關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

陳陽

行政事業(yè)單位要發(fā)揮職能和服務(wù)水平，必然離不開資金的保證，那么財政資金如何規(guī)劃、執(zhí)行情況如何，都離不開預(yù)算管理。近年來，國家經(jīng)濟(jì)增長趨緩，財政預(yù)算資金壓縮嚴(yán)重，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理已成為行政事業(yè)單位實現(xiàn)運行成本控制、減少單位資金浪費，減輕經(jīng)濟(jì)壓力，堅決落實好財政部“過緊日子”要求的必要手段。預(yù)算管理的質(zhì)量直接影響行政事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，只有加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理，才能促進(jìn)行政事業(yè)單位社會職能的發(fā)揮和服務(wù)水平的提升。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是行政事業(yè)單位為了履行好自身的社會職能，確保國家預(yù)算資金規(guī)范運行而進(jìn)行的組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督等一系列的活動。實務(wù)中，很多行政事業(yè)單位的預(yù)算管理都是由財務(wù)部門牽頭，所以就容易將預(yù)算管理和財務(wù)預(yù)算等同起來。其實，財務(wù)預(yù)算是集中反映未來一定期間現(xiàn)金收支、經(jīng)營成果和財務(wù)狀況的預(yù)算，是行政事業(yè)單位預(yù)算管理中涉及的一個重要方面。由于財務(wù)部門要將單位各方面的預(yù)算數(shù)據(jù)化后通過財務(wù)預(yù)算表現(xiàn)出來，所以，財務(wù)預(yù)算是行政事業(yè)單位預(yù)算的組成，也是行政事業(yè)單位預(yù)算的概括。

二、行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的問題

1.對預(yù)算管理認(rèn)識不足，重視不夠。首先，領(lǐng)導(dǎo)干部對預(yù)算管理認(rèn)識不足。長期以來，行政事業(yè)單位沒有將財務(wù)預(yù)算和預(yù)算管理分開，細(xì)節(jié)工作做得不到位，都是被動地進(jìn)行簡單的預(yù)算編制，事后對預(yù)算執(zhí)行的考核也是形式多于實質(zhì)，預(yù)算管理發(fā)揮作用的能力有限。其次，領(lǐng)導(dǎo)對單位預(yù)算管理的重視不夠。行政事業(yè)單位以提高社會公共服務(wù)或?qū)I(yè)技術(shù)能力為主，其收入主要依靠政府財政支持。因此，行政事業(yè)單位的資金壓力很小，領(lǐng)導(dǎo)更多的是關(guān)注政務(wù)建設(shè)和專業(yè)技術(shù)水平地提高，很少去利用預(yù)算管理來規(guī)范單位資金運行和效益的發(fā)揮。

2.財務(wù)人員的綜合素質(zhì)和能力有待提高。一般來說，預(yù)算管理工作主要是由財務(wù)部門牽頭完成，預(yù)算管理工作質(zhì)量的高低很大程度上取決于財務(wù)部門人員的素質(zhì)和能力。目前我國行政事業(yè)單位普遍存在著財務(wù)人員綜合素質(zhì)不高、能力不足、學(xué)習(xí)松懈的問題。一方面，由于行政事業(yè)單位的會計核算較為簡單，大多數(shù)單位都是直接從其他部門挑選合適的人員從事財務(wù)工作，并且很少對他們進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，這些財務(wù)人員缺乏專業(yè)的預(yù)算管理知識，他們在預(yù)算管理工作方面就肯定會有所欠缺;另一方面，沒有獎懲機(jī)制來督促財務(wù)人員自主學(xué)習(xí)以提高自身的綜合素質(zhì)，也是單位預(yù)算管理工作進(jìn)展緩慢的一個重要原因。

3.預(yù)算編制工作質(zhì)量不高。預(yù)算編制是行政事業(yè)單位預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，它是行政事業(yè)單位各個部門預(yù)算的數(shù)據(jù)化匯總及體現(xiàn)，那么這項工作就不單單是財務(wù)部門的工作，應(yīng)該由各個部門共同完成才能發(fā)揮它最大效用。盡管行政事業(yè)單位的預(yù)算管理制度中強(qiáng)調(diào)了預(yù)算編制工作由財務(wù)部門牽頭，其他部門協(xié)助完成，可事實上都是由財務(wù)部門獨立完成。預(yù)算編制工作經(jīng)常由于人手不足，時間緊迫，缺乏對全年收支情況的科學(xué)預(yù)測、詳細(xì)規(guī)劃，充分論證，編制人員就只能照搬當(dāng)年預(yù)算或者對去年決算數(shù)據(jù)進(jìn)行略微調(diào)整進(jìn)行上報，這樣制定出來的預(yù)算方案過于簡單、準(zhǔn)確度也不高，相應(yīng)的制約了預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確率和約束力。

4.預(yù)算執(zhí)行力度不夠、管控不嚴(yán)。首先，由于預(yù)算編制存在不少問題，預(yù)算執(zhí)行上就會產(chǎn)生偏差，資金相互擠占等情況經(jīng)常發(fā)生。其次，不少行政事業(yè)單位對預(yù)算執(zhí)行的管理控制不嚴(yán)格，預(yù)算執(zhí)行責(zé)任落實不到位，缺乏有效的責(zé)任追究制度和激勵機(jī)制，使得行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中隨意性較大，預(yù)算和決算脫節(jié)。再其次，行政事業(yè)單位更多地關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，而非預(yù)算執(zhí)行效益，特別是在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核節(jié)點，突擊用錢的情況特別頻繁，這不僅造成大量財政資金浪費，甚至還出現(xiàn)“造假”，使得行政事業(yè)單位難以發(fā)揮預(yù)算管理的控制作用。

5.預(yù)算監(jiān)督形式多于實質(zhì)。要為預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行提供保障，就必須有一個良好的預(yù)算監(jiān)督體制。我國行政事業(yè)單位的預(yù)算管理現(xiàn)狀就是普遍缺乏有效的監(jiān)督體系和機(jī)制。一方面，單位內(nèi)部沒有構(gòu)建專門預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，無法對本單位的預(yù)算管理全過程進(jìn)行監(jiān)管，上級對下級預(yù)算管理的考核也僅體現(xiàn)在執(zhí)行進(jìn)度和一些預(yù)算績效考核自評表格上，形式多于實質(zhì)，使得預(yù)算管理過程中出現(xiàn)的問題很難及時被發(fā)現(xiàn)。另一方面，單位外部缺乏強(qiáng)有力的第三方考評機(jī)制，造成行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行不到位、不公開，導(dǎo)致貪污腐敗違反亂紀(jì)現(xiàn)象頻發(fā)，無法保證財政資金的合法性和安全性。

三、關(guān)于強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理的建議

1.提高對預(yù)算管理的重視。意識形態(tài)決定著文化的前進(jìn)方向和發(fā)展的道路，預(yù)算管理意識影響著行政事業(yè)單位預(yù)算管理的實施效果，因此應(yīng)盡快樹立預(yù)算管理理念，提高預(yù)算管理意識。首先，要充分發(fā)揮行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的示范作用，帶頭組織深入研究預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)真把握預(yù)算管理工作流程的各個環(huán)節(jié)。其次，建立健全行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度，確保預(yù)算管理工作的落實和執(zhí)行有制可循、有理可依。再其次，調(diào)動單位各部門人員的工作積極性，以財務(wù)部門為主，其他部門為輔，信息互通、共同協(xié)作，做好預(yù)算管理的一系列工作。

2.加強(qiáng)預(yù)算管理隊伍的建設(shè)。首先，要對財務(wù)管理人員進(jìn)行預(yù)算管理方面制度、政策、流程及創(chuàng)新思想方面的培訓(xùn)，與時俱進(jìn)，提高自身的預(yù)算管理綜合素質(zhì)。其次，行政事業(yè)單位可通過向外部招聘的方式，直接聘請專門的管理人員，為單位預(yù)算管理隊伍注入新鮮血液。再其次，行政事業(yè)單位建立合適的獎懲制度，把預(yù)算管理工作與相關(guān)人員的考核與獎懲結(jié)合在一起，調(diào)動其學(xué)習(xí)和工作的積極性，從而確保預(yù)算管理工作更好地開展，預(yù)算管理人員綜合素質(zhì)的不斷提高。

3.提高預(yù)算編制質(zhì)量。高質(zhì)量的財務(wù)預(yù)算編制是加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的基本環(huán)節(jié)。 首先，要確保足夠的預(yù)算編制準(zhǔn)備時間，預(yù)算編制工作不是簡單的填報工作，它需要進(jìn)行前期調(diào)研、數(shù)據(jù)預(yù)測、科學(xué)論證、詳細(xì)規(guī)劃等大量工作鋪墊，同時還需要各個部門之間共同協(xié)作，這就要求行政事業(yè)單位要能為預(yù)算編制提供充分的時間，以保證其能高質(zhì)量地完成。其次，在遵循預(yù)算編制原則下，要選用科學(xué)的預(yù)算編制方法。行政事業(yè)單位作為我國的職能部門，其預(yù)算編制要嚴(yán)格遵循政策性、可靠性、合理性、完整性、統(tǒng)一性原則。要使行政事業(yè)單位預(yù)算編制密切聯(lián)系單位實際情況，就必須提高預(yù)算編制的科學(xué)性及準(zhǔn)確性，那么編制人員就應(yīng)該盡快實行“零基預(yù)算法”，確保預(yù)算控制在收支范圍內(nèi)，不斷增強(qiáng)預(yù)算編制的可操作性和預(yù)算管理對單位的約束力。再其次，要規(guī)范國有資產(chǎn)的預(yù)算分配編制。要把國有資產(chǎn)的配置預(yù)算流程與預(yù)算編制流程聯(lián)系起來，兼顧國有資產(chǎn)運行費用的預(yù)算編制。

4.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行與控制力度。預(yù)算的實際執(zhí)行是整個預(yù)算管理工作中最重要的部分，預(yù)算執(zhí)行不到位，預(yù)算管理就將成為一紙空文。要想真正發(fā)揮出預(yù)算管理作用，就要從以下幾個方面來強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力：第一，將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化分解落實到位。行政事業(yè)預(yù)算管理部門應(yīng)根據(jù)預(yù)算管理制度流程將指標(biāo)層層分解，確保指標(biāo)落實到個人，明確進(jìn)度目標(biāo)，確保各項支出在預(yù)算范圍內(nèi)，禁止超預(yù)算安排支出，不得在不同項目之間擠占和挪用資金。第二，建立支持預(yù)算執(zhí)行的跟蹤管理制度，掌握預(yù)算執(zhí)行的全過程，適時調(diào)整預(yù)算資金使用情況，督促各項經(jīng)費有計劃、有目的地使用，杜絕資金濫用情況的發(fā)生。第三，加強(qiáng)項目資金的監(jiān)管，項目預(yù)算資金不是行政事業(yè)單位運行的剛性預(yù)算，因此在落實好“過緊日子”的要求下，行政事業(yè)單位更要監(jiān)管好項目預(yù)算資金，做到專款專用、專項列報，讓其發(fā)揮出最大的使用效益。第四，在執(zhí)行新增國有資產(chǎn)撥款預(yù)算時，未申報國有資產(chǎn)撥款預(yù)算的部門應(yīng)堅決拒絕提供資金，對配置國有資產(chǎn)超過標(biāo)準(zhǔn)的單位，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅查處。需要臨時增加國有資產(chǎn)的單位，購置前必須嚴(yán)格按照申請審批程序經(jīng)財政部批準(zhǔn)后辦理。

5.建立健全預(yù)算考核機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。首先，健全預(yù)算考核機(jī)制，能提高預(yù)算執(zhí)行的高效性和規(guī)范性。這就要求行政事業(yè)單位完善預(yù)算支出績效評價指標(biāo)體系，采用合理的預(yù)算執(zhí)行評價方法，即采用全面評價與預(yù)算執(zhí)行全過程動態(tài)評價相結(jié)合的方法，比較預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)之間的差異，分析差異原因，及時采取措施減少差異，編制執(zhí)行情況報告，指導(dǎo)和指導(dǎo)下一期預(yù)算編制和執(zhí)行。其次，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督，確保預(yù)算管理的有效實施。對內(nèi)，行政事業(yè)單位要組織相關(guān)部門對預(yù)算管工作的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行定期和不定期地自查，根據(jù)單位的風(fēng)險清單，將自查出來的問題分類匯總;對于重大問題要匯報上級主管部門，一般問題要及時組織整改，并形成書面報告，督促相關(guān)部門進(jìn)行整改，確保監(jiān)督有效;對外，行政事業(yè)單位要開展政府部門和社會監(jiān)督部門的聯(lián)查，檢查財政預(yù)算資金使用的安全性和有效性，督促行政事業(yè)單位不斷加強(qiáng)自身預(yù)算管理，用以更好地履行其社會職能、服務(wù)于民眾。

在行政事業(yè)單位不斷深化改革的進(jìn)程中，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理是一項非常重要的工作，為了保障財政預(yù)算資金的安全，并發(fā)揮其最大使用效益，必須重視預(yù)算管理，加強(qiáng)預(yù)算管理隊伍的建設(shè)，提高預(yù)算編制質(zhì)量，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和控制力度，建立健全預(yù)算考核和監(jiān)督機(jī)制，保證行政事業(yè)單位的發(fā)展目標(biāo)順利實現(xiàn)。

（作者單位：湖南省湘西土家族苗族自治州氣象局）