《武漢市非物質文化遺產保護條例》解讀

王建軍

《武漢市非物質文化遺產保護條例》（以下簡稱《條例》）2016年5 月26 日經武漢市第十三屆人大常委會第三十六次會議審議通過，7 月28 日經湖北省第十二屆人大常委會第二十三次會議審議批準，11 月1 日正式施行。這是武漢市文化工作特別是非遺保護工作的一樁大事要事，具有重要而深遠的意義。這也是我國副省級及省會城市第一個非遺保護的地方性法規。

一、《條例》制定的背景

非物質文化遺產是我國人民群眾世代相傳的傳統文化，是維系人民情感，促進社會和諧穩定的重要紐帶，是社會歷史發展的見證，更是具有重要而獨特價值的文化戰略資源。

武漢市是國家歷史文化名城，非物質文化遺產資源十分豐富。截至2019年2 月，武漢市擁有各級非遺代表性項目650 項（國家級15項、省級63 項、市級168 項、區級404 項），各級非遺代表性傳承人641 人（國家級18 人、省級79 人、市級220 人、區級324 人），各級非遺生產性保護示范基地17個（國家級1個、省級3個、市級13個），省級非遺傳承示范基地4個，國家傳統工藝振興項目2個，“中國民間文化藝術之鄉”2個，丁承運、夏菊花分別為2017年、2018年度“中國非遺年度人 物”。

2011年和2012年，國家和湖北省相繼出臺《中華人民共和國非物質文化遺產法》（以下簡稱《非遺法》）、《湖北省非物質文化遺產條例》（以下簡稱《省非遺條例》），為規范和促進非遺保護工作發揮了重要作用。為更好地貫徹執行上位法，切實、有效地解決本地非遺保護方面存在的問題，同時對本地非遺保護工作中一些好的經驗和做法加以總結提升，制定一部適合本地實際，具有武漢地方特色的非遺保護地方性法規就被列入政府和人大的議事日程。

二、《條例》制定的過程

《條例》的制定主要經過三個階段。

1.調研和起草階段

2014年，武漢市人大常委會將《條例》列入立法調研計劃。武漢市政府法制辦、武漢市文化局組成工作組啟動立法工作，制定調研方案，進行深入調研，委托華中師范大學非遺保護研究中心進行前期調研與起草工作，并形成《條例（草案征求意見 稿）》。

2015年9 月，《條例》被列武漢市人大常委會2015年正式立法計劃。9 月21 日，武漢市人民政府第145 次常務會議審議通過《條例（草案征求意見稿）》，并提交武漢市人大常委會會議審議。

2.審議和修改階段

武漢市人大常委會先后對《條例（草案征求意見稿）》進行了三次審議。

3.通過和批準階段

2016年5 月26 日，武漢市第十三屆人大常委會第三十六次會議通過《條例》（三審）。7 月28 日，湖北省第十二屆人大常委會第二十三次會議批準了《條 例》。

三、《條例》的主要內容

《條例》共5 章42 條，包括總則、保護與傳承、利用與發展、法律責任和附則。

第一章“總則”有9 條，主要包括非遺保護的概念、政府及政府各個部門的職責，以及媒體與社會組織的職責等。第二章“保護與傳承”有15 條，這是《條例》的重點與亮點，進一步明確了政府與各部門的職責，重點說明了非遺的分級分類保護與傳承。第三章“利用與發展”有12 條，主要介紹了非遺利用的不同模式與方法，同時也提出了界定與規范。第四章“法律責任”有4 條，重點介紹了罰則與委托執法。第五章“附則”有2 條，重點說明了法規適用范圍。

《條例》立足于武漢市非遺保護工作實際，相較于上位法，在法規名稱上突出并加入“保護”兩字，并在法規中將此主線貫穿始終，充分凸顯武漢的地方立法特色。

1.關于非遺保護的概念與方針

一是重申了非遺保護的定義。

二是強化了非遺保護方針：政府主導、社會參與的原則，保護為主、搶救第一，合理利用、傳承發展。

2.關于政府及相關部門的職責

一是明確市、區人民政府職責。包括將非遺保護工作納入國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃；建立非遺保護部門聯席會議制度，協調解決非遺保護工作中的重大問題；實行績效管理責任制，加強考核和監督檢查；提供經費保障，設立非遺保護專項資金；根據本級文化發展規劃，統籌建設非遺公共文化設施等。

同時明確市、區政府建立非物質文化遺產名錄體系，這是非遺保護的一項基本內容和重要的制度保障。

二是明確市、區文化部門和其他相關部門的職責。市、區文化主管部門負責本轄區非遺保護、傳承、利用和發展的管理工作。市、區人民政府應當根據本行政區域內非遺保護工作的實際需要，建立和完善保護機構，加強專門人才培養和專業隊伍建設。

市、區人民政府相關部門應當按照各自職責，開展非遺保護工作。

3.關于分級分類保護

關于分級保護。《條例》提出分級保護，對國家、省、市、區四級名錄中的代表性項目及代表性傳承人采取不同的保護措施。對國家級非遺代表性項目實行重點保護，編制專項計劃，配套單項扶持資金，設立專題展示場所或者博物館，為國家級代表性傳承人設立工作室，并對其收徒傳藝給予補貼；對省級非遺代表性項目，可以設立專題展示場所或者博物館，可以為省級代表性傳承人設立工作室；對市區級非遺代表性項目和代表性傳承人按照項目保護規劃實行保護。

關于分類保護。鑒于非遺門類廣泛、內容豐富、形態差異較大，生存狀況和傳承情況也各有不同，《條例》確立了對非遺實行分類保護的原則。對存續狀態受到威脅、瀕臨消失的非遺代表性項目，實行搶救性保護；對客觀存續條件已經消失或者基本消失的非遺代表性項目，實行記憶性保護；對受眾較為廣泛、活態傳承基礎較好的非遺代表性項目，實行傳承性保護；對傳統技藝、傳統美術和傳統醫藥藥物炮制類的非遺代表性項目，實行生產性保護；對非遺代表性項目數量集中、特色鮮明、形式和內涵保持完整的村鎮、街區或者特定區域，實行區域性整體保護。

此外，為促進武漢市工商業文化的發展，《條例》還特別規定，武漢市老字號企業中符合條件的傳統技藝，可以優先推薦列入本級非遺代表性項目名錄。

4.關于加強人才培養和引進

非遺依托人而存在，以口傳心授為延續方式，其延續和發展離不開傳承人的傳承與傳播。《條例》從三個方面提出鼓勵傳承人、學藝者學習和掌握傳統技藝的措施，在一定程度上克服了非遺家庭傳承、師徒傳承帶來的弊端，提倡非遺社會化傳承。一是規定非遺代表性項目的代表性傳承人和保護單位應當共同選拔項目學藝者，并制訂培養計劃，傳授技藝。二是規定市、區文化和人事部門應當通過制訂人才培養計劃，指導和幫助代表性傳承人申報相應專業技術職稱，支持學校開設相關專業或傳承班等方式加強人才培養。三是規定武漢市引進非遺傳承人的相關政策，符合條件的非武漢市戶籍代表性傳承人可以優先轉入武漢市戶籍。

5.關于鼓勵合理利用

《條例》在上位法原則規定的基礎上，對非遺的合理利用進一步細化。一是鼓勵、支持建立非遺傳承基地（園區），為非遺代表性項目的代表性傳承人設立工作室，開展傳承、傳播活動；二是鼓勵和支持公民、法人和相關組織在有效保護的基礎上，合理利用非遺資源，開發具有地方特色的傳統文化產品和服務項目；三是將非遺列為武漢市旅游形象宣傳內容，支持、引導開發非物質文化遺產特色旅游項目和旅游產品；四是利用武漢高校研究優勢，支持開展非遺保護科學研究，提高非遺保護和利用水平；五是鼓勵、支持依法開展非遺代表性項目的國內外合作與交流；六是代表性傳承人和保護單位有權依法優先利用與非遺代表性項目密切相關的天然原材料；七是政府對合理利用非遺代表性項目的單位和個人，在資金、場所、宣傳推介、產品營銷等方面予以扶持和幫助，對符合政策的給予稅收優惠以及資金扶持。

為進一步規范利用非遺的行為，《條例》規定，利用非遺進行創作、改編、表演、展示、產品開發、旅游等活動，應當處理好保護和開發利用的關系，尊重其原真形式和文化內涵，不得歪曲、貶損、濫用和過度開發。

6.關于鼓勵社會參與

人民群眾是非遺的創造者、擁有者和傳承者，人民群眾保護意識的提高，是對非遺最好的保護。《條例》按照“政府主導、社會參與”的基本原則，堅持政府保護與民間保護相結合，財政投入與社會資金投入相結合，鼓勵社會力量興建非遺基礎設施；明確非物質文化遺產行業協會和相關專業協會，按照各自章程開展非遺保護以及相關的學術交流、咨詢服務、權益維護等活動；鼓勵和支持其他社會組織、公民、法人開展非遺文獻、典籍、資料的整理、翻譯、出版，開展以弘揚優秀非遺為目的的文化藝術創作；明確開展非遺保護的合作方式，通過研究、收藏、展示、傳承、捐贈、志愿服務等方式，參與非遺保護工作。

7.關于法律責任

一是針對冒用非遺代表性項目的代表性傳承人或者保護單位的名義開展活動的行為。未取得非遺代表性項目代表性傳承人、保護單位資格的個人或者單位以代表性傳承人、保護單位的名義開展活動，對非遺保護工作的正常秩序、代表性傳承人和保護單位傳承活動的開展，會造成不良影響。為禁止此類行為，《條例》規定，冒用非遺代表性項目的代表性傳承人或者保護單位的名義開展活動的，由文化主管部門責令限期改正；逾期不改正的，給予警告；以營利為目的開展活動的，對單位處以二萬元以上五萬元以下罰款，對個人處以二千元以上一萬元以下罰款。

二是針對文化主管部門以及其他相關部門工作人員的瀆職行為。《條例》規定，文化主管部門以及其他相關部門的工作人員，在非遺保護管理工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其所在單位或者行政監察部門給予行政處分；涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。

我沒來得及抓住，你家小涵就跌到了。他的耳鼓傳進孫莉的話，太突然了。我想完了完了，這下要摔死人了。小涵你是大難不死啊，居然身上一點傷也沒有哦，奇怪了。

四、《條例》的顯著特點

《條例》的出臺，使武漢市成為全國副省級及省會城市中最早制定非遺保護地方性法規的城市，不僅受到國家文化和旅游部的關注，而且在全國業界內引起反響。

《條例》是對《非遺法》《省非遺條例》的具體落實，在不少方面有了新突破、新闡釋。它緊緊把握上位法精神，廣泛吸收當今學界非遺保護最新理論研究成果，牢牢結合武漢本土非遺保護實際，突出“保護至上”非遺理念，對上位法相關原則規定作了進一步細化、強化；同時也將近年來武漢市非遺保護的一些行之有效的做法與體會提煉上升為法規制度。

《條例》有以下顯著特點：

1.突出“保護”概念，將“條例”定名為《保護條 例》

《條例》名中直截了當地加上“保護”二字，并且將“保護”作為一條主線貫穿文本始終。這個“保護”的概念完全遵循聯合國教科文組織《保護非物質文化遺產公約》，主要包括保護、傳承、利用、發展四個部分，并在條例中著重論述了不同的保護方式。

2.明確政府是非遺保護的責任主體

一是明確政府的6 項主要職責。包括：將非遺保護工作納入國民經濟和社會發展規劃；建立非遺保護部門聯席會議制度，協調解決非遺保護重大問題；設立專項資金，提供經費保障；實行績效管理，加強考核監督；根據本級文化發展規劃，統籌建設非遺公共文化設施；建立非遺名錄。二是明確政府相關部門各自職責。文化部門主要擔當組織、指導、培訓、督查和申報責任。市直21個部門負責各自領域的非遺保護及利用工作。這就說清了非遺保護是政府行為、社會行為，而不僅僅是文化部門一家的行為。三是明確工作隊伍與工作機構。即市、區政府應當根據本行政區域內非遺保護工作的實際需要，建立和完善保護機構，加強專門人才培養和專業隊伍建設。

我們不難發現，在國家《非遺法》和許多省市的非遺條例中，對非遺保護工作機構、工作隊伍這個關鍵問題，由于各種原因，要么沒有表述，要么含含糊糊，這在一定程度上不利于非遺保護工作的開展。《條例》在這一點上不能不說是一個較大的亮點。

3.明確實施分級和分類保護制度

這一部分是武漢市非遺保護的核心與精華，它吸收了當前我國非遺保護理論研究的最新成果，也總結了武漢市非遺保護的實踐經驗。

4.倡導非遺保護的社會化傳承

一是結合武漢老字號眾多狀況，提出武漢市老字號企業的傳統技藝，優先推薦列入本級非遺項目；二是提出保護單位和傳承人共同選拔項目學藝者，并制訂培養計劃；三是規定通過制訂人才培養計劃，指導和幫助傳承人申報相應專業技術職稱；四是支持高等學校、中等職業學校開設非遺相關專業或傳承班。

5.明確界定非遺區域流動的權責關系

一是鼓勵武漢市的非遺項目傳承人、保護單位跨區域設立傳承場所；二是鼓勵武漢市行政區域外非遺項目的代表性傳承人、保護單位在武漢市設立傳承場所，依法開展傳承活動；三是規定武漢市引進非遺傳承人的相關政策，符合條件的非武漢市戶籍傳承人可以優先轉入武漢市戶籍。

6.明確執法機構及“冒用者”的法律責任

對違反非遺條例行為的，由文化主管部門委托同級文化市場綜合行政執法機構實施處罰。非遺保護有了法律，但是違法了誰去執法，目前在非遺法律方面還是個空白，武漢市在這一點上有了突破。

《條例》同時還規定，單位和個人不得冒用非遺項目傳承人、保護單位的名義開展傳承、傳播活動，并設定了行政處罰尺度。

《武漢市非物質文化遺產保護條例》是武漢市的一部地方性法規，它從根本上奠定了武漢市非遺保護事業的制度基礎，為武漢市非遺保護的持久健康發展發揮了根本性的作用。武漢市近幾年非遺保護的探索實踐，也印證了這一點。