突發公共衛生事件下社區檔案管理優化研究

謝詩藝/蘇州大學社會學院、鄭州大學檔案職業與學術評價中心

趙子瑜/蘇州大學社會學院

2019年12月中旬，湖北省武漢市出現新型冠狀病毒感染肺炎病例并迅速在全國蔓延，各地啟動突發公共衛生事件應急響應。2020年2月7日，國家檔案局就“關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作”發布重要通知，強調各級檔案部門要提高站位、認真履職、服務大局，充分發揮檔案資政作用[1]。學界也提出寶貴意見，張斌提出應出臺疫情防控工作檔案資料管理意見，盡快謀劃相關資料的管理工作并主持力量參與此次抗擊疫情工作全程，籌集和建設專題數據庫，切實保護好此次疫情防控工作的珍貴記憶[2]。徐擁軍則從檔案的屬性和檔案工作者的責任出發，強調“在戰‘疫’中做一名有溫度的檔案工作者”，利用好相關檔案，做好疫情防控中的檔案工作[3]。此外，郭若涵、馬仁杰、馮湘君等學者從后現代檔案學理論、流動人員檔案管理、專門檔案館建設等角度切入進行了進一步探索[4]。但是，仍有以下問題需要面對：其一，現有研究仍以宏觀規劃為主，若需落地，將顆粒度細化到基層甚至個人單位上，尚有許多細節還待補充；其二，突發公共衛生事件不僅是對現在的考驗，更是對全人類全社會過往行為的“突擊檢查”，面對這類事件，檔案從業人員不僅應對未來進行規劃，還應對過去進行反思——通過暴露的短板，反省在哪些方面加強建設，以謀求長期發展。

1 突發公共衛生事件中社區檔案的社會需求分析

社區檔案指城市社區黨組織、居民委員會、社區服務機構、社區社會組織和居民在社區建設中形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像、電子數據等不同形式和載體的歷史記錄[5]。在突發公共衛生事件中，社區檔案具有極大的現實效用。2003年抗擊“非典”期間，北京市密云縣社區居委會針對社區人口情況建立起一系列檔案[6]，此舉使得該地區在“非典”暴發后井然有序地開展了防控工作，顯著降低了突發事件帶來的不良影響。除去對人口檔案的需求，在突發公共衛生事件中，社會各方對于社區檔案的其他內容及開放方式都有較高需求。

1.1 社會應急管理需要社區檔案內容予以輔助

首先，各級政府需要社區檔案予以決策輔助。政府部門開展疫情防控工作以準確的基層信息為支撐。以此次新型冠狀病毒肺炎疫情為例，武漢市政府于2020年2月16日晚緊急召開疫情防控專題會，強調要聯動基層實行“廣、深、細”的調查，利用基層數據找到傳染源、阻斷傳播途徑[7]。其次，醫療機構需要社區檔案予以救治輔助。社區居民健康檔案是社區檔案的重要組成部分，它系統反映了社區居民的健康情況。真實完善的健康信息，既能為救治患者提供真實參考，也可為進一步控制疫情提供線索。再次，科研機構需要社區檔案予以研究輔助。社區檔案匯集了特定區域的人員檔案，范圍涉及就業、養老、健康、戶籍等多方面。對于突發公共衛生事件的科學研究來說，社區檔案極大豐富了研究樣本庫，有利于對疫情進行全流程回顧總結，對于病毒傳播渠道與周期的分析以及社會應急管理等研究具有重要的參考價值。最后，其他機構需要社區檔案予以管理輔助。為解決突發公共衛生事件，執法部門、出入境檢驗檢疫等機構及非事件發生地區的應急措施的執行需要深入基層，社區作為重要的人員安置區域，向有關部門提供了相關檔案，對疫情的控制具有重要意義。

1.2 衛生安全監控需要社區檔案開放予以保證

此處所指的開放，不是傳統意義上的檔案“開放服務”，而是指融合“數據開放”理念所提出的大數據時代的檔案數據開放。數據開放，屬于開放科學的研究范疇，數據開放可以看作是將數據自由免費地提供給任何人并可由任何人對其進行加工利用的一種開放科學的表現形式。

檔案開放使用戶可以足不出戶、免費、自由地使用經過授權的可用檔案信息，這種方式結合了“開放獲取”和“檔案數字化”的優勢，可以快捷、方便地獲取信息，節約了人力、財力、物力，同時大大提升了用戶友好度。在突發公共衛生事件中，滿足多元主體聯動治理、數據高度共享的開放利用需求已經凸顯，采用“數據開放、線上查檔”這一信息化開放手段，能夠確保公眾與社區檔案之間無碰觸、查檔人員與社區檔案管理人員非面對面交流，符合重大突發公共衛生事件發生時的衛生要求。

2 社區檔案管理及為新冠疫情防控服務的實況

2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，社區建設自此走上了歷史舞臺，并于2001年被正式寫入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》。2002年，各地開始社區檔案建設探索，相關學術論述開始涌現[8]。2003年，國家檔案局于上海召開“全國社區檔案工作座談會”，來自全國不同省市的11個檔案局、館先后分享經驗。2015年，《城市社區檔案管理辦法》出爐，“標準化”“制度化”發展方向已然清晰。然而，在2017年國家檔案局與民政部對浙江省的調研中仍發現：不少社區檔案管理存在檔案管理意識薄弱、技術標準不規范、檔案資源結構不合理等問題[9]。

為進一步了解我國社區檔案管理現狀，尤其是在此次疫情中體現出的優勢與不足，筆者于2020年4月1日至12日，對全國不同區域的25個社區進行了調研。此次調研由筆者委托具有檔案學背景的調研人員通過結構化訪談的形式展開。所涉區域包含華南（廣東省）、華東（江蘇省）、華中（河南省）、華北（山西省、內蒙古自治區）、西南（貴州省、四川省）、西北（甘肅省、新疆維吾爾自治區）、東北（黑龍江省）七個片區。

此次調研顯示，在社區檔案管理方面，各地已切實推進并有良好積累，在疫情中發揮了一定的實際作用，但是現有建設程度與用戶信息需求之間仍存在差距。筆者擬從機構建制、資源結構、服務水平三個角度予以呈現和解析。

2.1 檔案意識尚需提升，基層建制有待完善

滿足用戶信息需求，首先要解決“有沒有”的問題，即有沒有信息資源、管理人員、專門機構。此次調研發現，盡管社區檔案建設已經推行近20年，但仍有部分地區未設置專門的社區檔案室，該比例高達36%，未設置專門社區檔案室的9家社區中有5家在此次疫情中提供了檔案信息服務，這意味著該社區具有檔案信息需求，但在建制上還有待改善。

2003年，天津、南京、上海等地社區建檔率已達到90%以上[10]，而此次調查中，仍有36%的社區未進行基層建制，且其中包含了江蘇、廣東兩個檔案工作基礎較好的省份。胡虹指出，不少社區領導認為“開展檔案管理是為了應付上級部門的工作檢查，檢查之前臨陣突擊就好”[11]。調研結果也說明，各地的檔案工作并未切實下沉到基層，社區檔案工作的重要性并未引起檔案部門與社區管理部門足夠的重視，甚至可能存在形式化傾向。

2.2 資源結構不夠合理，民生檔案占比偏低

滿足用戶信息需求，其次要考慮“有什么”的問題。在此次疫情中，各方對社區檔案有明顯的信息需求，調研中68%的社區存在查檔需求并提供了信息服務，所需檔案類型包括黨群管理、社區管理、社區服務等類，其中社區服務類檔案居多，占比約82.35%，主要是社區健康檔案與社區人口檔案。在提供服務的17家社區中有15家表示能夠滿足查檔需求，未能滿足需求的2家社區則是因為“居民資料不全面”“不全面、不及時”。

上述調研發現：其一，有關民生的社區檔案在疫情中極具利用價值；其二，民生檔案的整合和管理還需加強，以保證全面性和時效性。社區檔案室是最基層的檔案服務機構，加強民生檔案建設不僅是檔案走向大眾、贏得認同的便捷渠道，更是檔案參與治理、服務大局的有效舉措。陳桂生等學者曾表示，“社區檔案應更趨向于民生檔案載體”[12]，“社區要注重收集各類民生檔案，提升檔案服務民生的能力”[13]。然而，在調研中詢問到檔案類型占比情況時，社區服務類檔案占比在“幾乎無”到80%間浮動，平均占比約為45.83%。

2.3 信息化程度尚顯不足，數據開放仍待探索

滿足用戶信息需求，還要考慮“怎么辦”的問題。有效開發、合理利用才能發揮檔案資源的價值，從而滿足大數據時代多元主體聯動治理、數據高度共享的用戶信息需求特點。

此次調研顯示，設有檔案室的16家社區中，62.5%的社區共存電子文件與紙質文件，37.5%的社區是純紙質保存，采用電子單套制保存者為0。在存有電子文件的社區檔案室中，電子文件的比例從20%到80%不等，僅有華東區域的3家社區能夠提供線上檔案服務，占此次調研總樣本數的12%。在開放范圍上，有10家社區表示可全部開放。

檔案數據開放是在檔案信息化基礎上旨在充分發揮檔案信息資源價值的新嘗試。信息化是基礎，開放共享是靈魂。目前，學界對這一問題已有相關研究，主要著眼于開放平臺建設、數據庫建設、管理技術、相關政策和協議設定幾個方面[14][15][16][17]。通過調研可以看出，當前社區檔案室的信息化程度尚顯不足，但在開放共享上呈現出積極態勢，目前制約社區檔案數據開放的問題集中在基礎建設、信息安全保護與開放協議上，這與當前學界關注的熱點具有一致性。

此外，筆者團隊對新疆維吾爾自治區伊犁哈薩克自治州伊寧市的芳草湖社區檔案管理人員追加了深入訪談，該工作人員表示，目前新疆基層的檔案工作數字化程度仍然較低，線上服務基礎薄弱、模式陳舊，檔案數據開放平臺建設更是難以實現。張林華、李賽也曾針對我國東西部民生檔案遠程服務現狀進行調研，該調研顯示，在基于網絡共享的民生檔案遠程服務方面，西部地區確實存在起步較晚、基礎薄弱的現象[18]。

3 突發公共衛生事件背景下的社區檔案管理省思

突發事件既是考驗，更是契機。對于“服務角色”的檔案工作而言，更需抓住契機檢驗、完善、展示自身。調研發現，現階段的社區檔案管理與國家和民眾的信息需求還存在一定差距，社區檔案管理的目標還需理清，路徑還需梳理。

3.1 提升認識、下沉管理，激活社區檔案管理的“末梢”功能

社區是城市組織系統的基本細胞，也是城市社會治理的基礎單位[19]。這意味著社區檔案管理是檔案管理和社會治理的“神經末梢”，是連接政府與居民，檔案與社會的“傳感器”，具有重要的基礎地位和交互功能。

社區檔案管理的優劣，不僅影響著基層服務和自治，更與社會記憶的構建、檔案文化的認同密切相關。理想的社區檔案管理應是國家檔案管理規劃的切實下沉與特色延伸，居民可以利用檔案資源和享受檔案服務解決實際問題、形成文化認同、參與社會治理。從調研結果來看，當前的檔案部門和基層社區對社區檔案管理的認識還不夠，這使得社區檔案建制不完善、社區檔案資源不合理、社區檔案利用不便捷等問題仍然存在。事實上，社區的“末梢”地位彌合了檔案與利用者的距離感，正是檔案獲取社會認同的突破口，加強社區檔案管理，將有力助推檔案事業的總體發展。

3.2 整合資源、優化結構，發揮社區檔案服務民生的優勢

社區檔案管理“末梢”功能的實現首先依賴于社區檔案資源的整合和結構優化。資源整合首先應做到全面和標準，社區檔案室或檔案管理人員對社區組織和居民實踐活動有保存價值的各種載體的記錄都要做到及時收集，并根據國家有關檔案工作的法律標準開展有效管理，避免出現“資料不齊全”“信息過時”的情況。社區在信息化建設的基礎上，還可嘗試與大數據共享開放平臺、檔案共享服務平臺等掛接，實現數據庫資源整合，發揮基層檔案信息參與治理的優勢。

其次，社區檔案資源整合應做到重點突出，對事關民生的檔案資源應格外注意并實現資源結構的優化，避免類如調研結果中展現的“檔案資源不夠貼近民生”的現象。社區是距離人民群眾最近的組織機構，檔案則憑借其原始記錄性被人民群眾視作最堅實的“憑證”，社區檔案管理機構理應發揮社區的基層性和檔案的憑證性為人民群眾服務，在社區檔案資源建設中強調民生檔案，是基于社區與檔案屬性的應然之選。這次調研顯示出，民生檔案的現實信息需求很高，將其作為社區檔案資源的重點加以建設，將更大程度地滿足人民群眾的信息需求，從而使人民群眾更直觀地感受到檔案與檔案工作的價值與作用。

3.3 搭建平臺、探索模式，推進社區檔案數據的開放

大數據時代，數據已成為重要資源。“制定檔案數據開放計劃”于2016年被國家檔案局列入《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》[20]，其中明確規定要“優先推動與民生保障服務相關的檔案數據開放”。社區檔案數據的開放是大數據時代檔案事業發展的必然趨勢，對于此，筆者有以下建議。

第一，建立檔案數據開放平臺。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2014年印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中明確提出，國家檔案行政管理部門要搭建全國開放檔案平臺[21]。為使檔案數據開放惠及社會，檔案數據開放平臺的建設首先要實現東西部聯動發展，以平臺建設規范統一促進數據之間的流動。其次，要重視數據的交互與共享，充分實現數據的動態流動，為達到這一目標需要全國開放檔案平臺的建設遵從統一建設標準，并在多元主體間取得信任和協同工作的許可。再者，需要堅持以用戶為導向，兼顧用戶使用平臺時的感官、情感體驗，完善平臺建設的內容和功能。以為用戶提供個性化服務為目標，加大平臺的數據開放力度、加快數據更新速度、健全數據分類體系、完善數據檢索功能、簡化數據下載程序、暢通數據溝通渠道[22]。

第二，探索多元主體協同的檔案數據開放模式。王晴指出，“一個國家或地區的科學數據開放共享一般采取由政府主導下的公益化模式與市場主導下的商業化模式并行，我國由于受到相應的政策法規、數據結構和社會環境等因素的影響，目前的運行模式是以公益性為主”[23]。為解決公益性的運行模式和社會協同動力不足等問題，需要針對數據開放存在的共性問題和社區檔案自身的個性問題構建科學的模式。該模式的構建需要打破理念、體制和技術上的障礙，并且堅持可持續性原則、協調性原則和互利性原則[24]。

首先，需完善檔案組織機構和統一工作標準。對檔案數據開放進行頂層設計，明確各級各類組織機構的職責，充分發揮檔案數據開放平臺的媒介作用，制定開放數據的統一標準，對檔案工作人員進行培訓。其次，開展多元主體合作。為解決社會各方面協同工作的障礙問題，有學者設計了基于“合作創新”模式的協同機制框架，指出檔案數據開放機制設計應注重系統性。加強社區檔案數據開放協同和多元主體合作，能夠豐富檔案知識共享方式、提高檔案信息門戶網站共享能力、加快檔案部門聯盟建設進程，用民主化、合作化手段確保數據開放取得成效[25]。再者，協調開放科學理念和利益之間的沖突，實行政策保護。在開放方式運用到社區檔案中時，要注意平衡上下級之間、同級價值主體和多元價值主體之間的利益關系，例如數據開放的主體間需要對隱私問題制定相關的協議和政策，改變目前權力部門化和信息孤島的困局。

第三，完善社區檔案數據開放的法律政策保障。當前我國在檔案數據開放的政策上重在宏觀把控，對具體問題并未進行明確指示，關于檔案數據開放的相關法律法規也并不完善。結合學者對檔案數據開放的相關法律研究，對社區檔案數據開放進行保護可從《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《促進大數據發展性行動綱要》《城市社區檔案管理辦法》等有關法規和行動指導綱要進行借鑒，在此基礎上，促進社區檔案數據開放領域專門法律政策的出爐。

基金項目：2019 年江蘇高校哲學社會科學研究項目“數字人文研究中檔案文化的價值認知與實現機制”（2019SJA1229）階段性研究成果。