混合地方立法起草模式的探索*

周歡秀

南昌理工學院法學院，江西 南昌 330044

地方立法長期以來是我國國家立法的一個重要組成部分，以其具有的針對性優勢、解決立法領域中的具體問題，為地方法治建設提供切實保障。而在地方立法中，起草階段是立法的關鍵一環。因此，探索合適的地方立法起草模式，充分發揮地方立法的優勢，對提高地方立法質量、實現地方立法的科學性具有重要意義。

一、地方立法的三種起草模式

地方立法從含義看，理論界有不同的看法，其中最具代表性的是郭道暉指出的：“地方立法是指特定的地方國家機關依法制定和修改本行政區域范圍內規范性法律文件活動的總稱”。因此，地方立法一般是指地方立法機關根據其職權完成的立法任務和活動，它是一個動態的、發展的過程。而立法起草階段則是地方立法的重要過程。從目前地方立法的起草模式來看，主要有三種起草模式。

（一）政府部門起草模式

政府部門起草，即部門立法，指的是享有立法權的機關將法規以及其他重要規范性文件的起草任務委托給政府及政府部門完成。如果所委托起草的立法項目涉及跨部門、跨行業的多個相關部門時，則確定一個牽頭部門負責組織其他有關部門共同起草。在部門立法起草模式中，人大在立法事項的確定上占主導地位。人大常委只能將確定好的立法項目委托給具體行政機關起草，以發揮業務部門對立法事項和內容的平衡優勢。

（二）專家起草模式

專家起草模式指的是委托專家起草地方性法規的模式。近年來，隨著立法事務涉及的專業性和技術性越來越強，委托專家起草立法已成為更多地方立法的選擇。《江西省立法條例》第十一條規定：“列入法規草案年度審查計劃的，由有關專門委員會、常務委員會工作機構或者省人民政府起草，也可以委托起草。”

在委托專家起草模式中，主要是委托法學專家，既有法學理論方面專家也有法學實踐方面的專家。法學理論專家主要來自于高校、科研院所，以理論研究、法律思維和法學技術運用為主。法學實踐專家主要來自于公檢法、律師事務所等司法實務部門。這部分專家具有豐富的實踐經驗，熟悉現行法律，側重司法技能的運用。從地方立法的專家起草模式的實踐來看，目前較多的是委托法學理論專家進行立法起草。

（三）人大專委會起草模式

人大專委會起草模式，指的是在地方立法中，有立法權的機關將地方性法規的起草任務交由人大專委會完成。近些年，隨著我國地方人大專門委員會組織結構不斷健全和完善，地方人大專門委員會作為地方國家權力機關的專門機構，在協助地方人大及其常委會履行職權方面發揮著不可替代的作用。

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第20條第3款規定：“各專門委員會在其職權范圍內，對屬于本級人大及其常委會有關的問題進行調查研究并提出建議。”因此，在地方人大立法中，人大專門委員會的起草主要來自于專門委員會的提案權。在人民代表大會閉會期間，人大專門委員會將繼續協助本級人民代表大會及其常務委員會開展立法和監督工作。

二、三種立法起草模式的問題分析

從目前的地方立法起草模式運行看，一個立法項目通常會選擇三種立法起草模式之一種。這種單一的立法起草模式選擇存在諸多問題，不利于提升地方立法質量。

（一）部門起草模式的“規章化”

部門起草模式雖然可以發揮行政機關工作人員的實踐經驗和專業技能優勢，使起草的地方性法規具有較強的操作性和執行性。但由部門起草地方性法規，往往容易帶著本部門的價值和管理思路去引導立法，從而使部門起草的地方性法規帶有濃厚的“規章化”色彩。

地方立法本是對所及各方利益進行再分配的一個過程。而在立法起草中由部門起草容易導致利益維護傾向，對于涉及部門權力和利益的在立法起草時會有意偏向，從而導致立法利益分配不公，容易引發部門與部門之間以及與其他主體之間的矛盾。使得部門起草的地方立法的隨意性較大、缺乏嚴謹性和科學性。

（二）專家起草模式的“抽象化”

隨著地方立法的專業化和技術化，對立法理論、立法技術立法方法的要求不斷提高。因此，在地方立法中邀請專家參與起草成為一種趨勢。專家通過參與立法起草將專業知識和理論素養運用在立法中，為立法機關決策提供方案，優化決策目標，實現高質量的立法。

但由于專家參與立法起草更多傾向于理論研究和分析，側重于立法技術和方法的運用，缺乏立法的實踐經驗，容易導致所起草的法案過于“抽象化”，不利于執法操作，增加執法成本。

（三）人大專委會起草模式的“被動化”

地方人大專門委員會作為地方人大常設的專門機構，以其人員固定、專業性強等的優勢，在實現人民代表制度和保障人民當家做主方面起著不可或缺的作用。由人大專委會參與立法起草可以發揮它的專業性支撐和代表的聯系性作用，使地方立法更具有廣泛的民意代表性和可操作性。

地方人大專門委員會的立法起草模式也有諸多弊端，主要表現在地方人大專委的機構設置方面的不完善。一是地方人大專委組成人員的專職比例較低，其成員主要來自于黨政領導，組織安排多于工作上的專業考量。二是人大專委會組成人員數量少，兼職委員過多，不利于集中開展調查研究活動，影響人大專委會工作的積極性這主動性，難以保障人大專委會提出的立法草案的質量。

三、傳統單一立法起草模式的揚棄：混合立法起草模式的制度設計

基于以上三種立法起草模式的利弊分析，本文認為在地方立法起草模式的選擇上應結合具體的立法項目特點的，采用混合立法起草模式，分階段、分任務以合作的方式進行。

（一）部門先行起草

部門立法在地方立法中長期以來占據重要地位，而且也具有合理性。因為行政主管部門對于立法所要規范的領域具有的豐富管理經驗，以及實踐中形成的問題意識，能夠為立法的起草帶來針對性強和操作性強的規范。而且由行政主管部門組織起草和召集相關利益代表聽取意見較為便捷，立法效率更高。因此，在目前的情況下，地方立法的草案可以由行政部門先行起草。但部門先行起草并不意味著行政部門獨斷，而主要是發揮行政部門的牽頭作用，并以專家的全程參與和人大專委會的主導相結合的混合起草模式，以期廣泛聽取各方意見，提高立法質量。

（二）專家全程參與

要實現立法起草中專家參與的民主化和科學化，必須使專家參與立法起草具有全面性和開放性。在部門先行立法起草中，為保障專家參與的有效性，必須允許專家參與立法起草討論、調查和論證的全過程。同時，為防止專家參與流于形式，專家參與立法起草過程是公開的，保證了專家參與立法起草的公開性和透明度，并督促專家積極、認真履行職責。

（三）人大專委會主導立法起草進程

在地方立法中，由部門先行起草往往存在“部門本位主義”和“立法尋租”問題。因此，在混合立法起草模式下應該發揮人大的主導地位，由地方人大專委全程介入立法起草過程，對立法起草過程中所涉的各種利益進行平衡。通過人大專委主導立法起草，一方面可以防止行政權力的擴張，另一方面可以更加開放地吸納民意，增強立法的科學性和民主性。同時，人大專委主導立法還可以主動觸及復雜利益關系的“深水區”，從而使地方立法更具有可實施性。

四、結語

隨著國家對地方立法的質量提出的更高要求，傳統單一的地方立法起草模式已經難以實現。因此，為促進地方立法科學性、專業性和民主性，應選擇以部門起草現行、專家全程參與、人大專委主導的混合的立法起草模式。利用有限的立法資源，抓住立法的關鍵，發揮地方立法的積極作用。