國外政務社交媒體文件歸檔中的檔案部門角色及啟示

凌桂萍 耿志杰/上海大學圖書情報檔案系

作為信息時代重要的交流溝通平臺，各國政府逐漸通過社交媒體平臺開展公共信息服務，由此形成了數量龐大、內容多樣的政務社交媒體文件。但是由于這些文件更新速度異常快，而且具有易逝的特征，引起了國內外的廣泛關注。美國、英國、澳大利亞等國家紛紛出臺相關政策指導這些文件的歸檔工作實踐，積累了很多可借鑒的相關經驗。相比于國外而言，我國這類實踐開展情況較少。2018年10月11日，國家檔案局公布《機關檔案管理規定》，正式將機關產生的社交媒體文件納入機關檔案的范圍。由此可知，政務社交媒體文件歸檔迫在眉睫。筆者認為研究檔案部門在各國政務社交媒體文件歸檔中所承擔的責任，有助于提高國內檔案部門對該領域的認識，加快和完善我國政務社交媒體文件歸檔實踐開展。

1 制定政務社交媒體文件歸檔政策

美國從聯邦到各州政府早在2010年就開始頒布一系列用于指導實踐的政策指南。其中美國國家檔案與文件署（NARA）于2010年發布的《聯邦Web 2.0使用和文檔價值報告》研究描述了聯邦機構如何使用Web 2.0技術進行與其職能任務相關的活動，認為在此過程中所產生的記錄的價值應根據業務、證據、信息和上下文進行判斷，且提出應重新確定聯邦記錄的定義以試用于Web 2.0內容[1]。2010年NARA出臺《Web 2.0/社交媒體平臺文件管理指南》，“為國家檔案館及聯邦的相關機構利用Web 2.0或社交媒體平臺等提供了工作指南”[2]，明確定義社交媒體的內容并對其進行分類，提出鑒定社交媒體平臺產生的文件是否是“聯邦檔案”的參考標準及分析制定社交媒體的保管期限表和保管措施。2013年5月發布《社交媒體捕獲最佳實踐白皮書》，說明了聯邦政府使用社交媒體的現狀，從提供者、有償服務、產品描述和用例、捕獲平臺、捕獲方法等方面提供了59種最佳實踐和非詳盡的社交媒體捕獲工具[3]。2013年10月頒布《社交媒體文件管理指南》（NARA 2014-02公告），取代了《Web 2.0 /社交媒體平臺文件管理指南》，提出社交媒體文檔的保存要求，明確定義了什么是社交媒體和社交媒體文檔，歸納出社交媒體文檔管理的挑戰和應對方法，其保管期限表如何確定，機構如何實施社交媒體捕獲，以及機構的管理職責等[4]。

英國國家檔案館較早于2003年進行網絡存檔，以保存中央政府的網站和一些社交媒體賬戶。為了便于網絡存檔的進行，2007年頒布《獲取與處置政策》，之后被2012年11月發布的《文件收集政策》取代。《文件收集政策》規定了英國國家檔案館在何時何地收集什么樣的文件，明確了收集文件的范圍，包括政府的結構和決策過程文件，國家和公民生活的互動文件，國家物理環境的文件等。“這些文件可能以紙張、數字、音頻、電影等形式存在，也可能存在于任何媒體中，包括社交媒體平臺等，但不妨礙將其永久保存”[5]。2014年4月發布《操作選擇政策OSP27：英國中央政府網站》，介紹了英國政府網站檔案館項目，提出“政府現以多種形式在網上發布各類資訊”的現象，認為社交媒體、數據集和更傳統的Web內容（如網站和博客）都可以在Web歸檔技術的范圍內捕獲和訪問，擴大了該項目收集文件的范圍，且規定了什么文件可被永久保存和提供訪問，也介紹了一些無法提供訪問的文檔[6]。此外國家檔案館還發布了《英國政府網絡檔案：數字文件管理團隊指南》，旨在讓政府數字團隊和文件管理人員更好地管理和維修網站，以確保網絡中的政府文件可成功存檔，提供了網絡歸檔的流程、技術、服務和時間等相關的信息，以及介紹通過這種保存方法捕獲和提供訪問文件的局限性[7]。

澳大利亞政務社交媒體文件歸檔過程中，國家檔案館也通過制定相關政策和指南指導文件有序歸檔。2010年，澳大利亞國家檔案館發布報告《社交媒體：另一種類型的聯邦文件》，“對于需要捕獲的社交媒體交互信息的種類和范圍作了詳細說明，并指出社交媒體文件的保存與否應取決于其對于機構業務活動的價值”[8]。2015年10月發布的《數字連續性2020政策》在支持澳大利亞政府的數字化轉型舉措和推動電子政務方面發揮著關鍵作用，促進了澳大利亞政府和各個機構內部的信息治理。《政策》中提到“澳大利亞政府信息是聯邦的關鍵戰略資產和經濟資源”“各機構需擁有適當的政策、流程、標準和指標等，以確保滿足信息管理的要求”[9]，為澳大利亞政務社交媒體文件歸檔提供了方向。此外，檔案館還發布了管理社交媒體的指南，內容包括社交媒體的類型、保存社交媒體互動文件的范圍、社交媒體平臺的責任、捕獲社交媒體文件的方法等，幫助聯邦政府管理在社交媒體上創建的聯邦記錄。這些由檔案部門制定出臺的政策為政府保存社交媒體文件提供了一定的指向性，各機構可依據這些政策結合本單位實際情況作出調整，從而保證社交媒體文件歸檔實踐的可行性。

2 捕獲政務社交媒體歸檔文件

由NARA公告2014-02可知，美國聯邦機構負責對政務社交媒體文件實施歸檔捕獲。與此類似，澳大利亞政府認為政務社交媒體文件也屬于政府文件的一部分，其捕獲歸檔被納入政府業務流程中。但是在英國政務社交媒體文件歸檔過程中，由國家檔案館承擔捕獲歸檔的責任。《操作選擇政策》中指出“國家檔案館的目標是在資源和網絡存檔技術的范圍內捕獲英國中央政府所有的網絡資源”“國家檔案館的網絡存檔方法包括使用爬蟲程序遠程自動獲取網站，因為這是最適合大規模存檔的方法”。

實際上，在網絡存檔計劃初期，“英國國家檔案館就利用國家數字檔案數據集系統（National Digital Archive of Datasets，簡稱NDAD）對政府機構的數據集有選擇地收集和保存”[10]。但是當時只能捕捉選定網站的外觀、基本功能和導航，而遠程獲取站點的方式意味著歸檔軟件通常只收集站點的頂級頁面，沒有圖像。隨著網絡存檔技術的改進，國家檔案館開發相關的自動捕獲軟件以有效獲取社交媒體內容，現在已經能全面獲取政府網絡資源。2010年國家檔案館推出英國政府網站檔案館（UK Government Web Archive，簡稱UKGWA）捕獲政府機構在社交媒體平臺上形成的數據，包括元數據[11]。雖然檔案館選取了多種社交媒體為公眾提供利用，但選擇歸檔的平臺卻只有Twitter和Youtube兩種社交媒體軟件，而且并不是所有符合文件收集范圍且具有永久保存價值的政務社交媒體文件都能成功歸檔，網站還必須滿足諸多技術要求才能被捕獲。《英國政府網絡檔案：數字文件管理團隊指南》對此作出了詳細規定。

3 保管具有永久價值的歸檔文件

NARA除了通過發布相關政策指導政府部門捕獲文件的方式進行歸檔之外，還負責接收各個機構轉移過來的具有永久保存價值的政務社交媒體文件。一旦社交媒體內容被識別為聯邦文檔，而且通過鑒定具有永久保存價值，聯邦機構就必須重視捕獲這些文檔，將其從社交媒體平臺導出到機構記錄保存系統并對其進行管理，包括但不限于安全存儲、可檢索性，還應該以NARA可接受的格式和方式移交這些文檔，對此NARA還將發布轉移具有永久價值的社交媒體文件指南[12]。此外，美國聯邦政府責任辦公室發布的《GAO 11-605》也提到，NARA應負責為聯邦機構產生的社交媒體文檔提供存儲設施[13]。

英國國家檔案館捕獲政務社交媒體文件后，也將其收集保存在UKGWA中[14]。UKGWA由英國國家檔案館于2003年9月建立，保存并提供在網絡上發布的具有重要價值的英國中央政府信息，包括視頻、推文和網站，其中視頻檔案來自英國政府YouTube賬戶，推文檔案來自英國政府Twitter賬戶，從而承擔“維護對國家具有重大意義的網絡信息資產”[15]的職責。最早存檔的政務社交媒體文件可追溯至2006年，其內容涵蓋了英國歷史上的一些重大事件，包括2012年倫敦奧運會。

與英美兩國有所不同，澳大利亞國家檔案館不承擔保存政府文件的角色，因此政府機構捕獲歸檔社交媒體文件后需要移交給澳大利亞圖書館進行保管。

4 對我國政務社交媒體文件歸檔的啟示

與國外趨于成熟的政務社交媒體文件歸檔實踐相比，我國還處于初步階段且面臨著許多困難。雖然目前政務社交媒體文件已經被納入機關檔案歸檔范圍，但是實踐中仍然存在一系列問題，如歸檔主體責任不明、歸檔標準不一、歸檔技術落后等，而且與國家圖書館相比，檔案部門已經落后一步。2019年4月國家圖書館互聯網信息戰略保存項目啟動，國圖與新浪簽署合作協議，將政務微博的信息納入保存范圍。但是所依據的保存規范及數據遴選機制是否科學還有待驗證，而且政務微信還不在該項目的保存范圍內。對此筆者認為，檔案部門應該抓住機遇，積極參與到政務社交媒體文件歸檔的工作中。結合國外實踐經驗及我國政府機構電子文件歸檔流程，在政務社交媒體文件歸檔過程中應該由政府機構負責捕獲文件，檔案部門負責完善政務社交媒體文件歸檔的法律法規、制定相關政策標準和提供捕獲方法或工具等工作。

4.1 完善政務社交媒體文件歸檔的法律法規

政務社交媒體文件的歸檔涉及多方利益主體：政府機構、社交媒體平臺、發表言論的網民等，這決定了歸檔的復雜性。政務社交媒體文件也屬于智力成果，應受著作權法保護，如果貿然對其進行歸檔可能會構成侵權的風險。因此，首先要解決的是這些文件的權屬問題。政務社交媒體文件到底屬于何方主體需要以法律的形式確定下來，才能更好地有助于歸檔工作的開展。其次歸檔過程還會涉及隱私權問題，政務社交媒體文件不僅僅包含了政府機構發布的信息，也包含了網民們的各種評論及相關用戶信息，而這些用戶信息往往具有一定的私密性。我國雖然沒有一部專門的隱私權保護法，但是關于個人信息保護條例散見于相關法律中，如網絡安全法等。檔案部門應該要完善協調檔案法、著作權法及網絡安全法等相關法律法規之間的關系，積極參與制定《個人信息保護法》，構建政務社交媒體文件歸檔的法律體系，為歸檔過程中可能涉及的隱私權和文件權屬等問題提供可靠的法律保障，明確歸檔參與主體權責，規范主體行為。

4.2 制定政務社交媒體文件歸檔的政策標準

考察美國、英國、澳大利亞等國家的歸檔實踐可知，政務社交媒體文件的歸檔工作需要相關政策標準提供導向作用才能有序開展。縱觀國內，到目前為止還未有相關政策標準出臺。檔案部門應該加快行動力，必要時參考國外政策標準制定的實踐經驗，以現有的相關法律法規為依據同時結合我國的實際情況制定政務社交媒體文件歸檔的相關政策標準。制定過程中首先需要明確政務社交媒體文件的歸檔主體、歸檔范圍、價值鑒定等問題，界定好由誰歸檔、歸檔哪些文件及由誰鑒定、如何鑒定，只有解決了這些問題才能保證歸檔工作的順利實施。其次需要統一歸檔的相關標準，包括文件采集標準、著錄標準、元數據標準、存儲格式標準等，標準是否統一會直接影響到政務社交媒體文件的長期保存問題。檔案部門有必要對歸檔過程中的信息采集、存儲、檢索、訪問等階段所涉及的標準規范予以研究完善，而且在標準的制定過程中，應優先采用國際標準和通用標準。

4.3 提供捕獲方法或工具

作為政務社交媒體檔案管理的責任主體，檔案部門在歸檔捕獲方法和工具的選擇上有著天然優勢，可以考慮與第三方技術公司合作開發歸檔捕獲工具，從而幫助政府機構實現捕獲社交媒體文件的功能。目前國外主要有四種主流捕獲工具，分別是：Archive-it、Archive Social、MirrorWeb和WebPreserver.com。Archive-it利用網絡爬蟲工具Heritrix捕獲社交媒體文件，可以捕獲文本、圖片、表格、動態內容以及流媒體信息；Archive Social直接與第三方社交媒體平臺溝通協作，基于云計算和云存儲技術歸檔管理社交媒體文件；MirrorWeb與亞馬遜公司合作，通過社交媒體平臺API可以實現近實時存檔，每個捕獲的社交媒體文件都有符合ANSI X995標準的可信時間戳管理，提供可擴展、可驗證的本地云歸檔解決方案；WebPreserver.com采用網絡快照形式捕獲特定URL地址中的社交媒體信息[16]。檔案部門可以參考這些歸檔捕獲技術并結合國內政務社交媒體文件歸檔的實際需求，開發出適應我國國情的歸檔捕獲工具，實現政務社交媒體文件歸檔的規范化。