鄉村振興：四大短板與改革路徑

林永興 蘇暉陽 余淼杰

一 引 言

改革開放四十多年的高速發展使中國總體經濟水平進入了新的歷史高度，但社會發展不平衡不充分的問題仍然存在，在鄉村建設領域尤為突出。十九大報告將“鄉村振興”這一重大決策部署作為新時代鄉村工作的總抓手，將“鄉村有效治理”界定為振興戰略中的基礎、基石。

以行政體制改革為代表的政府治理改革成為“推進黨的領導、人民民主和依法治國有機結合和深化實現的重要紐帶和實施樞機”(王浦劬，2014)[1]，也是社會主義現代化鄉村振興的實現路徑。在此過程中，自治、法治和德治的“三治合一”鄉村治理體系建設既是推進國家治理體系和治理能力現代化的實踐場域，也是實現鄉村振興的方法論(何陽和孫萍，2018)[2]，必須將新思想、新方法和新規范引入鄉村治理和鄉村產業發展中，建立符合國情域情、體現時代特征、規范有序、充滿生機、調動民情、彰顯民意、共享共擔的村民自治秩序(徐勇，2009)[3]。

黨的十九屆四中全會提出，要著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，建立更為系統和科學的制度體系，以創新鄉村治理方式補齊鄉村振興的短板，把制度優勢要素更好地轉化為國家治理效能。同時，在鄉村振興戰略整體視域之下，還要應用新視角、新技術審視政府職能轉變路徑，從信息科技前沿中汲取治理現代化的時代勢能，推動鄉村實現高質量發展。

二 鄉村發展有待解決的主要短板

(一)鄉村公共服務短板

公共服務對農業農村發展具有直接效應和間接效應，是推動農業農村發展的動力引擎。鄉村產業發展的公共服務短板體現在三個方面：一是鄉村產業信息技術、品牌建設等“軟公共服務”薄弱，二是勞動力職業技能培訓有待加強，三是基本公共服務欠賬多。

利用好信息技術、建設農產品品牌對鄉村產業發展具有重要作用。農產品及農業加工品的規模和質量是鄉村產業發展的成果和表現之一。當前，鄉村農產品供給關系失衡，品牌質量建設不足，這些問題的源頭之一是鄉村信息技術公共服務并不完善，未對農業農村發展產生推動力。例如，新信息技術發展背景下，沒有充分發揮大數據預測服務在輔助農業生產上的優勢，我國農村地區供給和需求市場缺乏有效的聯動，導致鄉村農產品供過于求和供給不足現象并存，影響了鄉村產業的發展。在鄉村產業品牌建設方面，特色品牌效益不足，以牛肉為例，根據國家統計局及聯合國糧食及農業組織(FAO)數據，2016年我國牛肉產量為716.8萬噸，占全球總產量的10.5%，在各國中排名第四。盡管牛肉量產規模十分可觀，但我國肉牛以黃牛及其改良品種為主，附加值較低，知名度遠不如安格斯牛肉等國際知名牛肉品種，在國際市場缺乏競爭力。因此，缺乏有效引導和鼓勵鄉村因地制宜地打造或強化農業品牌的公共服務，是制約鄉村產業做大做強、走向國際化的重大因素。

農民職業技能薄弱，新型職業農民培訓有待加強。“大國小農”是我國的基本國情，農業大多采取的是小規模粗放式經營，農民受教育程度低，職業技能弱，適應生產力發展和市場競爭的能力不足。根據第三次全國農業普查主要數據公報，2016年中國農業經營戶數量為20743萬，其中規模農業經營戶為398萬，僅占總體的2.0%。從受教育程度來看，2016年中國農業生產經營人員(1)農業生產經營人員指在農業經營戶或農業經營單位中從事農業生產經營活動累計30天以上的人員數(包括兼業人員)。共31422萬人，其中6.4%未上過學，37.0%上過小學，48.4%上過初中，7.1%上過高中或中專，1.2%上過大專及以上。91.7%的農業生產經營人員止步于初中教育，整體受教育程度偏低。從職業素養來看，我國農民的職業技能普遍偏低，并且職業技能整體水平提升和改善的效果不佳，缺乏行之有效的相關技能培訓服務。而在擁有著較為成熟和有效的農民職業教育服務的德國，強調實踐與理論的動態融合，采用“雙元制”模式，在農業生產領域實行考試準入機制，規定只有通過農業職業資格考試者，才能夠成為農業工人。與發達國家成熟的農民職業技能培訓體系相比，我國農民職業培訓體系起步晚、普適性不足、缺乏技能進階的科學設計。在鄉村振興的國家戰略下，如何提供職業農民培訓服務，為鄉村產業發展注入高質量的人力資本，做大做強農村社會的智力資本，應當是政府治理改革考慮的一項重要內容。

在通識教育、社保扶助、衛生保健等領域，鄉村民生保障等基本公共服務欠賬多。第一，農村地區教育事業發展水平低，縣域義務教育不均衡現象突出。隨遷子女數量增加(2015年比2011年增加了8.4%)，使大量農村學生涌入城鎮學校。義務教育形成了鄉村小規模學校、城鎮大規模學校的格局，鄉村學校五成以上不足100人。就教育城鎮化水平而言，2015年小學階段比2011年提升了10.4%，達到69.40%；初中階段則提升了6.7%，達到83.71%(秦玉友和鄔志輝，2017)[4]。此外，網絡在線教育在農村的普及度受限，未能實質性地彌合差距。第二，政府在農村社會保障方面投入偏少。2014年，農村地區社會保障支出為每人1521元，僅為城鎮的25.9%。以最低生活保障為例，根據國家統計局數據，2016年農村地區為每人3744元，僅為城鎮的63.1%(楊林和薛琪琪，2016)[5]。第三，農村衛生保健服務能力不足。盡管有分級診療政策緩解醫療資源享有水平不均的壓力，但城鄉健康素養仍存在顯著差異，優質醫療資源一般聚集在縣城和大城市，鄉村醫療水平較低，難以為村民提供優質的醫療衛生服務，普惠式的醫療衛生體系有待完善。城鄉之間醫療資源投入失衡，鄉村地區明顯偏少。2015年《中國婦女兒童狀況統計資料》數據顯示，中國農村人均衛生費用為1274.4元，僅為城市的39.4%。鄉村地區醫療衛生隊伍的建設比較落后，對技術人才的吸引力弱。2015年《中國衛生和計劃生育統計年鑒》數據顯示，鄉村地區每千人對應的衛生技術人員為3.8人，不僅在數量上僅為城市的38.9%，整體來看，鄉村衛生技術人員的專業水平有較大的局限性，缺乏相應的知識儲備和自主意愿，導致醫聯體建設的醫療遠程協助設備蒙灰遇冷、淪為擺設。

(二)鄉村基礎設施短板

從傳統的道路、供水、供氣到新興的寬帶網絡，農村基礎設施建設均遠遠落后于城鎮。第一，道路建設方面。鄉人均道路面積為13.6平方米，為建制鎮的105.6%，為縣的101.0%，為城市的85.8%。從人均道路面積來看，鄉村道路數量與城鎮相差無幾，但考慮到鄉村地區地廣人稀，實際道路數量仍然不足，且道路建設質量較差，養護任務重。第二，供水方面。鄉供水普及率為71.9%，建制鎮為83.9%，縣為90.5%，城市為98.4%。其中，只有81.4%的鄉屬于集中供水，農村地區集中供水受益率仍然偏低，用水保障不足。第三，燃氣方面。鄉燃氣普及率為22.0%，建制鎮為49.5%，縣為78.2%，城市為95.8%。農村地區燃氣普及率明顯偏低，仍大量使用煤、秸稈等傳統能源，能量利用率低，且容易造成環境污染(2)數據來自《中國城鄉建設統計年鑒(2016)》。。第四，網絡建設方面。根據2017年《中國統計年鑒》，農村寬帶接入用戶數量為7454萬，只占全國寬帶接入用戶總量的四分之一。第41次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》展示了城鄉之間接觸網絡群體的規模差距，2017年底，中國農村地區網民數量為2.1億，僅占全國網民總量的27.0%，遠低于城鄉人口絕對數量的比較值。同時，在網絡基礎設施建設迅速鋪開的大背景下，互聯網普及水平在城鄉之間“冷熱不均”，城市的普及率為農村的兩倍。

鄉村生活垃圾不斷增加，無害化處理配套設施不足。隨著經濟社會的發展，農村生活垃圾總量節節攀升、種類愈發多樣，傳統的燃燒、掩埋方式將對鄉村環境造成破壞。一方面，鄉村地區污水處理設施建設不足，導致污水處理率極低。根據2016年《城鄉建設統計年鑒》數據，僅有9.0%的鄉對生活污水進行處理，遠低于城市與縣城，并且只有建制鎮的三分之一。同時，鄉的污水處理率只有11.4%，與建制鎮的52.6%、縣城的87.4%、城市的93.4%差距較大。污水處理設施建設的不足，使得生活污水成為廣大鄉村地區生態環境的重要威脅因素。另一方面，農村生活垃圾數量持續上漲、構成愈發多樣，垃圾處理率偏低。鄉生活垃圾處理率只有70.4%，其中采用無害化方式處理的更少，只有17.0%，而建制鎮兩項數據分別為86.0%和47.0%。這多囿于成本、工程量以及環保意識等因素，鄉村生活垃圾處理設施建設水平和實際處理效果與城鎮相差甚遠，凸顯了政府資金投入力度和政策出臺或落實不足，鄉村垃圾處理設施的完善迫在眉睫。

鄉村文化基礎設施建設滯后，鄉土文化傳承發展受阻。一方面，鄉土文化的物質載體不足。伴隨著城鎮化的持續推進，鄉村區劃撤并刪減、農村改造大量展開。根據2017年第三屆中國古村鎮大會公布的數據，盡管已經采取了一些措施以保護傳統村落，如投入資金、出臺政策鼓勵有條件的鄉村打造特色傳統村落旅游項目，但15年來我國傳統村落減少了近92萬個，當前村落還在以平均每天1.2個的速率走向消亡，農村原有的宗廟、祠堂、牌坊、民居等文化遺產也在大量拆除。在傳統鄉土文化物質載體消失的同時，新型文化物質載體建設又未及時跟進，導致了鄉村文化物質載體的不足。另一方面，鄉土文化的非物質載體淡化。端午、中秋等節日自古以來就富有文化韻味，是傳承鄉土文化的有力載體。然而，在工業化進程中，傳統節日文化在西方世界快餐文化的日益“祛魅”中，其內涵關注度和傳播程度都明顯下降。根據國家統計局上海調查總隊發布的《上海青年群體文化意識調查報告》，青年受訪者(18-35歲)對除春節外的絕大多數傳統節日的重視程度，比35歲以上受訪者少10%。同時，舞獅、評書、戲劇等民俗活動、傳統藝術逐漸淡出了民眾視線，近半青年受訪者表示對傳統藝術節目不感興趣。即使在非物質文化遺產熱度的大力刺激下，農村青年一代也依然沒有重拾對鄉土文化的興趣，缺乏深入鄉村傳承鄉土文化的動力。一些新型文化活動脫離農村實際，網絡文化活動又未能覆蓋廣大農村地區，難以滿足人民群眾的多樣化需求。當前我國正在大力加強社會主義文化建設，但政府對農村文化建設缺少科學的規劃，鄉村文化基礎設施投入有限，未能有效破解鄉土文化內容形式陳舊、保護建設不足和文化人才隊伍匱乏等問題，嚴重制約了鄉土文化重建。

(三)鄉村組織建設短板

鄉村組織建設短板表現在農村基層黨組織和農村基層群眾自治性組織兩者上。

1.農村基層黨組織治理模式創新不足。一方面，農村基層黨組織對創新治理的理念吸收不足，仍停留在傳統的文件、命令的治理模式中，缺少協商、服務等多元主體共同治理意識。另一方面，農村基層黨組織對治理方式的革新力度不夠，面對城鎮化進程中新出現的復合性矛盾(如土地征用、房屋拆遷等)，治理手段單一、處置不及時，并且未能充分利用網絡渠道公開涉村政務信息，加之干群間的不信任等因素，進一步導致矛盾惡化。

2.農村基層群眾自治性組織缺少活力。(1)村民自治缺乏經濟支撐。村民自治的高質量運行，需要一定的物質資源，否則無法為全體村民提供多樣化的服務。農業稅全面取消后，村集體失去了原有的經濟來源，難以提供公共產品。(2)農村社會文化異化。伴隨城鎮化的持續推進，傳統的鄉村秩序逐步瓦解，然而新的社會規范又未能及時確立，農村社會文化處于混亂狀態。(3)農村人才流失嚴重。村民自治制度設計實質化以及相關權益實有化的實現，高素質人才的積極參與始終是重點所在。然而，在不斷推進的城鎮化過程中，文化程度高、管理能力強的農村精英都進城工作乃至定居，人口的嚴重流失、村莊組織體系賴以建立并運行的社會基礎的改變以及村莊內部“空心化”一定程度導致農村基層組織干部老齡化嚴重、組織運作“虛置”(曹海軍和曹志立，2020)[6]。(4)村委會行政化明顯。從法理上講，村委會屬于“自我管理、自我教育、自我服務”的基層群眾性自治組織，然而在往鄉村地區投入大量資源的同時，各級政府部門必定會加強對相關資源的掌控力度，村委會實際扮演了鄉鎮政府派出機構的角色。

(四)鄉村體制機制短板

農村勞動力要素與資本要素大量流出，城鄉之間要素流動機制有待完善。根據國家統計局數據，我國城鎮化水平穩步攀升，從2008到2017年的十年時間里，城鎮化率已經從47.0%上升到58.5%。城鎮化是一個國家現代化水平提升的重要標志，但在資源總體有限的情況下，勞動力要素和資本要素紛紛向城鎮聚集將不可避免地導致鄉村相應要素的匱乏。根據《2017年國民經濟和社會發展統計公報》，全國農民工(3)包括年內在本鄉鎮以外從業6個月及以上的外出農民工和在本鄉鎮內從事非農產業6個月及以上的本地農民工兩部分。總人數為28652萬，比上年增長了1.7%，占鄉村人口總數的49.7%。城鎮化改變了鄉村的人口結構，農村常住人口的主體變成了留守老人、兒童、婦女，農村對于青壯年勞動力的吸引力遠遠遜色于富有更多機會的城市，農村人口空心化問題不僅使經濟發展遲滯，同時造成了留守兒童、空巢老人等社會問題。林善浪等(2018)[7]通過分析我國9省115地市農村人口流動情況發現，大多數地區農村都有較大的人口凈流出，一些地區人口凈流出率甚至過半，大多數農村人口進入沿海省份的發達城市。來自鄉村地區的勞動力持續流進中心城市，使得鄉村現代化缺少必要的人力資本。從資本要素來看，由于鄉村本身欠缺對于資本的吸引力，加之儲蓄意愿的城鄉差異，鄉村資本會通過位于鄉村的金融機構(4)主要包括大型商業銀行、農村信用聯社、郵政儲蓄銀行、農村商業銀行等。外流。譚燕芝等(2018)[8]通過研究縣域經濟和新增金融網點數據，發現由于農村地區投資回報低、風險大等原因，農村金融機構在吸收當地資金后，將資金往非農村地區輸送，引發農村資金長期過度外流。同時，當前農村金融體制還存在供給不平衡、供給面過窄、供給深度有限等問題，加上發展互聯網金融條件不成熟，阻礙著農村普惠金融體制的構建。合理的城鄉要素流動機制是促使當下城鎮與鄉村協同發展的必要條件，也是未來城鎮化向縱深發展的必然依托。值得注意的是，建立完善的城鄉要素流動機制，有效整合鄉村生產要素，單憑“看不見”的市場力量及其“自我調節”作用是難以實現的，這需要政府有力有為的政策支撐。

鄉村水土資源緊張、浪費以及污染嚴重，缺乏有效的水土資源保護機制。我國人均水資源占有量僅為世界平均的四分之一，人均耕地資源只有全球平均的40%，屬于典型的水資源和耕地資源緊缺國家(張桃林，2015)[9]。在城市化進程中，水土資源愈來愈向城市傾斜，而鄉村水資源和土地資源則愈發緊缺。此外，水土資源浪費及污染問題也十分嚴重。在水資源方面，《2016年中國環境狀況公報》數據顯示，在6124個地下水監測點中，水質為優良級別的只有10.1%，良好級別的有25.4%，較好級別的有4.4%，較差級別的有45.4%，極差級別的有14.7%，污染形勢嚴峻。在耕地資源方面，根據《2016年中國國土資源公報》，在2011-2015年的五年時間里，我國耕地面積從13523.9萬公頃下降到13499.9萬公頃，大量耕地被用于非農產業發展，導致耕地面積不斷下降。同時，化肥不合理施用、農藥包裝物處理不當和規模化養殖等造成了大量土地污染。根據《2016年中國環境狀況公報》，耕地被評價為一等至三等的面積僅占總量的27.1%，四等至六等的占總量的45.1%，七等至十等的則占總量的27.8%。因此，必須建立健全土地種植技術體系、資源大數據實時監測網絡、土地污染處理措施和回收機制。

法治觀念尚未全面樹立，德治傳統遭受質疑，德治法治協同機制亟需推進。一方面，倫理道德約束力下降。以儒家倫理為核心的鄉土文化在中國廣大鄉村地區發揮著主導作用，但是在城鎮化、現代化進程中，鄉村傳統社會結構日趨瓦解，以宗族為支撐的倫理規范系統影響力下降，物質文明和功利主義開始大行其道，鄉土文化則被工業文明視為保守與落后的代表。劉銳和楊華(2014)[10]通過研究湖北京山J村老人自殺原因發現，合計超過半數的老人因為家庭矛盾和孤獨無力選擇自殺。另一方面，農村法治觀念淡薄。盡管近年來普法工作不斷加強，但村民的法治意識仍然比較淡薄。劉金海(2015)[11]通過對全國269個村3675位農民的調研發現，無論是否為黨員、干部，一些農民認為社會中存在權大于法的現象、犯法可以用金錢擺平。法治意識的薄弱不僅表現為農村干部缺少對相關法律法規的學習和敬畏，存在以權亂法的情況，也表現為普通農民在正當權益遭受不法侵害時，傾向于私力救濟乃至屈服于所謂的地方權勢者，而較少選擇法律框架內的途徑維護自身權利。總的來看，法治與德治之間配合不夠。延續了數千年的鄉土傳統并未完全改變，熟人社會在某種程度上仍然存在，禮俗在鄉村依然發揮著或強或弱的作用。但是在現代法治國家的概念中，傳統禮俗的效力更多有賴于村民的自覺遵循，失去了強制力的支撐。在社會轉型期，由于法治與德治協同機制缺失，鄉村禮與法之間的對立與沖突，導致農村社會治理混亂。

三 鄉村振興進程的政府治理改革邏輯

鄉村發展有待解決的公共服務、基礎設施、組織建設、體制機制四大短板，貫穿于鄉村產業、生態、鄉風、治理、生活領域，與鄉村振興戰略所提出的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五大總要求相對應。要想補齊這四大短板，鄉村治理體系的現代化是樞紐。同時，高質量的公共服務，完善的基礎設施，強有力的組織建設，高效的體制機制又是政府職能轉變的關鍵節點。由此可見，鄉村振興進程背后，貫穿其中的是國家治理體系和治理能力現代化，推進法治政府和服務型政府建設。

(一)構建現代化鄉村治理體系

十九大報告提出鄉村振興戰略，凸顯了鄉村發展在國計民生中的基礎性地位，以及黨對于破解鄉村發展困境的決心。鄉村振興的目標任務、基本原則、總體要求以及待解決的關鍵問題在2018年中央一號文件有詳細的闡述(5)中發〔2018〕1號《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》。，其中鄉村有效治理是實現戰略目標的路徑依托，也是鄉村振興和鄉村現代化的一個方面，更是維系產業經濟、生態環境、鄉風文明和民生保障等高質量發展的保障。在以往城鎮化的長期高速發展中，國家主導的社會發展政策、生產資本要素向城鎮傾斜，鄉村陷入了缺乏有效治理、發展活力不足的困境。面對互聯網時代的新形勢，要想推動鄉村高質量發展、實現鄉村振興的目標，必須緊密圍繞關鍵環節，破除當前已經不合時宜的體制機制弊病，而鄉村治理體系現代化正是實現這一任務的重要抓手。

鄉村振興是一項系統工程，不是某一時期、某一地區、某一領域鄉村發展狀況的改善，而是中國所有鄉村的全面振興。因此，必須要科學、準確、深入地把握中國鄉村治理現狀特征與鄉村振興的內涵，統籌謀劃好鄉村產業發展、生態環境保護、治理理念改革、鄉風文化重構、民生福利加強等各方面事務，在其關聯互動之中謀求協同增效，按照整體部署規劃，協調推進鄉村振興。

鄉村振興的五大總要求是一個相互關聯、協同推進的整體，既高度概括了鄉村振興的目標效果，同時也系統指出了鄉村振興的實施邏輯。其中，產業興旺要求圍繞農業供給側結構性改革，夯實農業生產能力基礎；以農機農技的整體水平提升為抓手，優化農業生產投入組合，提升農產品的品質及競爭力；在三產融合體系中穩固農牧織造與鄉土工業的共生關系，并向效益水平更高的服務產業合理延伸，發掘和培育新的促進因素。生態宜居要求推進鄉村綠色發展，秉承尊重自然、順應自然、保護自然的原則，充分利用鄉村地區良好生態環境這一最大優勢，打造人與自然良性互動的格局。鄉風文明要求堅持物質文明和精神文明同步發展，加強鄉村地區思想道德建設和公共文化建設，重新審視農村傳統文化寶庫，發掘和凝練其中具備傳統精髓和時代活力的閃光點，讓鄉村文明煥發新氣象。在“治理有效”旨趣之下，可覓見“三治結合”原則。換言之，其一，須有法治的審慎規范邏輯，建設法治鄉村；其二，須正確把握倫理道德的當代內涵，提升鄉村德治的實踐性；其三，須加強農村基層黨組織建設，發掘和開拓自治的靈活演進空間，以意識、精神引領為切入點，切實回應鄉村發展不平衡不充分的具體問題，建立現代鄉村社會治理體制。加強民生福利保障需要圍繞農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，如教育、就業、基礎設施、社會保障體系、健康、人居環境等，把鄉村建設成為現代化建設中安康富足、恬美和諧的社會。

在鄉村振興戰略的五大總要求中，治理有效是基礎，夯實鄉村治理基礎是推進鄉村振興的固本之策。治理的核心是組織，將破碎松散的農村社會關系與生產關系重新組織起來，形成有序有效可持續的治理框架，讓各個主體能夠在這一框架中和諧共存、順暢運行。鄉村治理具有這樣的基礎性地位的原因在于，鄉村治理既是當下產業、生態、文化、民生四大方面“小跑沖刺、補齊短板”的實施載體，又是支持鄉村持續、穩定、長遠發展的現代化治理體系保障。

構建現代化鄉村治理體系，要從“空間維度”和“歷史維度”兩個方面進行考察。一方面，鄉村治理體系是國家治理體系的一部分，而國家治理體系與鄉村治理體系之間的關系，正如整體建筑群落與單體建筑單元之間的關系，是在國家治理能力發展的總目標下，根據不同地域農村發展的歷史和現狀因地制宜，增強治理的本土性和有效性。習近平總書記指出，所謂國家治理，即是國家如何在黨的領導下，科學構建政經文衛等各項體制機制交互協調的制度體系，是一個國家制度建設情況的集中體現，屬國家發展的基礎設施，乃國家治理能力發揮作用所依托的基礎制度平臺。國家治理體系的現代化，表現在鄉村層面，就是鄉村治理體系的現代化，其主要特點可以分為五個維度：堅持黨的領導、健全鄉土律法機能、落實鄉村行政職責、激發農村社會協作活力、培育公眾參與熱情。另一方面，中國現代化鄉村治理是與傳統治理相對而言的新治理模式。在傳統中國，鄉村治理體制是官治與民治的二元并存結構，鄉村主要依靠民間社會資源進行自我整合。近代以來，伴隨現代化國家建設，鄉村治理逐漸形成自上而下的單一行政治理體制。特別是1949年以來，通過社會主義和現代化的改造，國家逐漸實現了對鄉村的重新建構和外部性整合，使得原有內生于鄉村的組織及整合機制趨于消失。這種情況下，一旦外部整合體制發生變化，農村內部沒有相應的組織來處理公共事務，則可能出現“治理真空”(徐勇，2009)[12]。平衡社會發展目標下的鄉村要素整合絕非阻礙鄉村要素的自發和合理流動，也絕非抗拒城鎮化發展的必然趨勢，而是要求加強黨的領導、組織和服務，更快地發揮鄉村振興中各要素整合的規模效應，有效應對鄉村要素大量外流所造成的一系列問題，以保障在發揮市場配置資源作用的同時，更好地促進鄉村振興(陳奕山,2020)[13]。因此，鄉村內部治理力量的培育也是現代化治理體系構建的重要方面。

(二)加快建設法治政府與服務型政府

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指明了政府改革的前進道路和深化方向，要在改革轉變過程中形成正確的職能定位，對內優化政府組織結構，對外創新行政管理方式，建設全面、高效履職的法治政府和服務型政府。具體到鄉鎮政府職能轉變問題上，中央文件(6)中共中央辦公廳發〔2017〕11號《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》。指出了強化政府服務功能、優化鄉鎮基本公共服務資源配置、創新鄉鎮公共服務供給方式三大核心舉措，就促進鄉鎮政府服務能力建設、提升其服務水平給出了具體實現路徑。基于鄉村振興的政府治理改革，必須順應時代的發展。當前，持續更新迭代的互聯網技術及其應用成果已經深刻改變了人們的生產方式、生活方式和思維方式，給鄉村發展和制度變革帶來了新機遇、新挑戰。

鄉村治理的概念強調多元主體在同一框架內的有效運作，而國家法律和地方法規規定了主體之間互動的方式，約束并規范了主體行為。在建設社會主義現代化國家的要求下，政府逐漸增強立法和監督法律執行，從深度介入社會的管理者逐漸向服務者轉型。法治政府與服務型政府建設，是新時代中國政府治理改革的具體目標和重要任務。作為新時期的綱領性文件，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將法治政府和服務型政府建設列為戰略性目標，與“緣法而治”語境下的政府定位相比，政府職能轉變上升到了思想意識層面，從法律工具主義的線性思維中更迭演進，讓“法治制衡思維”深入到深化改革的頂層設計之中。十九大報告在國家治理層面重申了全面依法治國的戰略性、革命性深刻意義，表示要建設法治政府，推進依法行政，強化法治政府建設在政府治理改革中的地位；在深化機構和行政體制改革部分，指明要轉變政府職能，建設人民滿意的服務型政府，從政府職能層面明確了政府治理改革的服務導向。從兩者各自的內涵來看，法治乃治國理政所采用的基本路徑，服務型政府是對政府職能的基本判斷，人民滿意與否乃評判服務型政府建設情況的主要標準，與人民的主體地位相一致，與黨的根本宗旨相匹配。從兩者之間的關系來看，無論是法治政府建設還是服務型政府建設，出發點和落腳點都是在踐行民本精神，維護好群眾利益，并盡力為群眾的利益訴求本身提質增效。兩者所不同的是，法治政府強調為人民服務的方式，服務型政府突出為人民服務的屬性。由此可見，在政府治理改革中，兩者是一個相輔相成、相互促進、相得益彰的整體。

鄉村振興進程中的政府治理改革，其實施應當在法律框架內，不斷增強政府的服務職能，持續推進法治政府與服務型政府建設。這就要求加快與鄉村振興相關法律的制定工作，強化鄉村振興的法律保障，通過法律約束農村社會的亂象。需要強調的是，改革創新是在實踐探索中不斷推進的，這意味著“摸著石頭過河”與加強頂層設計需要同步展開。因此，要鼓勵地方政府積極探索，立足于本地區鄉村的實際情況，利用大數據洞察鄉村發展需求，構建具有區域個性的基礎數據平臺，實現資源的高效配置，為當地人民群眾提供個性化、多樣化服務，并利用網絡路徑及時收集民眾反饋的意見，持續提高服務質量，縮小城鄉之間的信息鴻溝。城鄉囿于歷史因素，在改革開放初期享有的發展機會是不均等的。在數字經濟的新機遇上，城鄉以不同的發展水平站在同一起跑線，如果單純順應市場競爭機制，勢必會進一步固化和加深鄉村的困頓積弊。互聯網技術既是提升治理效率的工具，更是發展的導向和增長點，行政治理層面的外部干預須有“第三類自治立法”的長遠眼光和改革魄力，以法治思維迎接互聯網時代新的歷史機遇。

無論是推動依法行政，還是打造法治政府，根本目的是建立制度約束和有力的監督機制。一方面，要建立健全制度體系，堅持用制度管權管事管人，把權力關進制度的籠子里；另一方面，要完善政務公開制度，建立健全陽光行政，通過法律法規的形式明確政務公開內容，加強配套的執行制度，降低政府信息獲取門檻。具體來看，不僅需要確定地方政府的權力清單和責任清單，完善大數據監督和技術反腐體系，推進地方政府依法全面履行職責，而且需要健全地方政府行政權力運行監督體系，通過政務信息網上公開、網絡問政等新形式，讓信息獲取便利化，充分發揮人民團體、社會組織和輿論的監督作用。

四 基于鄉村振興的政府治理改革實施路徑

習近平總書記在十八屆二中全會上指出，行政體制改革要抓住主要矛盾和重點問題，把職能轉變放在更加突出的位置。在社會發展過程中，不論政府職能如何轉變，黨的根本宗旨——為人民服務將貫穿始終。據此，十八大將“創造良好發展環境”“提供優質公共服務”“維護社會公平正義”確定為轉變政府職能的總方向。同時，十八屆二中全會強調，行政體制改革要處理好政府公權和市場私權、政府管制和社會自治、中央和地方這三種關系，在資源配置的指向問題上，要讓市場的基礎性作用實效化(7)十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”。、更好發揮社會力量在管理社會事務中獨有的優勢、激發中央和地方的積極性。其中，對中央與地方之間關系的處理屬于行政體制內部的權力結構優化問題，而對政府與市場、社會之間關系的處理則同屬于行政體制外部的機制優化問題。據此可知，行政體制改革的主要內容就是處理好上述三個方面的關系，這也是構建鄉村治理新體系、實現鄉村振興的實施樞機。同時，互聯網的廣泛應用是新時代的一個重要特征，基于“互聯網+”的中國政府治理創新，有助于克服公共議題的偏差性、政府信息的封閉性、政府決策的隨意性、政府服務的不到位等問題，從而在提高政府效能與政權認同中發揮了重要作用(燕繼榮,2018)[14]。因此，促進互聯網技術創新與行政體制改革的深度融合，將為鄉村振興注入新動力。

(一)放權賦能：發揮中央與地方的兩個積極性

中央與地方關系的確立、調整與變遷，很大程度上決定中國社會結構及其運行的基本體制機制。習近平總書記指出，轉變政府職能需要放權，以發揮地方的積極性和主動性，但并不是一味放權，該加強的也要加強，一切以實際需要為指向。《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》指出，要研究制定加強基層治理體系和治理能力現代化建設的政策文件，構建黨的領導、人民當家作主和依法治理有機統一的基層治理體制機制。以中央與地方財政事權和支出責任的劃分為例，其主要原則包括要能夠體現出基本公共服務的受益范圍，把握政府行政的內在動因，尋求職能主義與效率原則的平衡，促成權、責、利之間的協調關系，在規范行政的空間內充分釋放地方政府主動作為的活力和創造性，做到支出責任與財政事權相適應。凡是能夠更好地發揮地方政府優勢的基本公共服務優先由地方政府負責，以提高行政效能和地方政府的積極性。具體到鄉村治理問題上，落實中央與地方的統分原則常常面臨困難。一方面中央的全國統一性政策在落地到村到戶的過程中，若缺乏外在監督，容易被異化、簡化或片面化；另一方面，鄉村的自主管理水平參差不齊，鄉村之間的平行協作缺乏穩定性和連貫性，甚至存在地方保護主義。互聯網技術的持續更新，尤其是分布式存儲技術的推廣應用，為克服鄉村治理中的統分難題提供了新思路，為將籠統的劃分原則落地成具體可操作方案提供了可能。建立在數量巨大、來源分散、格式多樣、數據集合基礎上的大數據信息，可以為實現中央與地方政府間職能劃分的精準、科學、有效提供技術支撐。其實施機制之本質在于順暢不同層級、不同分工的政府及其職能部門之間的信息傳輸渠道，不僅在上級到下級的縱向互聯中實現數據化監督，助力鄉村行政的規范化水平提升，而且在平級鄉村行政單位的橫向互聯中實現信息化協作，打造“大數據政府”。

此外，為全面提高政府效能，還要深化機構改革，以互聯網扁平化管理重構鄉村治理模式，統籌考慮各類機構設置，形成科學合理的管理體制；完善激勵約束、容錯糾錯機制，鼓勵積極干事者，問責庸政懶政者，增強政府工作人員干事創業的內驅動力。因此，在實施鄉村振興戰略進程中，應當通過大數據的分析工具，研究歷年的工作內容、社會反饋，得出基于數據的科學決策。在大數據技術支撐下，一方面按照精簡統一效能的原則，統籌鄉鎮黨政機構設置，嚴格控制編制，確保責任和人員落到實處；另一方面把直接與民眾打交道，且鄉鎮服務管理上更方便有效的工作內容交由鄉鎮政府負責，讓其深度參與到涉及本區域內民眾利益的重大決策、重大項目和公共服務基礎設施布局中。同時，發揮大數據收集數據、分析數據的優勢，賦能執行效果跟蹤評價體系，健全鄉村政府工作人員考評機制，拿數據說話，用數據管理。

(二)軟硬兼施：打造有為政府與有效市場

在實施鄉村振興戰略中，政府治理改革首先要面對的是政府與市場之間關系這一核心問題。只有將“看得見的手”和“看不見的手”緊密結合，才能為鄉村“洼地”提供完善的基礎設施和高質量的公共服務。考慮到經濟體制改革在全面深化改革中所具有的重點地位和先行示范功能，經濟體制改革的核心議題應是具有普適效果的，經濟體制改革歷經試錯摸索，將市場界定為相對于政府調控的“第一性”的分配方式。政府治理改革核心問題與經濟體制改革一致，即在資源配置過程中，如何同時發揮好政府與市場的作用。尤其是在數字經濟時代，政府應如何作為才能更好趨利避害，挖掘數據對經濟增長和管理水平提升的驅動力。

一方面，必須遵循市場決定資源配置這一市場經濟一般規律。在市場與政府的雙方“博弈”過程中，此消彼長的磨合期是難以避免的，面對當前還存在的體系失調、干預失當、監管失序等問題，需要以歷史洞察力擘肌析理，把握規則決策、價格形成與市場競爭的常態和變量，令改革舉措兼具前瞻性和可逆性，實現總體狀態最優化。同時，利用以人工智能、大數據為代表的新技術，為提高市場配置資源效率注入科技新動力。例如，對于當前農產品供過于求和供給不足同時存在的現象，農業供給質量不高的問題，應在排除不當行政指令干擾農業生產的基礎上，依托市場機制，建立健全農業信息服務平臺。通過分析全球農產品生產、消費、庫存等數據，為農業生產經營提供準確、及時、有效的市場信號，推動農業生產從傳統的生產導向往消費導向轉變，以科技賦能農業生產經營活動，提升其系統化水平和精細化程度。

另一方面，有效市場的建立，政府有為是前提。要保障市場配置資源的效用，必須充分利用好政府的優勢。在互聯網時代，廣泛收集、處理和分析生產交易的相關信息具有越來越重要的實踐指導意義。顯而易見，個體農戶的信息收集和處理能力有限，政府的作用凸顯。政府公共事務管理者的身份，使其具備最強大的數據庫資源，能夠以行政指導的方式向農民群體輸出市場研判分析信息，有利于減少生產的盲目性，提升總體生產效率，有效改善農民群體的風險應對能力。十八屆三中全會將政府的主要職責和作用概括為在整體宏觀經濟的穩健基礎上，既要促進正當有序的市場競爭，又要讓風險監管普遍化和機動化，并保障社會福利要素供給，創新公共服務給付方式。

就創造良好發展環境而言，與資源要素較為豐富、基礎設施較為完善的城市相比，一個良好的發展環境對于推動鄉村振興來說更加關鍵，需要著力補齊公共服務和基礎設施短板。在鄉村基礎設施建設及維護方面，除了傳統的道路、供水、供電、供氣外，還需加強互聯網的鄉村接入。為了充分運用互聯網這一最具發展活力的媒介，應當改善鄉村地區寬帶網絡速率質量，推動網進鄉村，賦能廣大農村；推進城鄉第五代移動通信網絡同步試點工作，加速寬帶網絡光纖化改造，提高移動通信網絡服務能力，降低網絡資費，為農村電子商務發展及物聯網建設夯實基礎；根植于中國農民群體的認知習慣和現實需要，推動數字鄉村的硬件設施建設和軟實力提升，縮小城鄉數字鴻溝。鄉村社會的一系列經濟和社會問題都源于青壯年勞動力的外流，而外流的根本原因則是就業機會和產業布局集中于城市。因此，要突出產業的在地化，通過培養加強鄉村本土產業，吸引青壯年勞動力留鄉就業。快捷的物流和高效的信息流建設，將為鄉村貨物暢通無阻地輸出城鎮，讓交易信息進入鄉村生產環節提供有力支撐。在開拓融資渠道方面，除傳統的直接加大財政投入，間接引導金融和社會資本更多投向鄉村外，還應當大力發展互聯網金融，進一步提升鄉村金融服務能力和普惠水平，利用大數據加快網絡征信和信用評價體系建設，以更高的服務水平滿足農村不同類型的投融資需求。

就加強市場監管方面而言，政府職能轉變具體表現為其行政方式的改變，即把原先側重于事先審批的行政方式轉變為事中、事后監管。例如，在農村生態環境保護上，應當加強資源環境動態監測，特別關注重點單位，利用多維地理信息系統、智慧地圖等技術，結合大數據實時分析、整合分析的優勢，打造資源環境承載能力立體監控系統和實時侵權風險識別機制；推進環保工作智慧化，加大智能監測設備應用，結合移動互聯網技術，實現多源頭信息交叉驗證和分布存儲，健全污染物排放實時監測系統，為公益訴訟提供技術證據支持。在農產品安全保障上，完善農產品質量和食品安全標準體系，加大移動互聯網、物聯網等信息技術在生產加工和流通銷售等環節的應用，建立農產品生產的數據共享機制，實現全鏈條信息可查詢，利用互聯網、大數據等提升監管效能。

(三)智慧共治：協同政府與社會在管理社會事務中的作用

鄉村振興需要黨委、政府、社會、公眾等多元主體的共同參與。習近平總書記在十八屆二中全會上指出，要發揮社會力量在管理社會事務中的作用，具體區分和識別不同社會事務的最優應對主體和應對方案，不適宜政府處理的，可以讓群眾依法自治。同時，要盡快確立起符合實踐需要的社會組織管理規范體系，充分運用社工領域專業化的知識資源，強化正向引導，防范社會組織違法風險。因此，為了創新鄉村公共服務供給方式，提高服務質量，首先應當將適合交由群團組織負責的鄉鎮服務管理職能轉由其履行，但應當厘清鄉鎮政府與村民委員會等主體的權責邊界，完善其經費保障機制。其次，為了充分利用社會力量在管理社會事務中的作用，對于一些適宜以市場方式或社會組織有能力提供的公共服務項目，政府可以采取購買服務的模式來提升服務水平，政府作為協調者和信息提供者居中整合資源。

就加強農村群眾性自治組織建設而言，在堅持黨管農村工作基本原則的基礎上，應革新具體的實施形式，發揮好農村基層黨組織的議事平臺功能和精神引領作用，以村民會議、村民監事會等農村自治組織為基礎，形成多層次、寬領域、廣參與的基層協商格局。學習參考“楓橋經驗”，以廣大人民群眾為主體，借助互聯網即時通訊技術，如微信、QQ等，發布與村民息息相關的政策文件以及村內事務，讓相關政策信息實時觸手可得，由村民共同商議決定村內事務，并且參考“紅楓義警”模式維護社會治安，實現平面空間網格化矩陣管理。在村民自治過程中，一方面，政府應當為村委會等村級組織的運轉提供必要的經濟支持，完善經費保障機制，并給予技術、法律方面的幫助。例如，通過遠程視頻為村民提供法律咨詢，以法律為準繩，化解群眾間矛盾糾紛。另一方面，政府要嚴厲懲治基層小微權力腐敗以及賄選現象，堅決打擊干擾農村公共事務、破壞農村公序良俗的農村黑惡勢力、宗族惡勢力、非法宗教團體等，維護農村生產生活秩序。在獲取違法犯罪信息上，應當健全網絡舉報機制，發動廣大群眾，提高政府獲取農村違法犯罪情況的效率，及時作出相應決策，化解社會矛盾。從更長遠來看，需要推動基層選舉的運作模式逐步數據化，將報名、提名、競選、投票各個環節規范成數據標準并全程上網，鏟除賄選腐敗問題的操作空間，發揮好法治的“制衡器”作用。

就政府提供優質公共服務而言，政府職能轉變亦表現為其行政方式的改變，即在傳統的政府單方生產、供給模式基礎上，引入了市場機制，新增由政府出資購買社會組織所供服務的模式。為實現“從花錢養人”向“花錢辦事”的轉變，應當依法制定鄉鎮政府購買服務指導性目錄等作為規范性文件，為鄉鎮政府具體工作的開展提供指導，并從過程和結果兩方面進行公正性監管。例如，在提高義務教育質量和水平方面，考慮到鄉村教師崗位吸引力不足的客觀現實，鄉村治理應轉變思路，靈活利用信息互聯機制，鼓勵鄉村學校與互聯網教育企業開展合作，參考遠程授課教師+現場答疑教師的“雙師模式”，實現優質教學資源遠程共享、深度下沉，并通過財政補助或支付的方式減免教學費用，為農村孩子提供優質的教育資源；在建設新型職業農民隊伍方面，可以在加強社區教育、職業技能培訓、就業指導、創業扶持等勞動就業服務中，借助網絡媒介提升農民職業教育水平；在改善農村醫療衛生資源方面，可以通過開展基層檢查、上級診斷等遠程醫療服務，實現城市優勢醫療資源與農村患者的對接；在繁榮鄉村文化方面，可以使數字文化設施作為傳統文化設施的補充，為鄉村地區輸入優秀文化作品，同時借助新媒體渠道，展示廣大鄉村民眾的文化生活景象，增加城鄉之間的文化互動；開展便民政務服務方面，可以在鄉村普遍建立網上服務站點，與政府平臺直接相連，打造“一站式”的綜合服務平臺，增強政府網絡政務能力，持續改善群眾辦事便捷程度。以上所列公共服務，需深度融合互聯網技術創新與鄉村公共服務，攜手智能化監管，共同打造智慧鄉村。同時，其中亦可采取部分購買社會組織所供服務的路徑，創新鄉村公共服務供給模式，提高當地公共服務水平，逐步縮小城鄉差距。