關于財政扶持實體經濟產業發展的若干思考

劉研研 何 紅 鐘國勇

一、定海區經濟發展現狀

隨著舟山群島新區建設開發的力度不斷加大，作為核心區塊的定海以爭當新區建設排頭兵為目標，全面部署促進經濟發展、加快轉型升級的有力舉措，不斷開創定海跨越式發展的新局面。

（一）經濟總體保持高速增長

2013—2017年，定海區地區生產總值由2013年的380.30億元增長到2017年的508.71億元，年均增長9.9%，經濟持續高速增長，呈現穩中向好態勢。2015—2016年，定海區連續兩年入選全國中小城市綜合實力和投資潛力“雙百”強區。財政總收入由2013年的44.98億元增長到2017年的53.00億元，年均增長3.8%，財政收入增速慢于GDP（國內生產總值）增速，增長趨勢與GDP增長趨勢呈現出不一致性。

（二）主要動力長勢強勁

2014—2017年，定海區規上戰略性新興產業產值由2014年的221.41億元增長到2017年的320.63億元，年均增長20.9%，截至2017年底，占全區規上工業總產值的56.5%；規上裝備制造業產值由2014年的238.21億元增長到2017年的239.1億元，年均增長18%（因統計口徑不斷調整，按同比增長計算得出），截至2017年底，占全區規上工業總產值的42.1%；規上高新技術產業產值由2014年的214.46億元增長到2017年的239.40億元，年均增長14.9%，截至2017年底，占全區規上工業總產值的42.2%。2016年，全區工業經濟躋身全省第二方陣，獲評省工業強區綜合評價先進單位。

（三）特色產業優勢凸顯

2017年，綠色石油化工業、船舶與海洋工程裝備業、機械（螺桿）制造業、海洋農副食品加工業規上產值分別為158.91億元、181.75億元、40.90億元、73.20億元，分別占區規上工業總產值的28.0%、32.0%、7.2%、12.9%，合計為80.1%。定海區基本形成了以上述四大特色產業為主導的工業結構。

二、現行財政政策

財政一般通過收入、支出、國債等政策發揮職能作用。由于收入政策具有法定性，國債的分配效應在區域內體現不明顯，縣（區）級財政可以靈活運用扶持實體經濟發展的方式，主要包括直接的支出政策和間接幫扶企業融資的舉措。

（一）財政專項資金直接扶持

2014—2017年，各級財政下達定海區扶持實體經濟發展的財政專項資金由30797萬元減少到28990萬元（圖1），其中省市級財政資金下降趨勢較為明顯，符合當前浙江省財政專項資金改革方向，即逐步退出競爭機制有效發揮作用的領域，2017年受部分競爭性分配項目影響，省級補助資金有所增加。2017年，省級補助占比為13.9%，市級補助占比為13.8%，區級補助占比為72.3%。

1.實施清單化管理。為推進“四張清單一張網”工作，進一步提高財政專項資金的績效，2015年4月，定海區開展財政專項資金清理整合工作，將2015年預算安排的50類141個專項合并為9類40個專項，形成2015年定海區區級財政專項資金管理清單并向社會公開，其中包括經濟發展類工業轉型升級、海洋經濟、科技專項等7個財政專項資金，引導實體經濟提升發展質量。

2.重點扶持主導產業。抓緊地區經濟發展的“牛鼻子”，制定并完善石油化工業、航運業等主導產業扶持政策，通過成本補償、地方貢獻獎勵、貼息等優惠措施，直接減輕企業負擔，實現主導產業的平穩健康發展。2017年，全區七大主要行業實現規上工業總產值511.88億元，同比增長15.3%，占全區規上工業總產值的90.2%。

3.扶持新興產業發展。為培育經濟發展新動能，相繼出臺了扶持文化創意、電子商務、企業上市和新三板掛牌等政策意見，通過房租減免、進場獎勵等措施，引導相關新興產業發展，有序引導企業掛牌新三板或上市。培育出森森集團、遠洋漁業集團等一批網上交易額超過3000千萬元的線上線下融合發展的大企業，浙江舟山龍文精密設備股份有限公司成功“破冰”掛牌新三板。

4.支持公共載體與平臺發展。根據區政府產業戰略布局，相繼出臺了扶持區產業服務中心、伍玖文化創意中心、定海海洋科學城等公共載體與平臺發展的政策意見，通過土地出讓優惠、房租減免等措施，打造企業集聚區，延伸產業鏈條。

（二）多渠道幫扶中小企業融資

2017年區財政幫扶企業融資64.25億元，同比增長28.1%，有效解決了中小企業融資的難題。

1.創新推廣應急轉貸業務。2017年，區經濟擔保公司與銀行簽訂合作協議，創新推廣中小企業應急轉貸業務，省略第三方借貸企業資金流通環節，確保業務無縫銜接。將轉貸對象擴大到合作銀行符合續貸條件的所有貸款客戶，為378家中小企業應急轉貸59.87億元，同比增長38.3%，節約企業短期融資成本約1500萬元。

2.調整優化擔保業務結構。區經濟擔保公司不斷補足管理制度短板，切實提高服務中小企業的能力。2017年，主動壓縮高風險擔保業務，將資金適當轉投經營情況良好的中小企業，為69家中小企業融資提供擔保2.76億元。

3.推行專項信用貸款。區財政局與市財政局聯動，合理調度財政間隙資金專儲于協作銀行，協作銀行按1∶2或1∶3比例配套資金，組成中小企業專項信用貸款。2017年，為64家中小企業發放貸款1.62億元。

三、當前財政政策支持實體經濟發展方面存在的問題

（一）財政調控能力偏弱，難以適應產業結構調整的需要

財政支出占GDP的比重稱為財政依存度，它反映政府調控經濟運行和影響社會資源配置的能力。2013—2017年，全區財政支出（狹義的財政支出僅指預算內支出）由27.7億元增長到36.26億元，年均增長6.9%。財政支出占GDP的比重由7.3%下降到7.1%，呈現波動下滑態勢，年均約為7.3%，較省、市年均財政支出占GDP比重14.2%、20.3%，分別低6.9%、13%，反映出區財政對宏觀經濟的調控能力偏弱。

（二）切塊資金碎片化分配，未形成扶持產業發展合力

定海區在分配省市級因素法分配的專項性一般轉移支付資金時，并沒有充分發揮資金統籌作用，資金分配存在較大的隨意性，并且處于相關區級專項資金管理辦法的監管之外，未形成支持地方產業發展的合力。

（三）專項資金整合難度大，戰略新興產業扶持不力

區級財政專項資金普遍存在“上馬預算下不來”的現象，專項資金清理整合難度較大，仍存在部分使用效益不明顯、對個別發展相對成熟能適應市場競爭環境的企業、項目的優惠扶持政策。同時，缺少對海洋經濟方面的戰略性新興產業的扶持。其根源主要是區級政府的扶持政策沒有適時調整，部分政策沒有規定實施期限。

四、助推實體經濟發展的財政政策建議

（一）增強財政調控能力，有力支撐產業結構調整

定海區一般行政成本下降空間有限，增加扶持實體經濟發展的財政支出只能依靠“開源”。

1.尋找新的稅收增長點。營改增后拉長的產業鏈條擴大了稅基，促進新動能成長和產業升級。應抓住經濟發展新動能，如近年來發展較快的戰略性新興產業、裝備制造業、高新技術產業，有針對性地強化稅收征管，排查征管漏洞，做到應收盡收。

2.強化重點項目稅收落地管理。定海區重點項目畝產稅收低于規上企業年均畝產稅收，亟待加強重點項目的稅收評估和后續財力培育工作，全面排查重點項目，確保項目簽約時約定的業務，稅收就地全額繳納。

（二）提高資金統籌能力，明確政策扶持重點

統籌使用省市因素法分配的支持實體經濟發展的轉移支付資金，將其納入區本級資金管理辦法監管范圍，提高資金使用績效。同時，明確系列財政政策扶持的重點，實現財政政策“有所為”。

1.著力支持小微企業發展。扶持小微企業有利于最大限度地發揮區級財政資金的功效，也符合“大眾創業、萬眾創新”的時代要求，形成“省市扶持重大項目、區級扶持小微企業”的良性互補格局。應借鑒杭州市小微企業創業創新基地城市示范作用，向符合條件的小微企業免費發放服務券，減輕其成本負擔。

2.支持戰略性新興產業發展。應加快發展以電子信息、生物醫藥、新能源新材料為代表的三大海洋新興產業，構建區級三大海洋新興產業企業名錄庫，針對新興產業形成初期的融資難、科研成果轉化難兩大突出問題，給予產業基金、融資擔保、科技項目補助等方面的傾向性扶持，助力其發展壯大。

3.鼓勵科技創新。順應浙江省新出臺的“升級版”扶持實體經濟發展政策導向，切實加大科技投入，引導和鼓勵企業加大科研經費投入，著力提高全社會研發經費投入水平。同時，注重引導科技成果轉化，鼓勵企業與全國各大高等院校合作，充分利用科技大市場等成果轉化平臺，促進產學研相結合。

（三）探索專項資金退出機制，提高資金使用效益

以績效評價為手段，探索建立財政專項資金退出機制，實現財政政策“有所不為”。

1.全面推進績效評價。全面推進區級財政專項資金的績效評價，對評價結果符合績效目標預期、有必要繼續執行的專項資金，可繼續保留；對績效目標相近或雷同的，予以整合；對績效目標發生變動或實際績效與目標差距較大的，予以取消或調整；對績效目標已經實現或取消的，予以退出。實現財政政策支持由“嚴進寬出”轉變為“寬進嚴出”。

2.合理設置績效評價指標體系。綜合考慮三方面因素，合理設置指標體系。一是績效目標，設置立項規范性、績效目標合理性、績效指標明確性等評價指標；二是項目管理，設置資金到位率、管理制度健全性、使用合規性等指標；三是實際績效，設置項目完成率、稅收增長率、銷售收入增長率等指標。

（四）拓展扶持方式，優化經濟發展環境

竭力破解縣（區）級財力不足的困境，帶動金融資本和社會資本有效投入。

1.發展科技金融。充分利用自貿試驗區開展科技金融先行先試的優惠政策，搭建區政府、銀行和擔保機構合作服務創新型企業的平臺，為科技創新企業提供資金支持；著力幫扶沒有固定資產抵押的科技型企業解決融資難題，推進新舊動能的轉換；同時有利于推進高新技術產業、戰略性新興產業的招商工作。

2.加強與社會資本合作。創新投融資機制，有序引導社會資本在基礎設施領域，特別是在產業發展平臺方面基礎設施的投入。同時，建立合理的投資回報機制，按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。優化實體經濟發展環境，增強經濟增長內生動力。

3.優化政務環境。深入推進最多跑一次改革，集中力量解決企業投資審批環節多的改革難點問題，對企業投資項目推行高效審批和告知承諾制，實行用地審批、立項審批、項目報建同步進行、并聯推進，實現企業投資項目全流程審批最快48個工作日完成。進一步拓寬統一公共支付平臺執收項目與繳費渠道，選取受眾面廣、繳費業務量多的項目納入平臺執收項目，完善線下線上繳費渠道，基本實現政府非稅收入“不上門”繳費，讓群眾和企業“少跑路”。