關(guān)于完善軍費管理保障機制的思考

王斯達 張麗濛 許 湛

內(nèi)容提要：軍費是軍隊一切工作的基本保障。新時代，必須適應(yīng)強軍戰(zhàn)略部署和軍隊新體制，改革現(xiàn)行軍費管理機制，提高經(jīng)費保障部隊建設(shè)效益。要堅持問題導向，統(tǒng)合“規(guī)劃、計劃與預(yù)算”職能，確立軍種為“一級預(yù)算單位”，組建資金集中收付管理體系，規(guī)范國家（政府）與軍隊間預(yù)算關(guān)系。

軍費是軍隊一切工作的基本保障，對軍隊發(fā)展影響重大。隨著新時代強軍戰(zhàn)略部署的實施和軍隊新體制編制的運行，現(xiàn)行軍費管理保障機制暴露出諸多矛盾問題，制約了部隊建設(shè)發(fā)展。必須堅持問題導向，尋找科學對策。

一、統(tǒng)合“規(guī)劃、計劃、預(yù)算”職能

軍費預(yù)算是軍費管理的基本手段，旨在保障軍隊建設(shè)任務(wù)的落實和目標的實現(xiàn)。零基預(yù)算的原則是，依據(jù)軍隊建設(shè)戰(zhàn)略任務(wù)、規(guī)劃計劃和保障要求，區(qū)分輕重緩急編制預(yù)算。但是，長期以來我軍經(jīng)費預(yù)算分配與強軍任務(wù)要求銜接不緊，有時在某些方面甚至背離了這個原則。究其原因最重要的是，預(yù)算編制缺少戰(zhàn)略規(guī)劃計劃部門的充分研究論證和嚴格審核把關(guān)。在現(xiàn)行工作機制下，軍委軍種擔負戰(zhàn)略規(guī)劃計劃職能的機構(gòu)，對預(yù)算安排實質(zhì)上只能提些意見建議。解決這個問題，可考慮在軍委軍種兩級調(diào)整組建戰(zhàn)略規(guī)劃計劃與資源統(tǒng)籌委員會（資源的內(nèi)涵豐富，本文限指軍費預(yù)算，下同），統(tǒng)籌主導軍費預(yù)算編制。軍委戰(zhàn)略規(guī)劃計劃與資源統(tǒng)籌委員會的主要職能任務(wù)是，研究解決規(guī)劃計劃與預(yù)算編制中的重大問題，協(xié)調(diào)溝通軍委機關(guān)、軍種、戰(zhàn)區(qū)間關(guān)于規(guī)劃計劃與預(yù)算編制中涉及的所有問題，研究審定軍事需求牽引規(guī)劃計劃及預(yù)算草案，審定軍隊財務(wù)管理法規(guī)和標準制度等。各軍種戰(zhàn)略規(guī)劃計劃與資源統(tǒng)籌委員會主要職能任務(wù)是，研究制定本軍種戰(zhàn)略規(guī)劃計劃與經(jīng)費預(yù)算安排。同時，打破現(xiàn)有財務(wù)機構(gòu)預(yù)算編制、資金支付、報銷結(jié)算“三位一體”的職能結(jié)構(gòu)，調(diào)整建立軍委軍種“規(guī)劃、計劃、預(yù)算”職能“三位一體”的規(guī)劃計劃預(yù)算辦公室，在同級戰(zhàn)略規(guī)劃計劃與資源統(tǒng)籌委員會主導下履行軍費預(yù)算編制任務(wù)。

二、確立軍種為“一級預(yù)算單位”

目前，我軍經(jīng)費總預(yù)算沿用總部體制下形成的模式，從軍委到部隊由各級機關(guān)事業(yè)部門編制分項預(yù)算，分別由同級財務(wù)部門負責分項預(yù)算匯總逐級上報形成。這種模式，適應(yīng)了司政后裝“條條”主導部隊建設(shè)的舊體制，但不適應(yīng)軍種“塊塊”主導部隊建設(shè)的新體制，其最大弊端在于，各軍種對本軍種經(jīng)費沒有充分的預(yù)算配置權(quán)，制約了軍種統(tǒng)籌整體戰(zhàn)斗力建設(shè)。一方面，軍種沒有專項經(jīng)費預(yù)算指標分配權(quán)。專項經(jīng)費依項目或任務(wù)供應(yīng)、專款專用、按項目實際開支上報決算，是保障部隊建設(shè)的最重要的經(jīng)費。目前，專項經(jīng)費的指標由軍委機關(guān)事業(yè)局按照業(yè)務(wù)關(guān)系逐級下達各軍種機關(guān)事業(yè)部門，各軍種機關(guān)事業(yè)部門再按照本軍種事業(yè)任務(wù)編制分項預(yù)算，統(tǒng)一由財務(wù)部門匯總上報軍委，從而使專項經(jīng)費預(yù)算的指標分配權(quán)實際上集中于軍委機關(guān)事業(yè)局。盡管軍種各級事業(yè)部門編制的預(yù)算經(jīng)費都要經(jīng)由軍種黨委審定，但經(jīng)過各級特別是軍委機關(guān)事業(yè)局縱向綜合平衡后的結(jié)果很難不走樣，可以說是形式大于實質(zhì)。另一方面，軍種基本沒有預(yù)算經(jīng)費調(diào)劑權(quán)，包括對經(jīng)費預(yù)算再分配或改變經(jīng)費用途的權(quán)力。現(xiàn)行軍費預(yù)算機制下，軍種除對“定額包干”的經(jīng)費本級留用部分有小幅調(diào)劑權(quán)外，各級黨委沒有再分配或改變經(jīng)費用途的權(quán)力。解決這個問題，必須適應(yīng)軍種職能專司部隊建設(shè)的新體制，確立“軍種主導預(yù)算配置”的原則，賦予軍種足夠的專項經(jīng)費分配權(quán)和預(yù)算經(jīng)費調(diào)劑權(quán)，以推進軍費預(yù)算機制由“條條主導”向“塊塊主導”轉(zhuǎn)變，提升經(jīng)費保障軍種體系建設(shè)效能。可考慮把軍種作為軍費總預(yù)算的“一級預(yù)算單位”，即軍費總預(yù)算由軍委機關(guān)預(yù)算、陸軍預(yù)算、空軍預(yù)算、海軍預(yù)算、火箭軍預(yù)算、戰(zhàn)略支援部隊預(yù)算和聯(lián)勤保障部隊預(yù)算構(gòu)成。軍委機關(guān)預(yù)算按軍委各部門、直屬機構(gòu)、院校以及軍委直屬單位編制，軍種預(yù)算區(qū)分機關(guān)本級和直屬單位編制，均由下至上逐級上報形成。

三、組建資金集中收付管理體系

資金收付報銷結(jié)算，是軍費服務(wù)保障部隊建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。目前，我軍財務(wù)機構(gòu)統(tǒng)一負責經(jīng)費預(yù)算編制分配與報銷結(jié)算監(jiān)控。眾所周知，同體監(jiān)控容易出現(xiàn)漏洞甚至發(fā)生“經(jīng)費想怎么花就怎么花”的問題，從而制約著軍費保障建軍效益的提升，甚至成為滋生腐敗的溫床。解決這個問題，必須遵循預(yù)算編制與資金收付分離的原則，按照統(tǒng)一領(lǐng)導、按級負責的要求，立足聯(lián)勤保障部隊區(qū)域劃分，整合各級財務(wù)管理人員和現(xiàn)有財務(wù)結(jié)算中心，建立垂直領(lǐng)導的全軍資金集中收付管理體系。一是軍委后勤保障部設(shè)“財會局”，二是軍委機關(guān)、各戰(zhàn)區(qū)設(shè)“結(jié)算中心”，三是駐軍較為集中的中心城市設(shè)“結(jié)算分中心”，駐軍相對集中的地區(qū)設(shè)“結(jié)算辦公室”（可根據(jù)部隊實際以及就近就便原則，再下設(shè)若干結(jié)算小組負責結(jié)算工作）。軍委機關(guān)、戰(zhàn)區(qū)結(jié)算中心、結(jié)算分中心，全部納入軍委財會局統(tǒng)一管理，彼此構(gòu)成行政隸屬、業(yè)務(wù)指導和信息共享關(guān)系。

四、規(guī)范國家（政府）與軍隊預(yù)算關(guān)系

我國軍隊建設(shè)實行財政撥款制度，軍費來源于國家（政府）。目前，軍隊與國家（政府）間預(yù)算編報與撥款渠道多元化，如多個國家部委與軍隊有關(guān)部門存在預(yù)算撥款關(guān)系，地方政府和省軍區(qū)系統(tǒng)存在預(yù)算撥款關(guān)系。國家（政府）與軍隊間這種多元化的預(yù)算撥款關(guān)系，導致軍隊預(yù)算經(jīng)費缺乏集中統(tǒng)一管理，影響財力資源統(tǒng)籌配置及對經(jīng)費投向投量與使用效益分析，也導致國家（政府）難以準確掌握軍費投入的整體情況及對軍隊建設(shè)產(chǎn)生的宏觀效果。因此，必須規(guī)范軍隊與國家（政府）間的預(yù)算與撥款編報渠道。可協(xié)調(diào)國家統(tǒng)一集中軍費預(yù)算分配權(quán)于國家財政部，實行“軍隊一個渠道向中央政府編報預(yù)算，中央政府一個渠道向軍隊撥款”。軍隊向國家（政府）申請的所有軍費，全部通過軍隊年度總預(yù)算編報，歸口國家財政部審核劃撥，原擁有軍費預(yù)算分配權(quán)的國家部委轉(zhuǎn)向做好項目立項和制定標準規(guī)則等。