論檔案工作法治化與標準化

趙 屹/國防大學政治學院

當人類歷史上出現了文字，出現了國家，就產生了檔案。自從有了檔案，就有了檔案管理活動、保管檔案的人員、場所、機構以及檔案利用者。有了檔案管理活動、人員、場所、機構和利用者，就需要對其進行規范。如何規范？古人云：“小智者治事，上智者治人，睿智者治法?！币罁茖W的體系建立起完善的法規標準并有效地貫徹執行，是任何管理活動的最高境界，即達到“睿智”的層次，檔案工作也不例外。黨的十八大以來，依法治國被擺在黨和國家工作全局的關鍵位置，十八屆四中全會重點闡釋依法治國重大戰略。在這種國家治理的大背景下，依法治檔是大勢所趨。

事實上，依法治檔是我國檔案工作的悠久傳統。自西周時期創設的史官記注制度、金匱石室制度、副本制度等一系列檔案管理制度，為我國檔案法規的形成發展奠定了堅實的基礎。以史官記注制度為例，古代的檔案工作者不僅是檔案保管者，還兼任歷史記錄者，即檔案形成者。以“秉筆直書”為代表的嚴格的檔案記錄管理制度，得到了社會的廣泛認可。南宋文天祥寫出“人生自古誰無死，留取丹心照汗青”的偉大詩句，其中的“汗青”并不僅指竹簡、書籍史冊，更準確地說是指檔案。正是由于古代檔案工作者依法治檔，嚴格執行檔案的記錄與保管，讓檔案記錄歷史真實面貌的理念深入人心，才能讓無數仁人志士為了在檔案里留上正面的一筆而無懼生死。而今進入新時代，依法治檔必須與時代同行向前推進。從整體上看，依法治檔包括兩個層面的內容：一是實現檔案工作法治化，二是實現檔案工作標準化。

1 檔案工作法治化

1.1 檔案工作法治化的含義

檔案工作法治化是指根據檔案法規及各領域法規進行檔案事業的治理工作，是為了健全檔案法規體系、宣傳檔案法規知識和實現檔案工作依法治理而實施的由檔案立法、檔案普法、檔案執法等構成的工作體系。

檔案法規，也稱檔案法律規范，是為管理、保護和利用檔案，而由國家權力機關按照一定的立法程序制定并依靠國家強制力保證實施的，統一調整一定范圍檔案關系的行為規范。

在傳統檔案工作中提出的是檔案工作法制化。檔案工作法制化是指檔案立法、完善法規制度層面的工作。而檔案工作法治化，不僅包括制定檔案法律、法規、規章、制度，更進一步包含后續檔案法規的實施層面，更強調依法治檔的過程以及成效。

檔案工作法治化的管理手段是法律規范，根本目的是治理檔案工作和檔案利用，體現形式是不同成效的檔案治理結果。檔案工作法制化是使檔案工作有法可依，而檔案工作法治化則是在管理檔案的過程中依法治檔。檔案工作法治化正逐漸取代檔案工作法制化[1]。

1.2 檔案工作法治化的內容

檔案工作法治化主要包括兩個方面的內容：一方面是通過制定檔案法規對檔案管理進行規范，它可以概括為檔案立法；另一方面是在運用檔案法規等各類法規的過程中，結合檔案管理實踐，包括檔案種類、檔案管理機構和人員、檔案庫房和設備等，對檔案工作進行優化治理的過程。它可以概括為檔案法規的貫徹執行，包括檔案普法和檔案執法。

1.3 檔案立法

檔案立法是在現有檔案法規體系框架內，由特定的國家權力機關和行政機關依據法定職權和程序，制定、認可、變動乃至廢止各種檔案法規的活動。根據2011年6月國家檔案局發布的《國家檔案法規體系方案》，現有檔案法規體系由四個層次構成：檔案法律，檔案行政法規、黨內法規和軍事法規，地方性檔案法規，國務院部門規章和地方政府規章。此外，在實際工作中，檔案行政規范性文件是檔案法規體系的重要補充。

檔案立法是達到有法可依、有章可循的唯一途徑，是檔案工作法治化的基礎和前提。自從1987年《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“檔案法”）問世，檔案事業建設有了法律依據和保障。2000年《中華人民共和國立法法》頒布，檔案立法進入一個調整規范的新時期。檔案立法必須是科學立法。

當前，我國檔案立法工作主要圍繞檔案法的修訂展開。檔案法是國家79部行政法之一，調整對象是全國各級機關、團體、企業、事業單位甚至個人，但尚存在“法律條文嚴重不足、約束力不夠、調整各項活動形成檔案的能力缺失”的問題[2]。2006年，國家檔案局啟動新一輪檔案法修訂工作。2019年10月8日，檔案法（修訂草案）經國務院常務會議討論通過。2019年12月5日，中央軍委主席習近平簽署命令，檔案軍事法規《軍隊檔案條例》發布，檔案立法工作不斷向前推進。

2020 年，檔案立法工作的重點在于保證檔案法修訂草案順利通過最終審議、正式發布。啟動配套法規制度的立改廢工作，重點聚焦檔案法實施辦法修訂任務[3]。可以預見，新修訂的檔案法通過以后，檔案立法將迎來新一輪的立、改、廢、釋工作。它們是決定檔案工作法治化成敗的關鍵，也是檔案法治建設的重中之重。

1.4 檔案法規的貫徹執行

檔案立法主要是建立完備的檔案法規。但是，再完備的法規如果不嚴格地貫徹執行，是達不到其權威、效力與作用的。“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”檔案工作法治化還必須貫徹執行各項檔案法規，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。檔案法規的貫徹執行是檔案工作法治化的核心。

檔案法規的貫徹執行包括檔案普法和檔案執法。通過發揮檔案行政執法主體的作用，依法管理檔案事業，推動檔案法規在各項工作中的實施。這是依法治國基本方略在檔案領域的具體體現，也是健全和完善新時代檔案工作的必由之路。

檔案法規貫徹執行首先要建立和完善檔案普法機制。檔案普法是對檔案法規的宣傳普及，是檔案法治建設的重要組成部分，也是依法治檔的重要戰略任務。檔案法是覆蓋范圍非常廣泛的法律。檔案法第三條規定：“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務?！痹谖覈F有250部法中，條款中能夠規范“一切”的法律只有檔案法、保密法、國防法、國防教育法、國家安全法、反間諜法6部[4]?？梢?，檔案法規與各行各業、每一個人都有密切的關系，需要通過多層次多渠道多方式的廣泛而深入的普法讓社會各界知法。知法，而后才能具有檔案意識并守法。

檔案普法機制包括如下四個方面：一是建立組織機制，明確普法人員。通過成立檔案普法領導小組、組建普法隊伍等，提供普法的組織條件。二是建立工作機制，制定普法規劃。通過明確普法對象、確定普法方式、擬定普法方案等，將經常性普法與臨時性普法相結合。三是建立服務機制，提供法律服務。通過提供法律解釋和法律咨詢，具體實施普法。四是建立檢查機制，檢驗普法效果。通過實施檢查考核、落實獎懲制度等，切實保障普法工作落到實處、見到實效。

檔案法規貫徹執行的關鍵環節是建立和完善檔案執法機制?！胺杀仨毐蛔袷?，法治必須被信仰，否則就形同虛設。”檔案執法是指檔案行政執法行為，即檔案行政管理部門依據檔案法律、法規和規章，通過具體行政行為，保障行政管理相對人在檔案事務中享受法定權利、履行法定義務。

檔案執法機制包括如下七個方面：一是明確檔案執法的主體?！胺ú荒芤宰孕小?，檔案行政執法的主體是縣級以上檔案行政管理部門。二是明確檔案執法的內容。它廣義上包括執法檢查、行政許可、行政指導、行政確認、行政強制、行政征購、行政處罰、行政復議等行政執法行為，狹義上指查處檔案違法案件[5]。三是完善檔案執法程序。檔案執法從開始到結束一般由四個要素組成：步驟，即構成檔案執法行為的各個階段，檔案執法必須完整地實施各個階段的活動；順序，即檔案執法行為各個階段之間的先后排序構成執法行為不同階段間的有機聯系和邏輯關系；方式，即檔案執法行為的表現形式；時間，即檔案執法行為從起始到終結的持續時間。四是建立檔案執法檢查機制。通過督導檢查，發現和整治檔案工作中的問題隱患。五是建立檔案執法監督機制。規范執法行為，監督執法活動。國家檔案局明確2020年要“著力強化和改進行政執法監督工作，有步驟地對各省（自治區、直轄市）檔案行政管理部門依法行政能力進行專項督查”[6]。六是強化檔案執法隊伍。做到政治堅定、公正清廉、業務精通、作風優良，勝任新時代檔案執法需求。七是完善執法環境。內部形成完善的檔案法規體系環境，產生自覺的守法意識，具有權威的執法主體和專業的執法隊伍，外部環境達到領導重視，經費充足，各界支持[7]。

2 檔案工作標準化

2.1 檔案工作標準化的含義

檔案工作標準是以檔案工作領域中重復性的事物和概念為對象，經過有關方面的協調統一，按照規定的工作程序制定，由公認機構批準的在一定范圍內共同使用和重復使用的有關規則、方法、技術要求等方面的一種業務技術規范。

檔案工作標準的本質是一種“統一規定”，是各有關方面需要“共同遵守”的準則和依據。我國檔案工作標準既有國家標準，也有行業標準和地方標準，未來還將發展團體標準與企業標準。

檔案工作標準化是對檔案工作各項活動領域中具有多樣性、相關性特征的重復事物制訂和實行統一標準，以獲得檔案工作最佳效果的工作過程。

2.2 檔案工作標準化的內容

檔案工作標準化包括四個方面的內容：一是它是一項特定的工作活動過程，以制訂標準、組織標準實施、根據標準實施的反饋信息對標準在特定范圍內的應用情況進行監督管理為主要工作內容；二是它具有廣泛的工作范圍，涉及檔案工作的業務、技術、管理等各個工作領域；三是它具有明確的目的性，即獲取檔案工作的最佳效果，取得最佳工作秩序，從而推動檔案工作現代化進程；四是它是一個宏觀概念，既包括通過制訂和實施標準進行有序化管理控制的工作內容，還包括標準的前期調研、補充與完善、修訂、廢除、反饋信息處理以及標準化體系建設等多項工作內容，是一項智力性的系統工程。

2.3 檔案工作標準的制定修訂

檔案工作標準化的前提是在檔案工作標準體系框架內，根據需要適時制定各項標準并對標準進行維護、管理，根據發展適時予以修訂。根據1991年國家檔案局發布的《檔案工作標準體系表》，檔案工作標準分為兩個部分：一是基礎標準，包括檔案專業基本詞匯、檔案館代碼編制細則、檔案種類劃分標準、檔案計量單位標準、檔案統計工作標準；二是業務技術標準，包括檔案收集標準、檔案整理標準、檔案編目與檢索標準、檔案統計標準、檔案鑒定標準、檔案保管與保護標準。此外，還包括與檔案工作密切相關的非檔案工作領域標準，包括文件制成材料質量標準、底圖、藍圖制作規范等。該標準體系在檔案工作標準化過程中起到非常重要的指導作用，但也發展到了一個需要適時修訂的階段。2018年和2019年，全國檔案工作標準化技術委員會研討了《檔案工作標準體系》《檔案信息化標準體系建設指南（征求意見稿）》，前者將檔案工作標準體系分為基礎標準、業務技術標準、綜合管理標準，后者將檔案信息化標準體系分為基礎標準、管理標準、技術標準和產品標準。檔案工作標準體系建設是一項系統工程，要根據檔案事業發展的遠景擬訂一個總體規劃作為目標和指南。

在檔案工作標準體系框架下，檔案工作標準制定需要遵循一定的原則，包括統一性原則、優化原則、現實性原則、穩定性原則。統一性原則是指要有效維護檔案工作標準在整體上的系統性及與其他相關標準間的一致性。優化原則是指檔案工作的每一項具體標準，都應該反映優化了的技術、工作程序與組織程序，具有一定的技術與管理的先進性[8]?，F實性原則是指檔案工作標準的制訂，必須依據檔案工作實際發展的需要和客觀的可能性，從現實情況出發適時制訂，使標準的規定事項同實際工作的技術水平和管理水平不存在太大的差距，保證標準能夠付諸實踐，起到提高檔案工作水平和管理效益的作用。穩定性原則是指制訂標準時應注意使標準能在一定時空范圍內保持相對的穩定性，不能孤立地考慮標準的科學性與先進性。

除遵循一定的原則外，檔案工作標準制定還需要達到一定的要求，履行一定的程序。尤其重要的一點是，雖然標準制定遵循穩定性原則，但是，由于標準是業務技術規范，其需要跟蹤技術的發展適時修訂。所以，一般情況下，檔案工作標準在執行三年后就應該結合實際考慮修訂更新的問題，通常不超過五年。自2015年開始，國家檔案局對檔案行業標準開展了清理和逐次修訂的工作。檔案工作標準實施應建立標準維護機制，在標準實施過程中結合檔案工作發展變化進行滾動更新，對標準進行定期修訂或適時修訂，確保標準的及時性、適用性。

2.4 檔案工作標準的貫徹實施

檔案工作標準按照實際的法定效力，可以分為強制性標準和推薦性標準。強制性標準是指保障國家檔案財富安全的標準和國家通過法律、行政法規規定強制執行的標準。這類標準數量不多，例如JGJ 25-2010《檔案館建筑設計規范》。其他標準多數為推薦性標準。雖然檔案標準多數是推薦性標準，但它們是經過多方調研、認真討論、反復修改形成的，具有相當的科學性和權威性，本質上屬于技術法規。在各項工作中可以根據實際需要貫徹實施檔案工作標準，以實現檔案工作的科學化、規范化。

檔案工作標準貫徹實施的途徑包括以下三個方面：一是以標準制定的高質量為基礎。檔案工作標準制定要具有較高水平，反映實用而先進的技術，體現檔案工作的基本規律。標準內容既要有指導性又要有可操作性，從而促進檔案部門及人員、各相關業務部門及人員自愿、自覺地遵循和應用。二是法規制度的配合是保證。檔案工作標準為檔案工作人員和各類相關業務人員提供了應當遵守的較為先進合理的準則和規范。但是，要使這些標準能被有關部門和人員自覺遵守，還必須有相關的法規制度作為保證。對于經過檔案工作實踐證明具有科學性、合理性的標準，應該在特定范圍內以法規、制度等形式積極加以推廣運用，以便在整體上提高檔案工作的現代化水平。三是標準化意識水平的提高是關鍵。檔案工作標準的貫徹實施，一方面要靠檔案行政管理部門運用有效的法規制度作為保證，更關鍵的還在于依靠有關部門做好標準實施的宣傳、教育和解釋工作，提高有關單位和人員對檔案工作標準實施的現實意義和歷史意義的認識，促使各界逐漸形成有利于檔案工作標準實施的心理傾向和群體意識。只有這樣，才能保證檔案工作標準深入人心，轉化為自覺的思想與行動。

3 檔案工作法治化與標準化的關系

檔案工作法治化是依據檔案法規體系制定法律規范并貫徹執行的工作體系。法規即法律規范，是行為規范，是基礎的準繩。它規定了能做什么、不能做什么。檔案工作標準化是依據檔案工作標準體系制定標準規范并貫徹實施的工作過程。標準即標準規范，是業務技術規范，是對業務工作、技術工作的一種“統一規定”，是發展的標尺。它告知如何做好一件事、如何做得更好[9]。

只有同時實現檔案工作法治化與檔案工作標準化才能真正實現依法治檔，即依法治檔是檔案工作法治化與檔案工作標準化兩個層面的有機結合，可以概括為“行為有法規，技術有標準”。相對于檔案法規來說，檔案標準工作起步相對較晚。1983年2月，國家檔案局成立全國檔案工作標準化領導小組。1991年3月，全國檔案工作標準化技術委員會正式成立。1992年，第一個檔案行業標準《檔案工作基本術語》發布。新時代的依法治檔是檔案工作法治化與檔案工作標準化的有機結合，它不僅要繼承秉筆直書、傳承汗青的檔案工作傳統，更要在依法治國的大環境中發揚新理念、新思想，不僅要重視檔案法規的制定與貫徹執行，也要注重發揮檔案工作標準的作用。通過檔案工作法治化與檔案工作標準化將檔案工作的行為規范與技術規范進一步落實，在信息時代煥發檔案事業的新生機，促進檔案事業可持續發展。