農(nóng)村“外嫁女”問題的挑戰(zhàn)與出路

徐 杰

（山東師范大學 山東濟南 250358）

近些年，拆遷愈演愈烈，農(nóng)村的土地也越來越珍貴。在巨大的利益面前，一方面是村民集體經(jīng)濟組織極力想通過村民自治形式下的“村規(guī)民約”剝奪“外嫁女”的權(quán)益，另一方面是“外嫁女”維權(quán)抗爭的荊棘之路。農(nóng)村婦女本身的弱勢地位，法律意識的淡薄，使其權(quán)利頻受侵害，而“外嫁女”則在此問題上受到的侵害尤為嚴重。然而，由于農(nóng)村糾紛盤根錯節(jié)，人民法院在處理“外嫁女”問題時也往往出現(xiàn)著司法不統(tǒng)一的混亂局面，本文在嘗試分析“外嫁女”問題在民事案件的維權(quán)路徑與行政案件的維權(quán)路徑的基礎(chǔ)之上，提出解決此問題的出路，以期能夠達到保障農(nóng)村婦女各個方面的效果，減少社會矛盾的發(fā)生。

“外嫁女”問題概述

“外嫁女”的概念。嚴格來說，“外嫁女”并非法律術(shù)語，其含義學界也沒有形成統(tǒng)一的認識。商春榮學者認為，所謂的“外嫁女”，指的是嫁人但不出村、戶籍仍然留在原來村的農(nóng)村戶口婦女、招贅的男子和他們的子女。筆者認為，“外嫁女”是一種廣義的稱謂，傾向于對某類人籠統(tǒng)地稱呼。主要是指，與外村人結(jié)婚，但戶口仍留在本村之中，戶口隨本村婦女結(jié)婚的男子及其子女。概因婚姻這一行為，加之“男尊女卑”“重男輕女”“嫁出去的女兒潑出去的水”這些完全不容于現(xiàn)代社會的法制規(guī)則，引發(fā)一系列明顯不合理，確成為至今沒有標準答案的中國農(nóng)村治理難題。

“外嫁女”糾紛類型。“外嫁女”結(jié)婚后不遷出戶口分為多種類型，其中需要考慮的因素亦有很多：土生土長的村福利待遇較好；若將戶口遷出自己生長的村，現(xiàn)實生活中是沒有合理理由再遷回，即使離婚，也只能在“別人”的村掛著戶口。或許，“外嫁女”考慮過其即將嫁入的村在其出現(xiàn)離婚情形時會導(dǎo)致自己權(quán)利受損，但沒有考慮到自己土生土長的地方，也會出現(xiàn)如此多侵害自己權(quán)益的可能。

土地，是農(nóng)村重要的自然資源。以土為本，是農(nóng)村長期以來形成的觀念，在一個村土地權(quán)益總量一定的情形下，分的人愈少，每個人分得的權(quán)益就越多，因此，取消某一類人的權(quán)益成為了村民集體決議的實踐中多數(shù)人決議。一般而言，農(nóng)村的“外嫁女”需要被保護的地方主要有：農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)，宅基地使用的權(quán)利、土地征收補償?shù)姆峙錂?quán)以及在政府征地拆遷過程中需要請求安置補償?shù)臋?quán)利。但究其本質(zhì)，“外嫁女”糾紛的實質(zhì)其實是農(nóng)村成員資格，即村民資格的認定問題。

“外嫁女”問題的民事解決路徑剖析

法律規(guī)定對民事訴訟解決“外嫁女”問題的制約。第一，最高人民法院的兩個答復(fù)前后矛盾。2001年7月9日，最高院研究室在對廣東高院的答復(fù)中指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與該組織的成員之間的收益分配糾紛，是民事糾紛，人民法院應(yīng)當受理。2002年8月19日，最高院立案庭對浙江高院的答復(fù)中指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與該組織的成員因土地補償費的爭議，不是民事糾紛。最高法前后矛盾的答復(fù)導(dǎo)致各級法院民事審判庭對此類案件的受理與否亦相互矛盾。第二，最高院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋［2005］6號)也明確將該類案件排除于民事訴訟的受案范圍。

民事訴訟解決“外嫁女”問題的不同裁判情形。筆者通過分析裁判文書網(wǎng)關(guān)于“外嫁女”糾紛的典型判決，將“外嫁女”糾紛分為以下三類裁判結(jié)果：一是支持“外嫁女”的訴訟請求。法院認為，綜合考慮原告的生產(chǎn)狀況、生活狀況、戶口狀況以及農(nóng)村土地的基本生活保障功能等方面，認可原告的成員資格，進而支持其訴訟請求。二是被告村委會勝訴。法院認為，原告雖婚后未遷出戶口，但是其生產(chǎn)、生活并不依賴該村土地作為基本生活保障，不存在較為固定的生產(chǎn)和生活關(guān)系，因此對其請求不予支持。三是法院不予受理。法院認為要想獲得補償款，前提條件是要有村民資格，而村民資格的認定不是法院民事訴訟受案范圍。分析上訴三種觀點，無論是原告還是被告獲得勝訴，法院均是對案件實體進行了審理，即對村民資格問題進行了判定，而不予受理的結(jié)果是法院對該類案件不予理睬，不行使管轄。

“外嫁女”問題的行政解決路徑剖析

“外嫁女”與村委會糾紛的行政訴訟路徑。村民自治是“外嫁女”問題產(chǎn)生的根源，一般來說，村委會通常以制定村規(guī)民約的方式來剝奪村民權(quán)益。一直以來，中國的農(nóng)村社會依靠傳統(tǒng)道德、風俗習慣、村規(guī)民約等進行治理，自上世紀80年代開始，我國憲法首先規(guī)定了村民自治，其后《村民委員會組織法》亦規(guī)定，村委會是村民自我管理、教育、服務(wù)的基層群眾性自治組織。不得不說，村民進行自我管理仍是當下農(nóng)村最基本的治理方式。但是任何事情都是有限度的，過猶不及，村民自治也是這個道理，自治也不是法外之地，不能違背法律，更不能違背憲法。男女平等、保障婦女權(quán)益是我國的基本國策，實行村民自治也不得侵犯某類村民的權(quán)益。

如何對村民自治產(chǎn)生的村規(guī)民約進行行政訴訟救濟，依賴于《村民委員會組織法》第27條的規(guī)定。該條款規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約有權(quán)進行責令改正，就是規(guī)定可以對村民規(guī)約進行實質(zhì)審查，對其是否違反法律、法規(guī)予以判斷。因此，行政訴訟的路徑為：首先可因村委會的村規(guī)民約請求鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府進行處理，若不服處理決定，再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有正確履行職責為由復(fù)議或者訴訟。

“外嫁女”與行政機關(guān)的行政訴訟探析。在政府征地拆遷過程中，行政機關(guān)經(jīng)常以村民自治為由，在征地補償安置方案中設(shè)定“外嫁女”不具有村民資格，不能享受安置補償待遇。筆者在典型案件的梳理中，認為山東高院的判決，操作性強，在成員資格判斷領(lǐng)域形成了獨特的司法審查規(guī)則，法院在戶籍、實際生產(chǎn)生活的地方、土地是否為基本生活保障以及村民意見等方面綜合考慮，以判斷“外嫁女”的成員資格，進而決定是否支持征地補償?shù)姆桨浮９P者認為，不對“外嫁女”實際情況作區(qū)分處理，而僅以是否結(jié)婚為由，一律剝奪成員資格的做法，違反法律規(guī)定，不值得提倡。通過相對全面的標準，個案分析，實質(zhì)審查，以判斷村民資格，有利于維護“外嫁女”權(quán)益。

“外嫁女”問題的其他解決路徑探析

加強頂層制度設(shè)計。村民資格的確認，牽涉到戶籍制度、土地制度、社會文化、村民自治等多方面因素，急需國家最高立法機關(guān)積極做出回應(yīng)，統(tǒng)一立法，避免相同案件不同結(jié)果的沖突。立法的認定作出原則性的規(guī)定后，各省可以根據(jù)實際情況，結(jié)合各自的地域特點，指定指導(dǎo)意見，規(guī)范村民自治。

地方政府的規(guī)范指導(dǎo)。在法律為制定之前，地方政府可以以發(fā)布指導(dǎo)意見、通知的形式，對“外嫁女”問題進行細化規(guī)定，為村民的自我管理提供規(guī)范指引，地方政府的立場，會對村委的行為形成約束。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的定期檢查。根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)級政府對村委會工作給予指導(dǎo)，27條規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府有權(quán)要求村規(guī)民約進行改正。因此，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當承擔起監(jiān)督制約的責任，不只是在責令履行法定職責之訴中對村規(guī)民約進行審查，還應(yīng)當主動進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)與法律相違背的村內(nèi)規(guī)定主動制止。

加強性別平等教育。男女平等雖然早已作為一項基本國策，但農(nóng)村的性別平等意識，婦女的權(quán)利保障意識仍然不強。要保證農(nóng)村的教育權(quán)，摒棄“男尊女卑”的落后思想，鼓勵婦女平等獨立意識地培養(yǎng)。此外，還要通過各種途徑開展普法宣傳，增強農(nóng)村婦女的法律知識和法律意識，只有懂得如何運用法律的武器，才能真正地做到維權(quán)。

理論很豐滿，解決“外嫁女”糾紛的途徑很多樣，但現(xiàn)實中“外嫁女”的維權(quán)之路卻注定充滿荊棘。法院作為審判機關(guān)，在人民有訴求時，不宜一再回避，概不處理。各級政府在愈演愈烈的“外嫁女”糾紛之中也要承擔起各自責任，通過立法、司法和行政各方面，公平、理性、穩(wěn)妥地破解“外嫁女”這一難題，從而有效化解社會矛盾，提高婦女的社會地位。

注釋

[1]韋志明．村民自治下外嫁女問題的困境、挑戰(zhàn)與出路[J]．貴州民族研究，2019,(7):76．

[2]朱慶、雷苗苗．農(nóng)村婦女土地權(quán)益司法保障的應(yīng)然選擇——以“外嫁女”為研究對象[J]．甘肅社會科學，2019,(5):134．

[3]商春榮．中國農(nóng)村婦女土地權(quán)利保障研究[M]．北京: 中國經(jīng)濟出版社，2005．

[4]趙貴龍．“外嫁女”糾紛:面對治理難題的司法避讓[J]．法律適用，2020,(7):7．

[5]張巖、冉旭東．“村規(guī)民約”與憲法權(quán)利的沖突與衡平— —以農(nóng)村“外嫁女”土地權(quán)益保護為例[J]．哈爾濱學院學報，2019,(2):84．

[6]《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規(guī)定：“下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當依法受理：（一）承包合同糾紛；（二）承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛；（三）承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；（四）承包地征收補償費用分配糾紛；（五）承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。集體經(jīng)濟組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決。集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”

[7]山東省高級人民法院（2018）魯行終2522號《行政裁定書》。