府際關(guān)系視角下社會智庫參與城市群治理的決策問題研究

摘 要：作為區(qū)域城市治理的空間載體，城市群及其內(nèi)部府際關(guān)系必將是區(qū)域城市治理面對的首要問題。在此前提下，不同府際關(guān)系類型是否會對以決策咨詢?yōu)樽谥嫉纳鐣菐靺⑴c城市群治理產(chǎn)生不同影響？該問題的回答有助于深化城市群政社合作治理的相關(guān)理論研究。本文基于長江三角洲城市群A組織與成渝城市群B組織雙案例比較研究，從府際關(guān)系類型視角切入，并從業(yè)務(wù)活動自主性建構(gòu)社會智庫參與城市群治理決策參與模式。研究認(rèn)為：城市群府際關(guān)系趨向于多極模式，屬地社會組織決策參與度較高，政社關(guān)系呈現(xiàn)出強智庫社會組織決策參與狀態(tài);若趨向于單極府際關(guān)系模式，屬地社會組織決策參與度則較低，政社關(guān)系呈現(xiàn)出弱智庫社會組織決策參與狀態(tài)。研究結(jié)論為反思政社關(guān)系中政府行為邏輯，破解政社合作治理困境提供了理論與政策啟示。

關(guān)鍵詞：府際關(guān)系;社會智庫;決策治理;政社關(guān)系

《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》等政策性文件相繼出臺，明確建立政府行政決策機制，要求把公眾參與、專家論證、合法性審查、風(fēng)險評估、集體討論作為重大行政決策法定程序。而作為全面深化改革的重要內(nèi)容，加強中國特色社會智庫建設(shè)成為建立健全行政決策機制的應(yīng)有之義。當(dāng)前，以科研院所、高校為代表的社會智庫已經(jīng)承擔(dān)起收集民意信息、向政府提供決策咨詢的重要職責(zé)。然而，受部門利益、傳統(tǒng)觀念、制度保障等因素影響，社會智庫參與政府決策在獨立自主性、專業(yè)化水平、參與維度等方面還存在進一步發(fā)展空間。尤其在區(qū)域城市治理當(dāng)中，受城市群地理位置以及資源稟賦異質(zhì)化影響，社會智庫之于城市群治理決策功能的發(fā)揮也面臨不同參與困境。因此，隨著我國逐步進入?yún)^(qū)域城市治理改革的深水區(qū)，我們在明確城市群發(fā)展定位的同時，如何發(fā)揮社會智庫參與治理決策優(yōu)勢，達(dá)致政府—社會智庫合作參與的和諧政社關(guān)系成為國家治理特別是區(qū)域城市治理的重要指向。

國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)研究了如何建立多元網(wǎng)絡(luò)互動的政社關(guān)系，并對政社關(guān)系的內(nèi)涵、機制等方面做了較多探討。那么在社會智庫參與城市群決策治理是否受不同城市群內(nèi)府際關(guān)系類型影響？本研究基于長江三角洲城市群A組織與成渝城市群建設(shè)中B組織的比較研究，以期能夠回答上述問題。

一、文獻綜述與研究框架

作為社會協(xié)同治理的主體之一，社會智庫參與區(qū)域城市治理是一個復(fù)雜的過程，涉及諸多影響主體與因素。目前，社會智庫參與區(qū)域城市治理面臨獨權(quán)威性不足等問題，究其根源是缺乏參與區(qū)域城市治理的決策機制與制度。近年來，伴隨社會智庫被納入中國特色新型智庫發(fā)展新格局，學(xué)者們從不同角度對社會智庫進行了探討。

（一）策略性研究

策略性研究主要針對社會智庫在運行機制、服務(wù)提供等方面存在的問題進行了系統(tǒng)針對性研究。鐘曼麗、楊寶強基于信息獲取、政策變遷等多個視角分析了社會智庫面臨的問題與困境，并提出了針對性路徑選擇策略。[1][2]

（二）比較研究

比較研究主要通過橫向個案選擇，提煉出相關(guān)政策建議。王棟對不同政治背景資源社會智庫及其治策技術(shù)路線、參與政策深度之間關(guān)系進行了比較研究，并指出未來社會智庫治策應(yīng)集中于思想環(huán)境、體系構(gòu)建、合作精神、聚集民意和機制創(chuàng)新等更為深層次的問題領(lǐng)域。[3]

（三）分類研究

此方向?qū)W者注重對社會智庫的內(nèi)涵界定，并將其與民間智庫、社會組織進行區(qū)別歸類。劉西忠對社會智庫與民間智庫進行了對比界定，認(rèn)為社會智庫作為民間智庫的意境升華，不僅體現(xiàn)了政社平等共治的伙伴關(guān)系，還有利于促進中國特色新型智庫體系更加完善。[4]

從整體看，已有研究基于不同學(xué)科背景和理論基礎(chǔ)，對府際關(guān)系與政社關(guān)系進行了系統(tǒng)探討。但這些不同研究相對于本文的適用性也存在一定程度的局限性。在快速發(fā)展時代背景下，城市群府際關(guān)系類型橫向研究有待進一步拓展，尤其結(jié)合不同理論視角，對城市群府際關(guān)系與具體社會組織參與城市治理彼此間作用機制，以及對新形勢下所出現(xiàn)的智庫型社會組織的決策參與研究還有待進一步探索。基于此，本研究以長江三角洲城市群與成渝城市群的典型智庫型社會組織作為研究中心，從府際關(guān)系視角出發(fā)，結(jié)合業(yè)務(wù)自主性維度就智庫型社會組織決策參與展開分析，歸納提煉出府際關(guān)系對智庫型社會組織決策參與影響差異。

二、我國城市治理變革實踐邏輯探析

推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必然要建立在城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上。為此，國家發(fā)改委先后發(fā)布《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》、《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，力爭都市圈同城化取得明顯進展，形成具有全球影響力的都市圈。限于篇幅有限，本部分主要基于《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》、《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，從區(qū)域內(nèi)府際關(guān)系類型以及社會組織決策參與兩個維度，探析成渝城市群以及長江三角洲城市治理變革實踐邏輯。

從區(qū)域府際關(guān)系類型來看，成渝城市群以重慶和成都兩地為雙核。與傳統(tǒng)認(rèn)知中地方橫向府際關(guān)系所包含的互不隸屬的同級地方政府間，政府內(nèi)同級職能部門之間的分工、協(xié)調(diào)、管理等水平互動關(guān)系[5]，以及縱向府際關(guān)系所指稱的不同層級的政府及其部門之間在縱向上形成的各種關(guān)系所不同。成渝城市群內(nèi)城市間政府雖隸屬于同一層級，卻在彼此間呈現(xiàn)垂直方向府際關(guān)系特征?；诖?，我們可知成渝城市群內(nèi)不同城市政府雖處于同一層級，彼此卻遵從一種“上下級”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接、資源支持與被支持的行動邏輯?！吧霞墶背鞘型ㄟ^產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，重點提升核心競爭力，“下級”城市承接“上級”城市淘汰產(chǎn)業(yè)的同時，支撐“上級”城市資源需求，打造成渝城市群空間新格局。

與成渝城市群行動邏輯有所不同，中共中央國務(wù)院在《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出強化長三角區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，發(fā)揮城市群各自比較優(yōu)勢。以江蘇省為例，《綱要》中明確強調(diào)發(fā)揮江蘇省科教資源豐富優(yōu)勢，加快蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)、南京江北新區(qū)建設(shè)，打造具有全球影響力和國際競爭力的先進制造業(yè)基地。于此，我們可以厘清長三角城市群城市治理變革的基本邏輯，區(qū)域內(nèi)城市整合自身優(yōu)勢所在，依賴于國家建設(shè)資金，最終促進長三角一體化目標(biāo)實現(xiàn)。

對于兩種不同區(qū)域內(nèi)城市間府際關(guān)系，公共管理學(xué)界關(guān)于治理模式的研究很有啟發(fā)，其中治理模式區(qū)分為單一中心治理與多中心治理是一種重要的分類方式。根據(jù)這一分類，我們可以將區(qū)域內(nèi)城市政府間關(guān)系區(qū)分為單極式政府間關(guān)系和多極式政府間關(guān)系。前者是指區(qū)域內(nèi)依賴于政策法規(guī)與發(fā)展規(guī)劃，聯(lián)結(jié)多政府間資源，扶持重點城市發(fā)展的府際關(guān)系模式;后者則是指在區(qū)域內(nèi)多個中心城市政府注重彼此間聯(lián)動與功能互補，合作共謀發(fā)展的府際關(guān)系模式。依據(jù)這一分類，我們可以將成渝城市群內(nèi)府際關(guān)系歸為單極式府際關(guān)系模式，將長江三角洲城市群內(nèi)府際關(guān)系歸為多極式府際關(guān)系模式。而從社會組織決策參與來看，本文主要對兩大區(qū)域智庫型社會組織的決策參與狀況進行深入研究。智庫型社會組織又稱社會智庫，是中國特色新型智庫的組成部分，是以公共政策為主要研究對象、以服務(wù)黨政決策為宗旨、以社會組織為存在形態(tài)、能夠履行社會責(zé)任的非營利決策咨詢機構(gòu)，主要包括：民辦非企業(yè)類智庫、基金會類智庫和社會團體類智庫。[6]

本研究遵循理論抽樣原則，按照“圈定研究主體—契合研究預(yù)期—明確組織定位”的步驟篩選案例。首先，依據(jù)研究主題，確定選擇樣本主體，即長江三角洲城市群與成渝城市群官方登記社會組織。其次，選擇契合研究預(yù)期的案例。通過對權(quán)威網(wǎng)站社會組織信息整理，以參與區(qū)域城市群治理為依據(jù)，我們分別搜索到長三角地區(qū)相關(guān)社會組織29家，成渝地區(qū)搜索到相關(guān)社會組織20家。最后，明確組織業(yè)務(wù)范圍與定位。瞄準(zhǔn)業(yè)務(wù)范圍以服務(wù)于城市政府公共決策為導(dǎo)向，且定位于域內(nèi)智庫角色，選取符合要求社會組織。按照以上步驟，在與長江三角洲城市群建設(shè)有關(guān)的29家社會組織中，符合樣本要求智庫型社會組織共有8家，占全部社會組織的27.5%。而在與成渝城市群建設(shè)有關(guān)的20家社會組織中，符合樣本要求智庫型社會組織共有4家，占全部社會組織的20%。

三、縱橫觀察：府際關(guān)系與社會組織決策參與關(guān)系幾何？

為更好地回答研究問題，在長江三角洲城市群8個候選案例與成渝城市群4個候選案例的基礎(chǔ)上，依據(jù)以下因素進一步篩選案例。

（一）研究資料的可得性

選取有官方信息發(fā)布渠道、相關(guān)資料統(tǒng)計體系相對健全的智庫型社會組織，確保研究資料的可靠性與豐富性。

（二）智庫維度的完整性

區(qū)域城市治理中智庫型社會組織圍繞域內(nèi)公共事務(wù)向政府提供決策咨詢活動，需要有業(yè)務(wù)自主性維度考量。

（三）顯現(xiàn)特征的差別性

遵循多案例研究的差別復(fù)制邏輯，采用“最不同案例”方式[7]，最大化案例在府際關(guān)系、業(yè)務(wù)自主性方面的差別，以期建構(gòu)出不同的智庫型社會組織類型。按照以上標(biāo)準(zhǔn)，最終遴選出長江三角洲城市群A組織與成渝城市群B組織進入研究環(huán)節(jié)。

長江三角洲A組織成立于2013年，成立之初，A組織主要宗旨在于向政府部門提供第三部門發(fā)展的建設(shè)性意見，力爭為長三角建設(shè)提供有益咨詢與策劃。此后，A組織可謂邁出了實質(zhì)性步伐。自2017年起，A組織先后以支持機構(gòu)、第三方評估機構(gòu)等角色參與了當(dāng)?shù)亟值郎鐓^(qū)等基層部門委托管理項目，并取得了一定社會影響力。B組織成立于2001年，是由原建設(shè)部與重慶建筑大學(xué)專家學(xué)者發(fā)起，經(jīng)政府批準(zhǔn)注冊的西部唯一一家非營利性質(zhì)的城市發(fā)展與建設(shè)管理科學(xué)研究、中高級人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)機構(gòu)。本研究通過B組織自身網(wǎng)站公布的2017年至今開展的22個系列活動發(fā)現(xiàn)，其活動形式多以主題沙龍、教育培訓(xùn)為主，且活動需求方多以市場企業(yè)為主，并未真正舉辦過與政府部門建立明確決策咨詢合作的相關(guān)活動。

比較兩地A、B組織業(yè)務(wù)活動可以發(fā)現(xiàn)，呈現(xiàn)多極府際關(guān)系狀態(tài)的長江三角洲城市群，區(qū)域呈現(xiàn)出一種強智庫型社會組織決策參與狀態(tài)的政社關(guān)系。強智庫型社會組織決策參與指在區(qū)域城市發(fā)展與規(guī)劃中，社會智庫所占比重高，與公共部門界限責(zé)任清晰，其內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)水準(zhǔn)較高，能夠科學(xué)中立的給予城市政府校正決策的合理建議。而成渝城市群單極府際關(guān)系狀態(tài)下，區(qū)域城市政府趨向于以行政力量促進地區(qū)發(fā)展，社會發(fā)展空間相對受限，使得城市政府決策較少咨詢地區(qū)社會組織，區(qū)域呈現(xiàn)出弱智庫型社會組織決策參與狀態(tài)的政社關(guān)系。弱智庫型社會組織決策參與則主要指區(qū)域社會智庫規(guī)模較小，影響力較弱，由于與政府部門之間界限模糊，其獨立性底、服務(wù)公共決策綜合能力有待進一步提高。如此，我們可以得出命題：城市群府際關(guān)系趨向于多極模式，屬地社會組織決策參與度較高，政社關(guān)系呈現(xiàn)出強智庫社會組織決策參與狀態(tài);若趨向于單極府際關(guān)系模式，屬地社會組織決策參與度則較低，政社關(guān)系呈現(xiàn)出弱智庫社會組織決策參與狀態(tài)。

結(jié)束語：

本文主要從府際關(guān)系與社會力量參與兩個層面展開探討，建立了社會組織參與區(qū)域城市決策治理的研究框架，并從智庫型社會組織面臨的決策參與問題入手，深入分析了長江三角洲城市群A組織與成渝城市群建設(shè)中B組織參與區(qū)域城市決策治理的過程，對其業(yè)務(wù)自主性進行了研究，得出了以下主要結(jié)論：城市群府際關(guān)系趨向于多極模式，屬地社會組織決策參與度較高，政社關(guān)系呈現(xiàn)出強智庫社會組織決策參與狀態(tài);若趨向于單極府際關(guān)系模式，屬地社會組織決策參與度則較低，政社關(guān)系呈現(xiàn)出弱智庫社會組織決策參與狀態(tài)。

參考文獻：

[1]楊寶強，鐘曼麗.外部嵌入與內(nèi)部整合：新時代社會智庫建設(shè)的路徑選擇[J].圖書館，2019（10）：58-63.

[2]楊寶強，鐘曼麗.社會智庫信息獲取能力及其提升路徑研究[J].情報雜志，2020，39（05）：89-96.

[3]王棟.我國社會智庫治策路徑：深化改革與轉(zhuǎn)軌突破[J].湖南社會科學(xué)，2018（06）：76-82.

[4]劉西忠.從民間智庫到社會智庫：理念創(chuàng)新與路徑重塑[J].蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，36（06）：21-26.

[5]劉西忠.從民間智庫到社會智庫：理念創(chuàng)新與路徑重塑[J].蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，36（06）：21-26.

[6]劉西忠.從民間智庫到社會智庫：理念創(chuàng)新與路徑重塑[J].蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，36（06）：21-26.

[7]陳升，王京雷，代欣玲.基于“結(jié)構(gòu)—動力”視角的合作治理模式比較——以小城鎮(zhèn)建設(shè)為案例[J].公共管理學(xué)報，2020，17（02）：104-115+172.

作者簡介：王念祖（1994-），男，山東省日照市人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士。研究方向：區(qū)域城市治理。