從疫情防控探討“戰時機制”相關問題

茹 雷

內容提要：新冠肺炎疫情暴發以來，世界各國紛紛啟動“戰時機制”予以應對。我國創新啟動“戰時機制”處置疫情，成效顯著。但從機制運行實踐來看，仍存在規范不夠、效率不高、功能不全等問題。新時代，有效應對各種特殊重大公共危機和把握未來戰場主動權，必須把“戰時機制”上升到國家治理體系和治理能力現代化的高度，科學構建“軍地聯合、平戰一體、并行銜接、規范高效、實時轉換”的應急機制，創新機制運行模式，提高機制運作效能。

蔓延全球的新冠肺炎疫情，是近年來傳染性最強、涉及面最廣、投入力量最多、救援難度最大的重大公共危機，給社會造成了嚴重的危害和影響。為有效控制疫情危機，世界部分國家先后啟動“戰時機制”，打響了一場沒有硝煙的防疫阻擊戰。此次疫情防控不管是機制啟動、力量調動，還是社會各領域的強制管控，都充分凸顯了戰時特色。結合此次疫情，深入研究探討“戰時機制”，準確把握其特點規律，對于應對各種特殊重大公共危機和把握未來戰場主動權具有重大現實意義。

一、“戰時機制”在此次疫情防控中的作用具有顯著的不可替代性，其特殊成效需認真總結

“戰時機制”，目前尚未有權威的資料予以定義，但從軍事術語的角度可理解為，國家轉入戰時狀態后各類戰時機構和運行制度的統稱。自新冠肺炎疫情發生以來，我國先后有10余個省、市以多種方式啟動“戰時機制”；韓國、伊朗、意大利、法國、德國、西班牙、英國、美國等，也相繼按“戰時機制”啟動多種多樣的戰“疫”行動，彰顯出“戰時機制”在疫情防控等特殊重大公共危機中不可替代的重要作用。

“戰時機制”統一思想的作用不可替代。

思想是行動的先導。思想認識的統一，可在政治上轉化為國家和民族的向心力，在軍事上轉化為戰斗力，在經濟上轉化為生產力。湖北省武漢市“全面進入戰時狀態實施戰時管制措施”，天津市啟動“戰時機制”提出“四個戰時”要求，廣東省以“戰時狀態”發布疫情進展，山東省抗疫前線以“戰時黨支部”筑牢疫情防控堡壘，公安系統采取“戰時措施”嚴打涉“疫”違法犯罪；英國徹底改口“佛系抗疫”，堅稱要像“戰時政府”一樣行動，并成立抗擊疫情戰略協調中心；法國總統宣布，“全國處于‘戰爭狀態’全面動員抗擊疫情”；意大利動用軍隊戒嚴，全國封城抗疫；美國宣布進入戰時狀態，啟動戰時法案并授權動用100萬武裝部隊預備役人員參與抗疫行動；等等。相對于戰爭時期，平時有一系列應急法規，有配套應急機制，但為什么這次我國許多省、市、縣（區）甚至一些機場、大型企業和世界絕大多數重點疫情國家，都相繼宣布進入戰時狀態、采取戰時行動，按照戰時機制，而不是僅按平時應急機制抗疫？就是因為平時應急機制分等級配套了許多法規、措施，一下子難以讓公眾全部明白和理解，在特殊重大公共危機中來不及宣傳教育，其告知性、強制性的作用發揮明顯滯后，一旦宣布啟動“戰時機制”，民眾瞬間就能明白事態發展的嚴重性和政府采取絕對化措施的必要性。這種一語出口就能以最快的速度統一民眾思想的措施，除宣布“戰時……”外，別無他法、無可替代。

“戰時機制”管制震懾的作用不可替代。戰場上，沒有嚴格果斷的措施，就不可能達成既定的軍事目的。此次防疫行動，各地都采取了非常嚴格的措施，著力加強社會管控。例如，武漢市采取了史無前例的“封城”措施；十堰市發布了全國首個“戰時管制令”①參見尹昂：《首個戰時管制令！湖北十堰張灣區實施戰時管制》，新華社，2020-02-13。；我國各地列車停運、飛機停飛、學生停課、工廠停工、商店關門，民眾居家隔離……全社會所有活動，都為疫情防控“讓路”。施行“戰時機制”，任何工作都不能粗心大意、驕傲輕敵、虛假漂浮，否則，工作出現失誤往往造成巨大被動。為了穩軍心、安民心，“揮淚斬馬謖”自古亦成必然。這次疫情防控中，各級黨政機關、指控機構和社區工作人員的事業心、責任感和工作作風與平時相比，都表現出要求更高、監督更嚴。因重視不夠、工作不力、作風不實導致疫情防控出現問題，有的省、市、縣（區）和機關廳局主要負責人被免職，臨陣換帥，湖北省連換4位常委，黃岡市一次性宣布處理一批工作不細、作風不實黨員干部。“戰時機制”啟動后，相關措施的力度、強度、廣度遠超平時，對于規范秩序、提升效率、遏制危情、贏得勝利發揮了無可替代的作用。

“戰時機制”動員聚力的作用不可替代。“集中優勢兵力，各個殲滅敵人”，這是我國長期革命戰爭實踐的經驗總結。此次防疫行動，就是要集中一切力量和資源，“一省包一市”，形成對“敵”力量上的絕對優勢，爭取戰場主動權。疫情發生后，我國社會各界廣泛動員、捐錢捐物，形成了“一方有難、八方支援”的強大力量，這是戰“疫”取得勝利的堅實基礎。據有關部門不完全統計，此次疫情全國各地和解放軍馳援武漢的醫護人員累計4萬余人、物資上億噸，各級財政投入1100余億元，社會捐款超百億元 。民眾保家衛國的愛國熱情及戰斗精神也被“戰時機制”激發出來，面對病毒肆虐，千萬醫務人員請戰武漢、立下軍令狀，“不計報酬，無論生死”，從容不迫，義無反顧。“戰時機制”的動員聚力、眾志成城的作用無可替代。

二、“戰時機制”在此次疫情防控中的運行產生較大的爭議性，其暴露出的問題需深刻反思

啟動“戰時機制”以來，與“戰時機制”關聯的“戰時狀態” “戰時管制”“戰時保障”“戰時獎勵”等詞被網絡熱搜，民眾對這些詞語的使用時機、場合等眾說紛紜，雖然網上先后有專家對此予以回應，但這恰恰說明了“戰時機制”相關問題在應對特殊重大公共危機的實踐中，尚缺法律規范。

法律依據還不夠健全。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第六十二條規定，全國人大具有行使決定戰爭和和平問題的職權；第六十七條規定，全國人大常委會具有行使決定戰爭狀態的宣布，全國總動員或局部動員，全國或個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態等職權；第八十條規定，中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，宣布進入緊急狀態，宣布戰爭，發布動員令?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）第八條規定，縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作；第十四條規定，中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關法律、行政法規、軍事法規以及國務院、中央軍事委員會的命令，參加突發事件的應急救援和處置工作。隨著全球環境、國際形勢、社會變革的發展，當今世界正處于百年未有之大變局，我國國家安全的內涵和外延不斷拓展，未來啟動“戰時機制”應對特殊重大公共危機不可輕視，但現行的《憲法》和《突發事件應對法》作為我國應對特殊公共危機的法律“總綱”和“龍頭”，未就“戰時機制”的適用情況啟動時機、發布方式以及戰爭狀態與緊急狀態的關系、省級以下單位進入戰時狀態的權限等問題進行明確和細化。為此，新冠肺炎疫情防控期間，各地啟動“戰時機制”的法律依據還不夠健全、不夠充分。

發布方式還不夠規范。啟動“戰時機制”，是國家面對威脅時向社會發布動員令的重大事件，一般應通過正式場合予以發布，以體現其嚴肅性。但此次疫情防控各地啟動“戰時機制”的時機早晚不同，大多提前啟動、提早防控。在啟動方式上，也不盡規范。例如，湖北省十堰市、孝感市等，以通令形式發布；武漢市、廣東省和湖南省應急廳等，以電視電話會議形式宣布；天津市及黑龍江、四川省的監獄部門，則以黨委會、其他例會形式宣布。在用詞上也不完全統一，有的使用“戰時機制”，有的使用“戰時狀態”“戰時管制”“戰時措施”等。發布方式不規范，也會讓人們認為只是為了強調而不是必須執行，影響了疫情防控成效。

發布權限還不夠統一。在部分現行法律規定尚不完善健全的情況下，多地及相關部門根據疫情需要，自行啟動了“戰時機制”：有廳長啟動本廳范圍的、有市委書記啟動本市范圍的、有省委書記啟動本省范圍的。但是啟動“戰時機制”處置特殊重大公共危機，如果沒有統一的權限規定，“誰管轄的范圍誰啟動”，必將導致全國各地各自為戰，勢必影響“戰時機制”整體功能的發揮，甚至出現城市封與不封、道路堵與不堵、醫療物資扣留與不扣留等矛盾，多面積、大范圍、長時間各自為戰，勢必導致“割據”風險。

發布內容還不夠系統。不管是戰爭狀態下還是非戰爭狀態下處置特殊重大公共危機，考驗的都是國家的綜合實力，涉及多領域、多要素。因此，發布動員令，應充分考慮當前事態、動員范圍、行業領域、指揮機構、力量編成、行動方法、措施要求、生產生活等諸多方面。但此次各地“戰時通令”內容明顯過于單一，更多的是發布社會管制措施。例如，湖北省十堰市“戰時管制令”，側重于明確對人員、車輛的管控要求；武漢市“全面進入戰時狀態”，重點強調“封城”；廣東省“進入戰時狀態”，則注重于對人員跟蹤監管上。動員令要素不全、內容不系統，“戰時機制”整體功能作用就會大打折扣，難以形成整體有序、系統有機的啟動態勢。

體制架構還不夠完善?！皯饡r機制”，是一項龐大的系統工程。“戰時機制”啟動后，要求涉及的各行各業、各部門都應有一系列配套的法規制度和運行規范，各級各類組織齊全、職責要求明確、工作內容清晰、制度有效落實、相互協調順暢，形成一個架構完整、功能完善、運行高效的系統有機整體。此次疫情防控期間，各地保安、志愿者、出租車、微信小視頻宣傳教育“網紅”、微信群采買代購人員以及社區網格管理等非專業應急救援系統和隊伍，都在社會管控和民生保障等諸多方面發揮了巨大作用，體現了信息時代民間力量的非凡潛力。但預警信息發布、救援物資分發、部門之間協調等方面暴露出的問題，則多與“戰時機制”要求高但體制架構尚不夠健全有關。部分民眾和民間組織對啟動“戰時機制”后，應落實哪些措施、展開哪些工作、完成哪些任務、具有哪些制度規范等問題知之不多，影響了疫情防控的成效。

三、“戰時機制”在此次疫情防控中的實踐具有較強的創新性，需上升到國家治理體系和治理能力現代化的高度科學規范

這次新冠肺炎疫情歷史罕見，德國總理默克爾將疫情視作“二戰以來最大挑戰”；意大利總理孔特說，此次疫情是“二戰后遇到的最嚴峻的危機”；G7首腦聲明“新冠疫情是全球危機”。面對突如其來的疫情，特別是正值我國傳統重大節日春節，如何防范處置是擺在國家和各地黨政機構面前的全新重大歷史性任務。我國疫情發生后，在黨中央、習主席的堅強領導下，采取了一系列超常措施，堅持全國“一盤棋”，堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策①參見曹昆、尹深：《以科學的精神做好疫情防控工作》，載《人民日報》，2020-02-08。，號召全國人民堅決打贏疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰。生命重于泰山，疫情就是命令，防控就是責任。各級黨委和政府按照黨中央決策部署，把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，把疫情防控工作作為最重要的工作來抓，紛紛成立“戰時防控指揮機構”，啟動“戰時機制”，發揮人民戰爭的優勢，不斷創造出行之有效的新思路、新辦法、新措施，把打贏“三大戰役”的戰略部署落到街道、社區、村屯、樓棟，全民一心“悶死病毒”，打了一場舉世矚目的勝仗。世界衛生組織總干事譚德塞稱贊中國采取的很多防控措施遠遠超出平時應對突發事件的相關要求，為各國防疫工作設定了新標桿。危難時刻啟動“戰時機制”，處置特殊重大公共危機在新中國歷史上罕見，是各級黨委政府和人民群眾的創新實踐，雖然仍存在不少問題，但成效顯著，贏得了世界眾多國家的尊重和贊賞。堅持打一仗進一步，用辯證和發展的眼光來看待此次疫情防控，汲取經驗教訓，升華理性認識，必須站在國家治理體系和治理能力現代化的高度進一步搞好“戰時機制”的科學規范，為應對未來可能出現的特殊重大公共危機奠定法制基礎。

組織理論研究。迅速組織軍地有關人員，開展特殊重大公共危機“戰時機制”理論研究，弄清楚“戰時機制”的本質內涵、組織架構、適用時機、啟動權限、綜合保障等基本問題；理清黨政軍民學商群等不同組織、不同戰線在“戰時狀態”下的職責；研究“戰時機制”在不同情況下的運行規律和制度；厘清“戰時機制”與“戰時狀態”“戰時體制”“戰時管制”“戰時措施”等不同概念提法，以及與平時應急機制、應急狀態的聯系和區別；研究“戰時機制”在國家治理體系和治理能力現代化建設進程中的地位和作用，切實回答清楚“戰時機制”立法相關問題。

完善相關法律。按照“分級管理、保證效率”的原則，平衡好“集中決策”與“分散決策”的關系，在我國現行的《憲法》《突發事件應對法》中，增加對不同危機情況下，各級特別是副省級以下單位啟動“戰時機制”的時機、權限、方式、程序、內容等進行明確，提高決策的規范性、時效性；把“戰時機制”與“平時機制”并列作為國家應對重大公共危機的兩套體系，以法律法規的形式區分各自適用范圍；對“戰時機制”啟動后，各類組織和部門的機構編成、力量編組、信息通聯、行動方法、措施要求、生產生活等進行明確，確保“戰時機制”運行有法可依，整體聯動，滿足應對特殊重大公共危機的特殊要求。

科學規范運行。啟動“戰時機制”，在審批權限上，省級以上行政區域由全國人大常委會研究決定；副省級和正廳級行政區域、省管縣級行政區域由省人大常委會研究決定，并報全國人大常委會備案；縣級以下行政區域由市人大常委會研究決定，并報省人大常委會備案；跨行政區域發生特殊重大公共危機需啟動“戰時機制”時，由事發行政區域的共同上一級人大常委會研究發布。在發布方式上，除秘密不宜公開情況外，一般應堅持嚴肅性、時效性和告知性相統一的原則，第一時間由中華人民共和國主席、相應行政區域黨委或政府主要負責人宣布或聲明，再以“命令”公文公布。在發布內容上，應根據不同的危機類型和救援方式特點，突出明確在哪些方面、領域和時段啟動“戰時機制”，一并明確當前態勢、指揮機構、力量編組、行動方法、措施要求、情報發布、綜合保障、獎懲機制等。在機制運行上，著力發揮戰時機制最大效能，重點在健全各類組織，完善配套制度，明確戰時職責，規范戰時秩序，發揮戰時機構功能上下功夫、見成效。

四、“戰時機制”在此次疫情防控中的實施具有明顯的倉促性，需以戰略眼光立足平時搞好配套建設

習近平主席在“2019年省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式”上強調，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录?；既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為安的戰略主動戰①參見王洋：《習近平在省部級主要領導干部堅持底線思維著力規范化解重大風險專題研討班開班式上發表重要講話》，新華社，2019-01-12。。應對特殊重大公共危機要堅持“深挖洞、廣積糧”，寧可“備而不戰”，不可“戰而無備”，必須立足長遠，強化統籌協調，注重平時搞好特殊重大公共危機防范和啟動“戰時機制”的配套建設。對此，應重點抓好以下3個方面的工作。

重視戰時法律知識宣貫。把戰時法律知識納入部隊戰備教育、職能教育和全民國防教育內容，采取集中培訓、定期輪訓、空中課堂等方式，組織戰時機構相關人員，重點學習“戰時機制”制度運行、戰場管理規定等常識，提高戰時骨干力量隊伍的法制意識和能力；把戰時法律教育納入中小學教育計劃，專門開設戰時法律知識講座，編印戰時法律指導手冊，提高學生依法防范和應對危機的能力；利用建軍節、國慶節、國家公祭日等時機，廣泛開展群眾性戰爭法科普活動，利用大數據、多媒體等現代信息技術多渠道、多方式進行法律知識宣貫，提高民眾戰時法律意識。

搞好并行銜接的體制建設。從完善國家治理體系和提高治理能力現代化的高度，積極構建由應對重大突發事件的“平時機制”與應對特殊重大公共危機的“戰時機制”組成的軍地聯合、平戰一體、并行銜接、實時轉換的國家治理體系，根據危機的類型、特點，區分兩種機制各自的適用范圍、啟動時機和權限等；建立平戰工作協調機制，順暢不同體系、不同力量、不同部門之間的關系，定期分析研究，統籌協調抓建，實現軍隊與軍隊之間、軍地之間、地方部門之間以及平戰轉換之間的無縫銜接；著眼戰時需要，把“兩種機制”納入國家安全和經濟社會發展規劃，提高平時工作與戰時工作、經濟建設與應急建設的相容性，實現平戰機制有效銜接、快速轉換。

加強“戰時機制”能力建設。著眼防范和化解特殊重大公共危機需要，挑選戰斗素養高、專業技術精、奉獻意識強的人員納入戰時編組，重點優化各級指揮機構和專業隊伍人員，為“戰時機制”運行提供強大人力支撐。完善轄區動員潛力數據庫，建立重要物資定量儲備與應急生產相結合的物資儲備體系。沒有預有準備的戰略性儲備，遇有特殊重大危機易陷入慌亂被動。此次武漢重災區，“火神山”“雷神山”和規模龐大數量眾多的方艙醫院作用突出，但都是迫不得已緊急調用國家力量建設，同時還緊急動員軍事力量加強供應和保障。一旦我國多省份、多地區同時發生類似武漢的特大疫情，是否還有龐大的、可動用的資源值得深思。因此，各級應結合轄區實際認真分析研判形勢，有計劃有重點地進行物資器材和場地儲備。例如，全國三線以上城市均應建立可容納1000～2000名病人的應急醫療衛生救援中心，平時用于醫療教育、衛生科研等工作，一旦有事，可迅速轉換功能。要完善“戰時機制”運行預案，做到一種威脅多種設想、一種任務多套預案，建立“平時應急年年訓、戰時應急定期演”的常態化聯演聯訓機制，加強“戰時機制”能力建設，不斷提高“戰時機制”的實戰能力。