國有企業境外機構檔案交回工作機制構建研究

劉偉謙/南瑞集團有限公司

國有企業境外機構是指國有企業為開展國際業務在國（境）外設立的辦事機構，包括全資（控股）企業、辦事處、聯絡處及項目部等。改革開放以來，我國國有企業“走出去”步伐不斷加快，國有企業境外機構檔案的內容日趨復雜，數量也形成一定規模。如何規范做好國有企業境外機構檔案向國內母體公司的移交工作（簡稱“檔案交回”），是新時代國有企業境外機構檔案管理研究的一項重要實踐性課題。

1 國有企業境外機構檔案交回的依據

1.1 制度依據

我國高度重視境外檔案的安全管理。2005年9月，國家檔案局印發《關于加強駐外機構和境外企業檔案工作的意見》，以規范性文件的形式對檔案交回提出要求，“遵守駐在國家（或地區）的有關法律和行業監管部門的有關規定。在不違反相關法律及規定的前提下，境外企業應按年度將歸檔文件目錄送國內母體公司，有條件的可報送電子版目錄；重要檔案要及時將原件送回國內母體公司；如境外企業確需留存原件的，應將備份件報國內母體公司”；“撤銷單位……，有長期和永久保存價值的檔案，必須送回國內”。2014年6月，《中央企業檔案工作規定》第二十一條規定，中央企業“應當加強境外企業（機構）檔案管理。在遵守所在國家或地區法律法規的前提下，每年要定期將歸檔文件目錄報送國內母體公司，同時將重要歸檔文件原件或備份件送回國內母體公司”。2018年8月，國家檔案局發布《企業境外檔案管理辦法》，首次以行政規章的形式對企業境外檔案管理進行頂層設計。其中第二十三條規定，不具備檔案安全保管條件和場所的，要“將重要檔案運回國內，交由投資主體或母公司保管”；第二十九條明確了檔案交回的要求，“運輸、傳輸境外檔案及其復制件應當加強安全和保密工作，確保檔案完整、安全；傳輸電子檔案和檔案數字化掃描件采用加密方式進行”。

上述規范性文件和部門規章，均明確要求重要檔案向國內進行移交。檔案交回不僅是國家層面關于企業境外檔案管理制度設計的一項重要內容，更是對維護國家利益和企業合法權益，滿足境外資產監管需要的重要制度考量。

1.2 理論依據

首先，維護國有企業檔案全宗的不可分散性。國有企業以資產關系為紐帶，對境外機構檔案工作實行統一領導、統一管理。境外機構因所處國別的特殊性，無論是具備獨立法人資格的子公司，還是不具備法人資格的項目部、辦事處等，其形成的檔案均應從屬于境內投資企業檔案全宗，屬于國家所有。維護檔案的完整、準確、系統與安全是國有企業的應有之責。其次，保障國有企業資產安全。境外機構檔案是國有企業檔案資源的重要組成部分，更是國有企業資產的重要組成部分。國際標準《信息與文獻—文件管理系統—基礎和術語》提出，“文件作為一種信息資源，是組織智力資本的一部分，因此也屬于組織的資產”。行業標準《企業檔案工作規范》指出，“企業檔案是企業知識資產和信息資源的重要組成部分”。境外機構檔案是國有企業在國際市場各項業務活動的真實記錄，維護境外資產安全和權益，“將更加倚重檔案資料的憑證依據作用?！舸婢惩鈾C構工作活動、經營發展史料，對檔案資料的齊全完整性提出更高需求”[1]。

1.3 現實依據

國有企業境外機構的生存和發展面臨駐在國諸多的國別風險，規避風險、保障發展是境外機構最為迫切的現實要求。首先是政治風險，即駐在國國內政治事件以及駐在國與第三國政治關系變化給跨國投資企業經濟利益帶來不利影響的可能性[2]。如2012年4月發生的黃巖島事件，使國家電網投資菲律賓電網公司的百億資產安全面臨較大不確定性。其次是駐在國心理風險，即駐在國可能將國內企業規模萎縮、環境污染、專利權喪失等歸咎于境外投資企業，進而發展成為潛在的政治風險。如2018年開始的中美貿易摩擦就給我國企業帶來很大經營風險。第三是自然災害與國際恐怖活動風險。因此，國有企業境外機構向國內交回檔案，可以最大限度地規避境外各種風險，有利于國有資產保值。

2 國有企業境外機構檔案交回的難點

2.1 境外機構檔案管理制度欠缺

《企業檔案工作規范》對檔案工作組織作出了規定，但因所處地域、管理上的特殊性，國有企業境外機構很少能夠按要求對檔案進行有效管控。尤其是為承建項目在一定時間內臨時設立的境外機構，雖然有項目建設管理制度，但缺少檔案管理要求。國有企業境外機構檔案管理未形成有效的制度約束，甚至未開展檔案工作，這都給檔案交回帶來極大困難。

2.2 境外檔案管理較為分散

國有企業境外機構檔案工作基礎弱，檔案形成地域分散、保管分散，基本上是誰辦理誰保管，甚至散存在個人手中。境外機構和境內投資企業還沒有意識到檔案交回的重要性，一方面境內投資企業沒有明確境外機構檔案交回要求，檔案由境外機構自行管理；另一方面境外機構基本沒有重要檔案交回的意識，檔案管理處于失范狀態。

2.3 檔案交回機制尚未建立

有的國有企業雖對境外機構檔案交回提出了要求，但沒有形成明確的規定、沒有建立有效的機制，如沒有明確檔案交回的范圍、方式和具體要求等。檔案交回缺少安全、可靠、具體可行的操作規范或運行機制，檔案交回多處于各自為政的探索狀態。

2.4 國別法律風險復雜多樣

境外機構面臨著與國內完全不同的法律環境，更多的要遵從駐在國法律，由此便會產生檔案管轄權沖突。有學者提出，“確定檔案管轄權歸屬是境外檔案管理時需要解決的首要問題”[3]。國有企業如果建立了檔案交回制度，可能會被境外機構駐在國以遵守本國或地區的法律為由拒絕檔案出境。如俄羅斯法律規定，凡是包含有關礦產資源方面的信息屬于國家所有，不允許將地質檔案材料帶出國境[4]。

3 國有企業境外機構檔案交回機制構建的路徑

3.1 明確檔案交回應遵循的基本原則

檔案交回應在遵從法規、便于管理、分類有序、確保安全的基本原則下進行。一是遵從法規。境外機構檔案工作面臨著國內外管理機構的雙重管轄。本文認同有學者提出的“雙重遵從”原則，即“在境外檔案管理中既遵從當地的法律同時又遵從我國的法律”[5]。國有企業境外機構向國內交回檔案必須在國內外相關法律法規允許的范圍內進行。二是便于管理。境內投資企業應根據境外機構的性質、業務特點和工作需要，合理確定檔案交回的范圍和要求，既便于對境外機構檔案的合規、安全管理，又便于境外機構日常運轉，充分發揮檔案服務境外機構業務發展的作用。三是分類有序。檔案交回應區分門類、突出重點、合理有序。如與國內上級單位或業務關聯緊密、具有重要法律證據特征、屬于責任追溯體系要件、核心知識產權或對外交往重要見證等方面的檔案應交盡交，一般類檔案可暫緩交回或僅交回數字副本。四是確保安全。安全是檔案工作的生命線。國有企業境外檔案“一旦發生安全事故，往往會造成國有資產流失、國家和企業秘密泄露等不良后果”[6]。因此，檔案交回應嚴格落實安全責任，完備交回過程中的各項措施，切實保障檔案的實體和信息安全。

3.2 多角度完善管理體系

《企業境外檔案管理辦法》關于境外檔案交回的要求是宏觀性和原則性的，企業必須根據自身實際情況制定配套的管理制度，將有關內容細化為本企業的規章制度[7]。從宏觀上講，應在國家經貿、涉外制度中增加檔案交回的要求，與檔案制度形成合力約束。從保障國有企業利益和財產安全角度出發，只要是合法經營中產生的不涉及駐地國秘密的檔案均應通過我國立法進行保障。從微觀上講，國有企業應從制度層面明確境外檔案的重要性和檔案管理責任等內容；在境外機構章程、制度、合同中明確檔案的控制權、所有權等；在境外從業人員管理制度中明確文件材料歸檔、保管責任；在境外機構檔案管理制度中明確“檔案交回”條款。

3.3 建立協同工作機制

檔案交回不僅是境外機構的責任，還涉及境內投資企業總部檔案歸口管理部門、國際業務部門、法務部門等多個主體。首先，協同研究制定境外機構檔案管理制度，理順職責分工、管理原則、流程設置等，相關部門深度參與解決檔案交回中的問題。其次，協同研究境外機構駐在國法律，收集、梳理駐在國有關公司檔案的規定，建立境外檔案管理法務手冊，因地制宜做好境外機構檔案交回。第三，境外機構與境內投資企業內外協同，即境外機構規范做好檔案管理，境內投資企業做好指導和服務。

3.4 完善檔案交回業務機制

首先，確定檔案交回范圍?！镀髽I境外檔案管理辦法》明確了重要檔案的劃分原則和范圍，即“涉及企業資產與產權、商業秘密、債權債務等內容的檔案應當列為重要檔案”，同時列舉出了七種重要檔案類型。這是國有企業確定境外機構檔案交回范圍的重要依據。其次，確定檔案交回方式。主要有年度檔案目錄交回、檔案原件或復制件交回和數字化檔案交回三種方式，其中原件交回是最理想的方式。同時，利用信息化手段對境外機構檔案進行遠程管控也是目前趨勢，數字化的檔案可通過網絡進行實時交回。如國家電網公司“在公司電子公文加密傳輸系統的基礎上，研發檔案數據安全傳輸系統，確保境外企業和公司檔案館進行檔案數據移交時的安全傳輸”[8]。第三，確定檔案交回時間。檔案交回一般應按年度進行，如重要文書、聲像、實物類檔案應于次年5月底前完成交回；重要科研項目檔案應在項目驗收后1年內完成交回，周期長的可分階段、分單項交回；重要產權產籍、債權債務、核心技術等重要檔案應隨時交回。第四，確定交接工作流程。實體檔案交回需采取適當的安全防護措施，由境外機構指定專人妥善帶回后，1個月內完成向境內投資企業檔案管理部門移交。向國內移交檔案應編制檔案移交清冊，交接雙方核對簽字確認并分別歸檔。

3.5 健全檔案交回突發事件應急機制

境外機構面臨雙重監管，因此需要設立檔案交回的突發事件應急機制。國家層面，允許境外中資機構將重要檔案臨時轉移至當地使領館。因為使領館相當于中國領土，是境外檔案最安全的存放地點。對于一些重要的、涉密的檔案，在緊急情況下還可借助外交部門的外交信函渠道及時傳遞回國。邊防、海關部門也應對境外中資機構的檔案入境給予便利。國家檔案局、國資委、外交部、海關總署等部門應加強溝通與協調，共同指導國有企業制定境外檔案突發事件應急處置預案[9]。企業層面，建立專門的檔案交回突發事件應急機制。境外機構人員平時應加強調查研究，通過咨詢使（領）館、關注政府和媒體信息、前方定期報告、現場調研等方式了解收集本單位業務范圍、本單位涉外人員和機構以及本地區可能發生的涉外突發事件的各種信息，確保第一時間響應，及時處置重要檔案，切實保障國有資產安全。