨務必從嚴。治黨始終堅強有力，治國必會正確有效。”(67)《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第496頁。胡錦濤指出：“辦好中國的事情，關鍵在黨。”(68)《胡錦濤文選》第3卷，人民出版社2016年版，第527頁。習近平指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。”(69)中共中央黨史和文獻研究室：《十九大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2019年版，第14頁。新時代推進國家治理現代化必須堅持黨的全面領導。唯有如此，才能確保國家治理沿著正確的方向前進，才能確保國家治理現代化目標的順利實現。如果弱化、脫離甚至放棄黨的領導，國家治理就將失去根本政治保證，接續奮斗所得的偉大成就也必將毀于一旦。

(二)必須緊緊依靠人民，夯實國家治理的深厚基礎

“治國有常，而利民為本。”人民是國家治理的主體，民心是最大的政治，只有緊扣民心，緊緊依靠人民，匯聚民智民力，國家治理才會具有深厚基礎，也才能匯聚起治理國家的強大正能量。(70)張立梅：《把黨的政治建設擺在首位》，《光明日報》2018年7月23日第6版。

管制因人民而立國，管理依人民而富國，治理靠人民而強國。毛澤東指出，“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力”(71)《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1031頁。，“依靠民眾則一切困難能夠克服，任何強敵能夠戰勝，離開民眾則將一事無成”(72)《毛澤東軍事文集》第2卷，軍事科學出版社、中央文獻出版社1993年版，第381頁。。正是緊緊依靠人民，始終與人民骨肉相連，我們才取得了一個又一個戰爭的勝利，建立了人民政權，使新中國真正“站起來”。改革開放之后，我們之所以能實現從“富起來”到“強起來”的偉大飛躍，歸根到底靠的依然是人民。在“管理-富國”階段，鄧小平強調：“黨的組織、黨員，都要永遠站在人民一邊，同人民在一起，了解他們的要求，傾聽他們的呼聲，采取各種辦法保護和爭取他們的利益。”(73)《鄧小平年譜(1975-1997)》(上)，中央文獻出版社2004年版，第685頁。江澤民指出：“人民是我們事業發展取之不盡的力量源泉。正是因為緊緊依靠人民，我們的黨和國家才能夠不斷書寫革命、建設、改革的偉大史詩。”(74)《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第228頁。胡錦濤提出：要“尊重人民主體地位……做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。”(75)中共中央文獻研究室：《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第12頁。在“治理-強國”階段，習近平指出：“歷史是人民書寫的，一切成就歸功于人民。只要我們深深扎根人民、緊緊依靠人民，就可以獲得無窮的力量，風雨無阻，奮勇向前。”(76)《習近平在十九屆中共中央政治局常委同中外記者見面時強調：新時代要有新氣象更要有新作為，中國人民生活一定會一年更比一年好》，《人民日報》2017年10月26日第2版。只有緊緊依靠人民，“把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中”(77)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第8頁。，才能更好推進國家治理進程，開創國家治理新局。否則，國家治理將成為“無根之木、無源之水”,成為“水中月、鏡中花”。

(三)必須推進全面創新，強化國家治理的動力支撐

新中國70余年的發展史就是一部中國共產黨的國家治理創新史。實現國家治理現代化，必須推進全面創新。唯有全面創新，才能為國家治理提供強勁的動力支撐，從而徹底打碎舊的治理體系，構筑起全新的、適應實現強國富民和民族復興偉業的國家治理體系。

新中國成立以來，中國共產黨極其重視國家治理的全面創新工作，在從“兩手抓、兩手都要硬”“三位一體”“四位一體”到“五位一體”總體布局的形成及統籌推進過程中，“不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新，讓創新貫穿黨和國家一切工作，讓創新在全社會蔚然成風”(78)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第792頁。。其中，理論創新集中體現為我們黨在推進馬克思主義中國化和時代化的過程中對國家治理指導思想的持續創新，為國家治理提供了根本遵循。中國共產黨人深知，要“真正實現社會和諧穩定、國家長治久安，還是要靠制度”(79)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第548頁。，因此在國家治理的各個階段不斷建立健全經濟、政治、文化、社會、生態和黨的建設等各個方面的制度體系，使各方面制度更加科學完善、更加成熟定型。關于科技創新，鄧小平提出：“掌握新技術，要善于學習，更要善于創新。”(80)《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第51頁。江澤民強調：“我們必須把增強民族創新能力提到關系中華民族興衰存亡的高度來認識。”(81)《江澤民文選》第2卷，人民出版社2006年版，第334頁。胡錦濤提出：要“加快科技創新，推動我國經濟發展更多依靠科技創新驅動”(82)《胡錦濤文選》第3卷，人民出版社2016年版，第599頁。。習近平強調，推進國家治理離不開科技創新，并把“科技支撐”納入國家治理體系中。正是因為中國共產黨在不同階段始終注重科技創新，不斷完善科技創新體制機制，才促成了國家治理的成功轉型。除此之外，我們黨在文化創新、實踐創新等方面也進行了卓有成效的探索，積累了寶貴經驗：如堅持馬克思主義的根本指導地位、強化社會主義核心價值觀引領作用等。黨的十九屆四中全會《決定》全文一共出現了31次“創新”，其中主要包括理論創新、制度創新、體制機制創新、科技創新等內容，這些創新舉措為新時代推進國家治理現代化指明了方向，實際上也是對我們黨國家治理經驗的總結。

(四)必須注重法治建設，抓牢國家治理的重要依托

自古以來，“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”。法治是人類文明進步的顯著標志，也是國家治理的內在要求、基本方式和重要依托。正如習近平所指：“我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經驗，是制度之治最基本最穩定最可靠的保障。要推進全面依法治國，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用。”(83)《習近平主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議強調：全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，《人民日報》2020年2月6日第1版。以法治促進治理、靠良法保障善治，是中國共產黨國家治理的基本經驗。

在“管制-立國”階段，我們黨一方面在廢除舊的法統，另一方面積極運用革命時期法制建設的寶貴經驗逐步建章立制，探索建設社會主義法治，初步奠定了國家治理的法治基礎。其中，具有代表性的是1950年通過的《中華人民共和國婚姻法》與《中華人民共和國土地改革法》、1954年頒布的《中華人民共和國憲法》等。在“管理-富國”階段，我們黨更加注重法治建設。鄧小平提出：“必須加強法制……應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”，“做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”(84)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146-147頁。黨的十三大宣稱，我國初步形成了以憲法為基礎的社會主義法律體系。黨的十五大首次提出“依法治國、建設社會主義法治國家”(85)中共中央文獻研究室：《十五大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社2000年版，第30頁。的目標任務。黨的十六大將依法治國確認為“黨領導人民治理國家的基本方略”(86)中共中央文獻研究室：《十六大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2005年版，第24頁。。黨的十七大強調要“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”(87)中共中央文獻研究室：《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第24頁。。在此階段，以國務院2011年10月發布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書為標志，中國特色社會主義法律體系從“不斷完善期”轉向了“已經形成期”，我國國家治理的法治基礎更加堅實。在“治理-富國”階段，中國特色社會主義法律體系更加健全成熟，法治國家、法治政府、法治社會建設向縱深發展，國家治理的法治化水平顯著提升。黨的十八大提出，“要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。”(88)中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第20頁。黨的十八屆四中全會為國家治理描繪了全面依法治國的新藍圖。黨的十九大指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。”(89)中共中央黨史和文獻研究室：《十九大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2019年版，第27頁。實踐證明，只有抓住法治這個“牛鼻子”，才能為國家治理現代化保駕護航，從深層次破解國家治理過程中的各種難題和障礙，從而實現最可靠、最穩定、最有效的國家治理。倘若忽視法治建設，國家治理將很難行穩致遠，“中國之治”的美好愿景將只能化作泡影。