政府投資基金用于PPP項(xiàng)目的決策探討

李楠

（山東濟(jì)清控股有限公司，山東 濟(jì)南 250306）

一、引言

PPP模式是由政府提供引導(dǎo)基金吸引社會資本參與，旨在打造更高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品，利用社會資本的市場化操作實(shí)現(xiàn)最大化的收益，社會資本也可以通過特許經(jīng)營的授權(quán)來獲取長期的利益。PPP模式能夠幫助政府減輕財政的壓力，也為社會資本方提供了長期獲利的機(jī)會，兩者優(yōu)勢互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)雙贏。但我國對這種模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少，且相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，這可能導(dǎo)致雙方的投資達(dá)不到預(yù)期收益、后期產(chǎn)生糾紛等問題。因此，為保證國家資金安全，實(shí)現(xiàn)政府投資基金的高效運(yùn)作，需提高對PPP項(xiàng)目的管理水平。

二、我國政府投資基金應(yīng)用于PPP項(xiàng)目的問題和特征

（一）影響政府投資基金運(yùn)作效率的問題特征

PPP模式下政府投資基金面臨許多不同于以往的新問題，這些問題有一定的規(guī)律和特征，需要在制定決策建議前明確這些特征。

1．不確定性

PPP項(xiàng)目根據(jù)不同的具體方案，選取的合作方式、融資模式都不是唯一的，多種不同的搭配方式，在不同的具體方案下所遇到的問題、問題影響的大小也都是不同的。PPP項(xiàng)目引入我國的時間不長，也沒有太多的成功案例參照，更沒有針對不同的模式制定出規(guī)范的風(fēng)險防控制度，這就存在較大的不確定性，需要相關(guān)人員在具體工作中針對具體情況，來制定具體的操作方案與防控風(fēng)險的決策方案。

2．多樣性

PPP項(xiàng)目中的主體較多，除政府之外，還有參與的社會資本方及相關(guān)的建設(shè)方，各參與方通過合同、協(xié)議等來約定風(fēng)險分擔(dān)、資金投放、建設(shè)施工、成本管控、移交運(yùn)營等細(xì)節(jié)問題，并明確各自的權(quán)利與義務(wù)，這其中存在的問題會涉及政治、經(jīng)濟(jì)以及社會等多個方面。參與的利益相關(guān)者，每一方都有自己的期望和要求，如果不能統(tǒng)一，可能帶來糾紛，這些多樣化的問題都會對基金投資效益帶來影響。

3．階段性

從項(xiàng)目的立項(xiàng)、決策、施工到竣工驗(yàn)收、移交運(yùn)營，不同階段面臨的問題及問題影響的大小都是不同的。舉個例子來看，比如在工程施工的初期，需要投入較多的政府投資基金，用以采購工程施工所需的材料物資及設(shè)備等，隨著工程進(jìn)展的不斷深入，基金投入不斷增加，遇到的問題及風(fēng)險也會隨之增加。到項(xiàng)目中后期，要考慮質(zhì)量、工期、債務(wù)、驗(yàn)收、授權(quán)等問題。每個階段都需要明確其關(guān)鍵控制點(diǎn)及控制措施，涉及整個項(xiàng)目的全生命周期。

4．漸進(jìn)性

雖然PPP項(xiàng)目面臨的問題往往看似是突發(fā)的、偶然的，但實(shí)際上所有問題出現(xiàn)之前都有一定的征兆，隨著環(huán)境變化、工程進(jìn)展、工作漏洞的擴(kuò)大逐漸發(fā)展并最終呈現(xiàn)出來。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對項(xiàng)目過程的控制，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，在早期階段就將問題控制住，防止其擴(kuò)大化，這對于保證政府投資基金效益具有重要意義。

（二）我國政府投資基金應(yīng)用在PPP項(xiàng)目面臨的主要問題

1．立項(xiàng)前缺乏全面的項(xiàng)目分析工作

在確定開發(fā)一個PPP項(xiàng)目之前，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的需要，集結(jié)專家力量，分析包括該項(xiàng)目構(gòu)建所需技術(shù)、造價成本、預(yù)期收益、工期要求、質(zhì)量要求及工程建設(shè)各個環(huán)節(jié)可能遇到的問題，結(jié)合政府的財政收支情況、債務(wù)償還能力等，做好中遠(yuǎn)期規(guī)劃。但從實(shí)際情況來看，很多地區(qū)在開展PPP項(xiàng)目時，政府都只是更關(guān)注眼前的短期利益，沒有做到全面綜合分析，尤其是忽略了財政債償能力、風(fēng)險抵御能力等，這都會對政府投資基金的投資效益造成影響。

2．PPP項(xiàng)目招投標(biāo)及合同工作中的問題

政府在簽署PPP項(xiàng)目合同之前，應(yīng)當(dāng)聘請專門的顧問及專家，做好項(xiàng)目的起草、談判以及相關(guān)的法律咨詢等工作，防止合同中存在漏洞。在招投標(biāo)階段，政府部門也應(yīng)當(dāng)做好各單位標(biāo)書的比對與分析工作，篩選最佳合作方。但從實(shí)際情況來看，政府往往更重視項(xiàng)目施工階段的投資基金管控，在招投標(biāo)及合同簽署階段中，管理較為粗放，造成這一階段存在漏洞，甚至存在一些問題，導(dǎo)致沒有選取最佳合作方，這都為之后的工作埋下隱患。

3．資金統(tǒng)籌工作中存在的問題

在PPP項(xiàng)目開展過程中，政府應(yīng)當(dāng)按期提供投資基金，一旦基金沒有及時如數(shù)支付，就勢必會影響接下來的工程進(jìn)展。因此政府的投資基金預(yù)算、統(tǒng)籌工作也是保證PPP項(xiàng)目有效開展的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)。一些地方政府沒有做好相關(guān)工作，缺乏系統(tǒng)的預(yù)算與統(tǒng)籌，導(dǎo)致需要落實(shí)投資基金時，沒有及時足額支付，對工程項(xiàng)目進(jìn)展以及基金投資效益造成嚴(yán)重影響。

4．沒有構(gòu)建完善的監(jiān)督管理機(jī)制

在PPP項(xiàng)目開展過程中，政府應(yīng)當(dāng)積極參與，開展全過程監(jiān)督管理，確保政府投資基金能夠得到有效利用，這也是避免資金浪費(fèi)的有效手段。但很多情況下，一些政府的參與力度不強(qiáng)，積極性不夠，抱著做“甩手掌柜”的心態(tài)，沒有全程跟蹤監(jiān)管，出現(xiàn)了如政府投資基金濫用、浪費(fèi)的問題，嚴(yán)重影響了基金的投資效益。

三、優(yōu)化我國政府投資基金用于PPP項(xiàng)目的決策建議

（一）做好PPP項(xiàng)目實(shí)施前的全面分析與評估工作

PPP項(xiàng)目投資金額大、投資期限長，在做立項(xiàng)決策時，要對該項(xiàng)目進(jìn)行全面的分析與評估。政府必須要做好利益與風(fēng)險的權(quán)衡，并控制投資規(guī)模及投資數(shù)量，做到量力而行。在對預(yù)期收益與可行性分析時可采用凈現(xiàn)值法、內(nèi)含報酬率法、年金現(xiàn)值法及動態(tài)回收期法等方法，通過細(xì)致的測算科學(xué)做出投資決策。除聘請專業(yè)的團(tuán)隊(duì)及專家對工程的技術(shù)、造價成本、工期要求、質(zhì)量要求、預(yù)期收益進(jìn)行全面分析和評估外，還應(yīng)考慮項(xiàng)目的性質(zhì)。比如對于災(zāi)后重建類項(xiàng)目，涉及受災(zāi)群眾的民生問題，對于這類工程，在項(xiàng)目評估時要以百姓的民生為首要考慮，經(jīng)濟(jì)上面的得失為次之，并在招投標(biāo)時明確這一工程方向，選取有意增加社會效益，經(jīng)濟(jì)效益其次的社會資本方作為合作伙伴。另外，還應(yīng)考慮合作方的資金來源以及融資能力，在PPP項(xiàng)目中，政府和民間機(jī)構(gòu)都需要資金投入，如果社會資本方資金出了問題，也同樣會對工程造成影響，因此需要評估合作方的資金來源以及融資能力等，以推動工程項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（二）PPP項(xiàng)目招投標(biāo)及合同工作階段的決策建議

首先，在簽訂合同前，政府方務(wù)必要對合同的合法性及其中的具體內(nèi)容加以審核，保證合同合法合規(guī)。對于合同內(nèi)容，需要對工程建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、成本、工期、施工及竣工后運(yùn)營方式、質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、回購期限、合同價款及支付方式、特許經(jīng)營授權(quán)細(xì)節(jié)等進(jìn)行全面審核，并要有明確的解釋確保后期在遇到相關(guān)糾紛需要談判時有章可循。其次，還應(yīng)對社會資本方相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行審查，如社會資本方的出資方式、分包方案、風(fēng)險承擔(dān)等。最后，政府方面還應(yīng)制定保障措施，即規(guī)定哪些屬于違約行為，違約需要承擔(dān)的責(zé)任，當(dāng)出現(xiàn)爭議時的解決方案等。

（三）優(yōu)化政府投資基金統(tǒng)籌管理的決策建議

政府部門應(yīng)當(dāng)對未來一段時間的財政收支做好預(yù)算，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合PPP項(xiàng)目所需成本、利潤、工期以及回購時間等，安排好投資基金的投放時間和金額控制。在整個項(xiàng)目的建設(shè)周期政府部門需加強(qiáng)對工程成本的全方位管控，如對折舊年限、管理費(fèi)用、物料損耗等持續(xù)關(guān)注，并定期測算項(xiàng)目的投入產(chǎn)出比。在此基礎(chǔ)上做好相關(guān)的預(yù)算工作以及具體的開展方案，并準(zhǔn)備一部分應(yīng)對風(fēng)險的預(yù)留資金，當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)情況，導(dǎo)致資金投入不足時，就可啟動預(yù)留資金注入到政府投資基金中，投放給項(xiàng)目公司。此外，如果出現(xiàn)政府換屆的情況，務(wù)必要做好工作交接，把PPP項(xiàng)目的資金需求、產(chǎn)生的債務(wù)以及所具備的權(quán)益，都傳遞給新?lián)Q屆的政府，確保做好過渡工作。最后，還應(yīng)加強(qiáng)資金監(jiān)管，不僅要保證資金能夠及時落實(shí)到位，做到專款專用，還應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)問題，對于私自挪用政府投資基金的情況，要嚴(yán)肅處理，根據(jù)挪用金額、具體情節(jié)依法追究法律責(zé)任。

（四）建立全過程的監(jiān)督管理機(jī)制

政府部門需要提高認(rèn)識，加強(qiáng)參與，并建立全過程的監(jiān)督管理機(jī)制。首先，可在PPP項(xiàng)目的合同中就明確政府在項(xiàng)目中的管理權(quán)限，以及參與監(jiān)督工作的主要方式。項(xiàng)目的監(jiān)理工作，由公開招標(biāo)選取的監(jiān)理單位以及政府部門共同參與。政府部門的監(jiān)督管理不僅要關(guān)注基金的運(yùn)用是否存在浪費(fèi)問題，還要關(guān)注工程項(xiàng)目的質(zhì)量，做到投資與質(zhì)量的平衡。對于質(zhì)量的控制會涉及分包、轉(zhuǎn)包的問題，政府部門應(yīng)當(dāng)在合同中清晰、明確地規(guī)定這些方面的內(nèi)容。如果要分包，需要由政府部門對分包單位進(jìn)行審查，不能在未經(jīng)允許下私自分包。此外，還應(yīng)和社會資本方做好溝通協(xié)作，保證信息交流順暢。政府部門定期到現(xiàn)場檢查，不定期抽查，并和社會資本方建立定期溝通機(jī)制。如果在檢查過程中發(fā)現(xiàn)問題，如質(zhì)量問題、資金濫用等，都應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r間和社會方溝通，商討解決方案，即通過全過程的監(jiān)督管理，保證政府投資基金使用效益的最大化。

四、結(jié)束語

綜上，PPP模式不僅能緩解政府財政壓力，還能提升社會資本的活力，是一種能使政府與社會資本方利益最大化的有效模式，對我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程及人民生活水平的提高有重要意義。但PPP項(xiàng)目的運(yùn)營管理也伴隨著很多問題，政府和社會資本方要不斷分析PPP項(xiàng)目管理中存在的不足及問題，針對這些問題提出相應(yīng)的對策，從而提高PPP項(xiàng)目管理水平，真正讓市場在資源配置中發(fā)揮其根本性作用，更好地發(fā)揮社會資本的力量。