生態補償扶貧的作用機理、現實困境與政策選擇

“生態補償脫貧一批”是我國解決生態貧困的重要決策安排，目前各地在實踐中探索形成了一系列有效的生態補償扶貧模式，對統籌生態環境保護和脫貧攻堅具有重要的作用。雖然不同的生態補償扶貧實踐模式的作用機理不同，但都有不同程度的減貧效果。在實施過程中存在生態補償政策依據不明朗、部分貧困戶參與生態補償扶貧存在障礙、生態補償脫貧效應存在差異、生態補償扶貧資金籌措使用機制不完善、生態補償扶貧部門銜接不順暢等困境，抑制了生態補償扶貧實施效果。應加強生態補償和扶貧立法，制定專門的生態補償扶貧政策，發揮現金型補償、崗位型補償、產業型補償三者之間的政策協同作用，拓展生態補償扶貧資金投入渠道和規模，完善生態補償扶貧部門間的銜接機制等，可優化生態補償扶貧政策的實施。

一、引言

生態補償日益成為統籌協調生態環境保護與減貧的政策手段之一，受到了眾多研究者和政策決策者的關注。在我國，重要生態功能區或生態脆弱區往往是貧困區域，生態功能區或生態脆弱區與貧困區域具有高度重合性，兼具生態環境保護和脫貧攻堅雙重任務。習近平總書記在2015年中央扶貧開發工作會議上明確提出：“生態補償脫貧一批。”《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》再次明確提出：“要結合生態保護脫貧，開展貧困地區生態綜合補償試點。”2016年5月國務院印發《關于健全生態保護補償機制的意見》提出，要結合生態補償推進精準扶貧，探索生態脫貧新路子；2018年1月，《生態扶貧工作方案》要求，探索建立多元化生態保護補償機制，逐步擴大貧困地區和貧困人口生態補償受益程度；2018年12月《關于生態環境保護助力打贏精準脫貧攻堅戰的指導意見》印發并提出，要擴大區域流域間橫向生態保護補償范圍，讓更多深度貧困地區受益。生態補償作為一項有效的扶貧開發手段，正式進入中央決策部署層面。

近年來，生態補償在扶貧開發中的作用為實施生態補償扶貧指明了方向。生態補償扶貧政策的實施，直接關系到生態環境的保護與精準扶貧政策的實施效果。因此，分析生態補償扶貧的作用機理，梳理生態補償扶貧的實踐舉措，探究生態補償扶貧實施困境，對完善生態補償扶貧政策、全面脫貧、全面建成小康社會具有重要的意義。

“生態補償脫貧一批”提出以后，引起了學者的高度關注，目前主要研究成果集中在生態補償與扶貧的關系、生態補償扶貧機制、生態補償扶貧效果等方面。有關生態補償與扶貧的關系方面，學者基本達成一致共識，認為生態補償設計之初并不是為了扶貧［1］，但無論從理論上還是實踐上來看，生態補償與扶貧兩者之間的關系既密不可分又有區別。一方面，生態補償可以有效緩解貧困［2］，另一方面，生態補償與“扶貧”是有區別的，生態補償不能等同于扶貧。［3］生態補償扶貧機制方面，耿翔燕等提出建立瞄準機制精準識別貧困對象、建立生態補償扶貧資金的籌集管理機制、采用“輸血”和“造血”相結合的方式精準扶貧和監督與評估機制。［4］劉春臘等提出將生態補償與精準扶貧兩者在客體、主體、載體、標準、方式及途徑等方面建立對接機制。［5］生態補償扶貧效果方面，不同生態補償方式（現金型生態補償扶貧與崗位型生態補償扶貧）對不同收入農戶扶貧、減貧效果存在差異［6-7］，因此需要根據不同地區不同貧困對象設計有差異化的生態補償扶貧方案?？偟膩碚f，現有研究為生態補償扶貧研究奠定了堅實的基礎，但仍處于起步階段，對生態補償扶貧的作用機理及在生態補償扶貧實施困境探討較少。為此，本文在分析生態貧困發生機理的基礎上，探討生態補償扶貧的作用機理，梳理生態補償扶貧的實踐舉措，探究生態補償扶貧實施困境，為完善生態補償扶貧政策提供對策建議。

二、生態補償扶貧的理論框架

（一）生態貧困的發生機理

生態貧困主要是指在特定的自然環境中，由于人們無法消除或改變自然環境的不利影響而導致人們無法獲得基本生存與發展資源要素，進而制約人們的發展權帶來的貧困。［8］生態脆弱區和生態富集區的生態貧困致貧原因有所不同，其生態貧困發生機理也有所不同。

1.生態脆弱區的生態貧困發生。主要分為兩類情況：一類是原生態貧困。原生態的自然生態環境因本身就極度匱乏且脆弱，無法滿足當地人口基本生存與發展需要而造成貧困。如，我國一些高海拔高寒地區、極端干旱缺水地區、嚴重石漠化地區、惡劣的風沙荒漠地區，土地及其他自然資源極度貧乏，生態環境非常脆弱，人們的基本生產生活受到極大制約而陷入深度貧困。［8］另一類是后生態貧困。后生態貧困主要是由于人類長期過度開發超出自然生態環境的承載能力而嚴重破壞生態資源環境導致人們生存發展權受制約而引起的貧困。如，我國中部地區的黃土高原、南方紅壤丘陵山地生態脆弱區，由于人類開發過度而陷入生態赤字，生態環境不斷惡化成為區域發展枷鎖從而加深貧困程度，而從長遠來看，貧窮也始終是生態保護和恢復的桎梏，最終陷入“生態惡化—貧困加劇—生態惡化”的生態貧困怪圈。

2.生態富集區的生態貧困發生。主要分為三種情況：一是因保護環境而發展權受限制。一些貧困地區具有良好的生態環境和豐富的生態資源，往往被劃入了國家主體功能區范圍，承擔著“生態保障”“風景建設”角色和“資源儲備”角色［9］，當地人口為了維護生態功能而讓渡發展權，犧牲自身經濟生產活動而無法獲得正常經濟收入導致貧困。相對貧困區域持續提供生態服務而加劇了貧困程度。二是保護環境機會成本尚未得到補償。由于公共產品外部性，很多提供生態服務的貧困人口保護生態環境機會成本并沒有得到應有補償。例如，我國諸多江河源頭水源涵養功能區多為經濟欠發達山區，這些地區為流域中下游經濟發達地區提供大量生態服務產品，但卻并沒有得到來自上游生態服務受益者相應補償，極大地挫傷了貧困地區保護生態環境的積極性，也加深了這些地區人口的貧困程度。三是尚未形成可持續的綠色發展生產力。盡管生態密集區特殊生態功能會一定程度限制區域經濟發展，但是這并不意味這些地區就沒有科學發展路徑。歸根結底，還是尚未探索出一條適合地方發展特色的綠色發展道路、尚未形成具有可持續發展的綠色產業體系。良好的生態資源為這類地區開發綠色資源、發展綠色產業、培育綠色生產力奠定了良好基礎，只有將生態發展與經濟發展融合發展，才能從根本脫貧。

（二）生態補償與扶貧之間的聯系與區別

生態補償是為了保護和可持續利用生態系統，通過經濟手段來調節相關者之間利益關系的制度安排［10］。生態補償和扶貧從理論研究和實踐效果都有諸多契合點。一是從具體實施區域來看，兩者具有高度的重合性。從全國貧困地區空間分布情況來看，重點生態功能區占全國貧困地區總面積的76.52%。［11］可見，大部分貧困地區是維系區域生態安全重要陣地和我國實施生態補償的重點區域，兩者在實施區域上具有高度重疊性。二是從具體受益主體來看，兩者具有一致性。據統計，我國95%的貧困人口分布在生態環境脆弱區和重點生態保護區［12］，生態環境保護是制約貧困人口脫貧的關鍵因素。貧困人口既是生態服務供給者，又是生態利益受損者，生態補償的具體對象就是要對生態服務提供者給予相應補償，進而帶動貧困人口減貧。三是從具體解決矛盾點來看，兩者具有關聯性。生態環境問題實質上是一個經濟問題，外部性是生態富集區生態貧困產生的重要原因，生態補償機制能彌補外部不經濟而協調整體利益的目的，即個人利益與社會利益的統一、人類利益與生態利益相協調。因此，生態補償機制是協調區域、流域之間以及不同群體之間經濟發展權利和環境保護責任關系的重要手段。無論是在生態富集區還是生態脆弱區，貧困問題都是人類利益與生態利益沖突、發展權與保護權相矛盾的結果。解決貧困問題就是解決好人與自然的關系、處理好發展與保護的關系，與生態補償解決的矛盾是相關聯的。四是從具體實施效果來看，生態補償具有一定減貧效果。國內外相關實踐案例都表明，通過生態補償項目給生態環境服務提供者實物補償、創造就業以及技術、土地、資金等方面的幫助，能夠提高提供生態服務貧困人口的生計收入、拓展部分貧困人口的增收渠道，實現了生態環境提升和緩解貧困的雙重目標。因此，減貧目標不僅不應被摒棄，而且應該作為生態補償一個十分重要的方向。［13］

盡管生態補償和扶貧有許多聯系，但是生態補償并不等同于精準扶貧，兩者是有區別的。一是兩者利益訴求不完全一致。生態補償機制目標是保護生態服務功能，其首要原則是生態優先，扶貧只是其副產品，如果因為過多關注減貧目標而忽略了生態系統服務的稀缺性，則會降低生態補償項目的效率和效用，生態補償能夠解決一部分貧困問題，但是僅僅依靠生態補償解決貧困問題是遠遠不夠的。二是兩者運行機制不完全一致。生態補償運行機制有政府公共財政補償和市場機制補償兩種方式，貧困地區的生態補償項目運作仍以政府財政轉移支付為主要手段，隨著對生態補償機制實踐不斷探索，生態補償的市場機制將會發揮更多作用；目前，扶貧還是主要依靠政府轉移支付這一手段，創新扶貧資金來源和扶貧手段有助于減貧脫貧目標的實現。

（三）生態補償扶貧的作用機理

生態補償能夠化解生態貧困現實困境，切斷“生態惡化-貧困加劇-生態惡化”的惡性循環。目前，我國已探索形成了現金型、崗位型和產業型三種生態補償扶貧模式并廣泛應用于實踐之中，這三種生態補償扶貧實踐模式的作用機理如下。

1.現金型生態補償扶貧作用機理。現金型生態補償扶貧是通過生態補償資金向貧困地區傾斜、向建檔立卡貧困人口傾斜，由政府提供現金或現金等價物的補償，主要體現在物資資本的增加。一方面，將貧困人口納入現有的平原造林、退耕還林、退稻還林還旱、林改分紅等形式的現金型生態補償項目，參與到現金型生態補償的貧困人口能夠獲得一定量的現金或現金等價物的補償；另一方面，一些重點貧困地區將重點脫貧對象直接納入生態效益補償資金優惠政策范圍，獲得生態補償政策補貼。［5］現金型生態補償扶貧是一種普惠式的補償扶貧方式，生態補償現金可以直接提高貧困人口的家庭收入，減少家庭貧困狀況。但由于不同貧困人口所擁有的耕地、林地等資源不同，現金型生態補償對不同貧困人口的普惠程度也是不同的，減貧效果存在差異。

2.崗位型生態補償扶貧機理。崗位型生態補償扶貧主要是通過將生態補償項目與當地貧困人口的就業聯系在一起而實現減貧目標的補償措施。結合當前重點生態工程，各地政府為因提供生態服務而造成貧困的人口提供護林、護草、護水等生態補償脫貧崗位，通過讓這些貧困人口直接參與到當地生態保護和治理工程中實現就業，進而提高貧困人口的工資性收入。

從人力資本影響來看，一是部分生態補償項目（如退耕還林還草等）會減少農牧產業的生產活動，釋放出一部分原本從事農牧產業的勞動力。二是崗位型生態補償項目能夠吸引當地部分貧困人口。釋放出來的原本從事農牧產業的勞動力，一部分會選擇外出打工，一部分會因為家庭的勞動人口數量少或者家庭的撫養和贍養責任較重，選擇不外出打工，而有意愿參與到崗位型生態補償扶貧項目中。三是崗位型生態補償項目只能解決有意愿且有能力勝任崗位的貧困人口就業問題。崗位型生態補償具有條件性，崗位型生態補償對貧困人口有能力要求，并非所有有意愿貧困人口都能勝任生態補償崗位。一般說來，能否獲得生態公益崗位是受貧困人口性別、年齡、身體健康情況、受教育程度、能力勝任等多種因素影響。［14］因此，崗位型生態補償能夠解決部分貧困人口的就業問題，但僅限于解決有意愿且有能力擔任生態公益崗位的貧困人口。

從物質資本影響來看，一方面，崗位型生態補償為擔任某區域退耕還林、生態公益林、天然林保護工程以及生態綜合治理等重點生態工程的生態護林員、生態護草員或生態保潔員等而提供相應的工資性收入，生態公益崗位工資根據各個地區的經濟社會發展情況而有所不同，崗位型生態補償標準會綜合考慮貧困人口經濟收入和貧困人口對生態保護的貢獻度。另一方面，各地對參與崗位型生態補償的貧困人口實行動態追蹤管理，當貧困人口的家庭收入達到了脫貧標準時就要從崗位中退出。因此，崗位型生態補償的工資性收入是一種過渡性工資收入，而非永久性工資性收入。

從智力資本影響來看，崗位型生態補償的條件性要求對貧困人口進行必要的就業指導和崗前培訓。以選聘生態護林員為例，除了對年齡、身體健康情況作了要求，還要求能夠勝任野外巡護工作，并且具備能夠完成制止管護區內破壞森林資源的行為以及撲救森林火情、火災等工作的能力。因此，對崗位型生態補償的貧困就業人口提供就業服務指導，為后續生計能力可持續提高起到積極作用。

3.產業型生態補償扶貧作用機理。產業型生態補償是各地政府通過一定政策傾斜、有效利用生態補償資金引導貧困人口發展綠色產業、幫助貧困地區調整優化產業結構、轉變經濟發展方式，從根本上提高貧困人口脫貧致富能力的一種產業發展與生態補償共贏方式。產業型生態補償是實現將貧困地區的生態優勢轉換為經濟優勢的“造血式”扶貧手段。

從人力資本影響來看，政府利用生態補償資金引導貧困人員從傳統的生產方式中解放出來，依托當地生態資源稟賦，使貧困地區具備勞動能力的貧困人口轉化發展特色生態產業（如特色林業、特色種養業、生態旅游等多種生態產業及配套產業等）的產業工人，既可以實現貧困地區的生態保護功能，又解決了貧困人口的就業問題。

從物質資本影響來看，政府將生態產業發展與當地扶貧對接，參與產業型生態補償扶貧項目的貧困人口能得到作為產業工人的工資性收入、獎勵性補貼。各地不斷創新產業型生態補償扶貧方式，探索利益聯結機制，部分地區嘗試通過讓貧困人口通過股權合作參與產業項目，把貧困人口“粘”在生態產業鏈上。因此，參與產業型生態補償項目的貧困人口還能獲得作為股東而享有股權分紅的財產性收入。

從智力資本影響來看，為了提供生態服務貧困人口能夠順利參加到產業型生態補償項目中，政府必須給貧困人口必要的技術支持、項目支撐、產業指導等多項智力支持，這對從根本上提升貧困人口生計能力有至關重要的作用。

總的來說，現金型生態補償扶貧、崗位型生態補償扶貧和產業型生態補償扶貧補償適用于不同的扶貧對象，崗位型生態補償扶貧是一種條件性的提高部分貧困人口工資性收入的扶貧方式，產業型生態補償扶貧是一種根本性的提高有勞動能力貧困人口的綜合性收入的扶貧方式。由于貧困人口的異質性，三種類型生態補償扶貧對不同貧困人口會有不同減貧效果。但是三種類型生態補償扶貧方式相互之間并不矛盾，而是互為補充，在很多貧困地區三種類型生態補償扶貧方式是分層級并且疊加應用，只有根據各地具體情況和扶貧的不同階段，正確運用三種類型生態補償扶貧方式，才能實現生態保護和精準脫貧的雙重目標。

三、生態補償扶貧的主要舉措

我國先后出臺了《生態扶貧工作方案》《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》《關于生態環境保護助力打贏精準脫貧攻堅戰的指導意見》等文件，提出了諸多生態補償扶貧的政策舉措。

（一）加大跨省流域生態補償，加速上游地區生態脫貧

我國已經建立了新安江、九洲江、汀江-韓江、東江、引灤入津、赤水河以及密云水庫及上游等7個跨省流域上下游橫向生態補償［16］（見表1），截至2019年底累計落實生態補償獎勵資金63億元。流域生態補償促進了上游地區產業結構調整，培育了特色優勢生態產業，為上游地區帶來就業機會，促進了經濟增長與民生就業，實現流域水生態保護、經濟發展、社會穩定的協調發展［15］，減貧成效顯著。

（二）實施重點生態功能區轉移支付，緩解發展受限地區綠色貧困

自2008年設立國家重點生態功能區轉移支付制度以來，一方面，中央財政不斷加大國家重點生態功能區轉移支付力度，2019年中央財政下達重點生態功能區轉移支付811億元，同比增長12.5%。國家重點生態功能區轉移支付緩解了生態產品提供地區與受益地區的公共服務水平不平衡問題，特別是發展受限地區的綠色貧困問題。另一方面，穩步有序擴大轉移支付范圍，轉移支付范圍覆蓋國家重點生態功能區、三江源生態功能區等466個縣（市）和國家森林公園、自然保護區等1367個禁止開發區［17］，這些地區大多是“三區三州”等深度貧困地區。同時，加強長江經濟帶、國家生態文明試驗區、南水北調中線工程等國家重點生態功能區轉移支付，2019年中央財政下達長江經濟帶重點生態功能區轉移支付資金295.58億元，有效促進了流域貧困地區脫貧。

表1 我國跨省流域上下游橫向生態補償情況

（三）實施林業生態補償，助推林農脫貧致富

結合林業生態工程，國家和地方出臺了諸多生態補償扶貧舉措，既維護了重要生態功能，又增加了貧困林農收入，取得較好的脫貧成效。一是實施生態公益林效益補償政策。我國生態公益林補償政策于2004年正式實施，已經建立了一套比較完整的補償體系。貧困地區重點探索生態公益林和天然林“以效益論補償”新機制，健全生態公益林補償標準動態調整機制，國家級生態公益林補償補助標準由2015年的6元/畝提高到2019年的16元/畝，促進了貧困地區林農增收，緩解了貧困。二是實施重大林業工程。自1978年以來我國先后實施了三北、長江中上游等十大防護林重點工程，自1999年以來實施兩輪退耕還林工程，林業工程項目資金投入不斷加大，既增加了植樹造林面積，又增加了貧困林農的補貼收入和勞務收入。三是大力推進綠色產業脫貧。通過組建扶貧攻堅造林專業合作社，吸納貧困人口發展林下經濟、木本油料、森林旅游、特色林果等綠色富民產業，增加貧困林農收入。

（四）設立生態公益崗位，有效推動貧困戶脫貧

生態公益崗是生態補償扶貧的重要政策和實踐創新。一是明確生態公益崗位的設置方向和發展目標。中共中央出臺了《關于開展建檔立卡貧困人口生態護林員選聘工作的通知》《關于生態環境保護助力打贏精準脫貧攻堅戰的指導意見》《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》等文件，明確了生態公益崗位的設立原則、方向和發展目標，全國各地就生態公益崗設置出臺了具體管理辦法并進行了有益創新探索。二是創新設置生態管護公益崗位。多省份出臺了對建檔立卡貧困人口生態護林員政策實施范圍以及崗位選聘辦法、實施細則等，并根據實際需要，創新設置了生態環境保潔員、生態河道管護員、生態村級公路養護員等公益性崗位，讓更多貧困戶參與生態環境建設。

四、生態補償扶貧的現實困境

我國生態補償扶貧政策的實施，對緩解貧困有一定作用。但生態補償扶貧政策實施過程中，面臨著政策依據不明朗、瞄準機制不完善、效果不一、部門銜接不暢等困境。

（一）生態補償扶貧政策依據不明朗

實施生態補償扶貧，法律法規是保障，政策配套是支撐。一方面，我國生態補償扶貧法律依據缺失。國家層面，生態補償立法尚未出臺，相關立法正在有序推進，立法較為滯后，無法滿足生態補償實踐的需要，導致生態補償資金籌集、補償項目建設管理、補償模式等具體工作缺乏法律依據的支撐；中央和國家機關各部門圍繞扶貧先后出臺了200多個政策文件或方案，但尚未出臺專門的扶貧立法文件；依據《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020)》中提出“地方立法先行”要求，全國20多個省市先后出臺了地方性扶貧開發條例。雖然這些中央政策和地方條例在扶貧開發中取得了顯著成效，但涉及生態補償扶貧的法律法規仍然是缺失的，生態補償扶貧依然處于無法可依的尷尬境地。另一方面，生態補償扶貧政策不明朗。生態補償扶貧政策的實施，除了要有法律法規的保障外，還需要配套政策的支持。目前，國家和省市對產業扶貧、健康扶貧、教育扶貧、社會保障兜底扶貧、消費扶貧等領域都有專門的政策安排，唯獨對生態補償扶貧沒有出臺專門的相關政策，大多政策散落在生態補償機制、生態保護扶貧實施方案等文件中，且只是提出將生態補償資金向貧困地區傾斜、向貧困人口傾斜，導致地方在制定實施生態補償具體舉措時難以把握政策尺度，缺少具體的操作辦法，后期實施面臨較大困難。

（二）部分貧困戶參與生態補償扶貧存在障礙

Pagiola等指出，貧困戶參與生態補償項目需要滿足有資格、有意愿和有能力三個條件［1］?，F實中，貧困小農戶和深度貧困戶大多呈現資源占有少、勞動力少、知識技能掌握少，難以滿足有資格、有意愿、有能力的條件，而被排除在生態補償扶貧之外。實踐中，現金補貼型（如公益林補償、退耕還林補償等）和生態公益崗位型（聘請有勞動能力的貧困人員擔任生態護林員等）已成為國家和省市推進生態補償扶貧的兩項主要舉措，但這兩項舉措存在一些制約。一是現金型生態補償扶貧瞄準性較差。我國貧困區域與生態功能區具有較高的重合性，而貧困戶與資源占有之間并沒有較高的吻合性，貧困小農戶和深度貧困戶土地、林地等資源占有往往較少，其資源稟賦較差，與以資源占有量為支付特征的現金型生態補償相悖而被限制在政策門檻之外（即無資格），無法從中受益，反而被擁有豐富資源的富裕群體擠占了更多的現金補貼?？梢?，現金型生態補償扶貧瞄準性較差。二是崗位型生態補償扶貧覆蓋面有限。生態管護崗位是精準扶貧領域中正在廣泛實施的一項重大創新舉措，當前貧困人口確實獲得參與生態管護崗位的更多機會，具有顯著的減貧效應。由于擔任生態管護崗位是要具備一定的勞動能力要求，貧困群體中貧困程度相對較輕的一部分人口獲得了生態管護崗位，而部分深度貧困戶無法參與其中，缺少對深度貧困戶的有效關照，這也與生態補償的“有能力”要求一致。

（三）生態補償脫貧效應存在差異

脫貧效應是衡量生態補償扶貧措施有效性的重要依據。一是崗位型生態補償減貧效果顯著。崗位型生態補償扶貧采用的模式是直接與建檔立卡貧困人口定期簽訂崗位聘用合同，它能夠較好地實現減貧的持續性，產生較高的減貧效應。如，江西自2016年起開始實施建檔立卡貧困人口選聘生態護林員政策，截至2019年底已累計投入補助資金4.55億元，被聘為生態護林員的建檔立卡貧困人員數達1.4萬名，精準帶動了7萬人實現基本脫貧。二是部分現金型生態補償減貧效果不明顯甚至具有負向影響。生態公益林補償、退耕還林補償等現金型生態補償，具有普惠性，減貧效果不明顯，甚至對貧困戶具有負向作用，因為貧困戶林地資源稟賦不高。據筆者在贛南蘇區的調研發現，貧困戶獲得的公益林補償金額普遍不高，平均占其家庭總收入的3.2%。此外，一段時期內現金型生態補償標準是相對固定的，與國家貧困線動態調整不同步，以致貧困戶提供生態服務后獲得的實際補償收益相對減少，從而造成現金型生態補償減貧效果降低。三是產業型生態補償扶貧蘊含環境風險。產業型生態補償扶貧是指利用生態補償項目帶動貧困戶發展產業，有利于提高貧困人口的可持續發展能力，能夠實現收入的長期穩定性，是有“造血式”特點的可持續減貧措施。但在實踐中，產業型生態補償發展的產業為了追求經濟效益最大化，往往忽視生態效益而對環境造成負向影響。如，在新一輪退耕還林的政策設計中，退耕還經濟林的比例被進一步放寬，貧困戶勢必為脫貧而擴大經濟林規模，農業化學品投入也勢必會增加，進而導致環境風險的可能。

（四）生態補償扶貧資金籌措使用機制不完善

一方面，生態補償扶貧資金籌措難。國家和省級專項資金中沒有用于生態補償扶貧的專項資金，各級專項資金的使用渠道和管理都有專門的制度安排，難以整合使用于生態補償扶貧領域。另一方面，生態補償標準確定難。實施生態補償扶貧機制關鍵與難點在于生態補償標準的確定。目前，有關生態補償標準核算的方法有很多，如機會成本法、生態價值核算法等，有些方法被廣泛用于實踐案例之中。但總體而言，我國有關生態補償標準核算的實踐與研究尚待深入，核算結果存在一定的主觀性和不確定性［18］，尚未建立一整套科學合理、系統完善的體系，直接影響了生態補償扶貧資金的使用科學性，進而對實施生態補償扶貧機制的有效性與可持續性產生影響。農村金融發展可以直接或間接地緩解貧困，實現貧困人口扶貧減貧目標。［19］

（五）生態補償扶貧部門銜接不順暢

生態補償扶貧涉及發展改革、財政、環保、扶貧辦、農業、林業、水利、國土等多個部門，不同部門的職責不同，各部門間的銜接直接影響生態補償扶貧的實施效果。目前，部門間尚未建立起統一協調合作的銜接機制，在實施生態補償扶貧過程中，各部門基本上是單打獨斗，甚至出現利益沖突現象。一方面，各部門對補償對象、補償標準、補償方式等都有各自的政策規定，生態補償扶貧大多是以部門為主導的補償，甚至淪為對部門的補償，多頭管理、真空管理等現象時有發生。另一方面，由于缺乏統一的管理，部門管理職責存在一定交叉，生態補償扶貧監督管理、資金整合等尚未形成合力，影響了生態補償扶貧的實施效果。

五、結論與政策建議

生態貧困的發生，一方面是由于生態環境本身很脆弱或者開發過度造成的生態赤字而形成的貧困，另一方面由于生態環境保護而發展權受限、補償不夠、尚未形成綠色發展生產力而陷入貧困。隨著扶貧開發的不斷深入，緩解貧困已成為作為生態補償實踐的重要目標，但生態補償與扶貧既有聯系又有區別。目前，我國已探索形成了現金型、崗位型、產業型三種生態補償扶貧模式并廣泛應用于實踐，這三種實踐模式作用對象、作用條件、作用方式等作用機制不同，也產生了不同程度的減貧效果。但在實施生態補償扶貧過程中也存在生態補償政策依據不明朗、部分貧困戶參與生態補償扶貧存在障礙、生態補償脫貧效應存在差異、生態補償扶貧資金籌措使用機制不完善、生態補償扶貧部門銜接不順暢等困境。

為破解生態補償扶貧實施困境，一是明確生態補償扶貧立法和政策依據。加快制定出臺生態補償和扶貧開發相關立法，且明確生態補償扶貧的相關法律條例，為實施生態補償扶貧提供法律依據；同時，針對生態補償扶貧出臺專門的政策舉措，明確生態補償扶貧政策的實施主體與對象、實施范圍、實施方式、補償標準等，為地方實施生態補償扶貧政策提供依據。二是生態補償機制設計應該更多發揮現金型補償、崗位型補償、產業型補償三者之間的政策協同作用。根據貧困線標準、物價水平等，動態調整生態公益林、退耕還林等補助標準，加大對深度貧困戶的補償力度，用現金補償激勵貧困戶提供更多生態服；結合新一輪退耕還林、石漠化治理等生態工程，開發出更多門檻低的臨時性的公益崗位［14］，讓更多貧困小農戶和深度貧困戶參與到生態公益崗位中。擴大崗位型生態補償扶貧的覆蓋面，同時結合崗位培訓，讓其掌握一門產業技能，增強減貧的可持續性，發揮崗位型補償的益貧作用；結合生態工程項目，發揮生態補償資金作用，引領帶動更多貧困戶參與生態產業發展，發揮產業型生態補償長效可持續減貧作用。三是拓展生態補償扶貧資金投入渠道和規模。加大對生態脆弱地區、生態保護重點區的支持，對重要生態功能區或生態要素實施國家購買制度，在國家財政轉移支付項目中增加生態補償扶貧項目，探索建立可持續市場化生態融資機制，建立生態補償基金，支持PPP和第三方治理模式實施重大生態環境保護項目，更多引導社會資本和公眾參與生態補償扶貧實踐，拓展貧困地區生態保護補償的資金投入渠道和規模。四是完善生態補償扶貧部門銜接機制。建立健全生態補償扶貧協調管理機制，避免管理交叉、管理真空等現象；建立統一、多層次的生態補償扶貧公共信息平臺，提高生態補償扶貧識別的精準性，提高生態補償扶貧效率。