政府財政支出與社會信任：公眾感知滿意度的中介效應

基于中國綜合社會調查調查數據，從政府職能感知滿意度視角，考察政府財政支出規模與結構對公眾社會信任的影響及機理。結果表明：政府財政支出規模與經濟建設性支出降低了公眾社會信任水平，而公共服務性與社會管理性支出的增加提高了社會信任水平，后兩者對社會信任的擠入效應要大于前兩者的擠出效應；政府在促進經濟增長、提供公共服務、實施社會管理、分配資源收入等方面的滿意度感知對政府財政支出與社會信任關系起到中介傳導作用，保護生態環境績效的中介效應因為公眾的環保意識不強而未通過檢驗。可以通過提高公共服務支出和績效帶來的歸屬感、提高社會管理支出和績效帶來的安全感以及完善制度帶來的公平感來提升社會信任。

一、問題的提出

在中國經濟社會發展過程中，大家往往強調“看得見的政府之手”和“看不見的市場之手”，卻忽視了另一個重要的力量——社會。但近十幾年來，社會作為一種具有重要價值的資本，開始被越來越多的研究者與執政者所重視。其中，社會信任是社會資本的一個重要組成部分，是指對社會上大多數人的信任。在任何社會環境中，社會成員都離不開信任，社會信任就像社會關系的黏合劑，發揮著人與人、人與社會之間的凝聚作用，是實現和諧社會主義發展目標的關鍵。正如馬里蘭所形容的：信任是社會生活的一碗雞湯。［1］

然而，由于長期被忽略，中國社會力量相對薄弱。來自世界綜合社會調查（簡稱WVS）的數據顯示，中國公眾對陌生人完全信任度和比較信任度分別為1%和11%，不信任度高達88%。①有研究表明，中國目前的信任現狀不僅限制了社會組織的壯大，使社會資本水平難以得到提高，還嚴重制約了經濟的發展，最終影響到國家治理體系力量的均衡和發展。［2］如何提高中國的社會信任，是迫切需要解決的理論和實際問題。

迄今為止，不少學者從多個角度對社會信任來源與影響因素問題進行了探討。文化和人類學家認為公民的社會信任是以非理性的社會嵌入選擇為基礎，是一種文化沉淀的結果，如早期社會化經歷［3］、主流的價值觀念［4］與政治文化［5］等因素在很大程度上塑造了他們對社會的信任程度，這些因素相對穩定且不可控。經濟學家則認為社會信任往往是人們對利益得失的理性評估與理性選擇的結果。［6-8］而這些理性評估項目既有市場交易中的各方博弈，也包括一個國家的城市化程度、市場化程度與國民的富裕程度、整體教育水平、對政府的信任程度、公共資源的競爭程度、收入公平、社會公平、腐敗程度等，這些因素除了個體特性，其他主要是國家政策與制度的結果，可以通過政府行為進行控制和調節。借鑒歸因理論，本文將社會信任的這些影響因素按可控性劃分為文化因素和績效因素。對于以上兩種信任基礎，只有通過可控因素的調整，才能有效提高社會信任水平。政府行為對社會、經濟、政治環境等各方面均產生了深遠影響，對社會信任的影響尤甚，尤其是對于中國這樣一個長期以政府為主導的國家。林毅夫強調：“政府是發展中國家最重要的制度。政府采納的政策將會塑造社會經濟中的其他制度與激勵結構，并影響它們的質量。”［9］而財政行為是政府行為的最好表征［10］，因此，本文著重關注政府財政支出對社會信任的影響。

政府財政支出是政府干預社會與市場最直接的工具，然而國內研究卻少有討論與驗證二者之關系［11］，但國外學術界基于不同的理論視角對二者關系進行了大量探討，只是它們之間的因果關系與影響機理尚未達成一致。一類研究結論認為，社會信任通過選民的分配偏好和稅負感知影響甚至決定政府財政支出規模［12-15］；而另一類研究則持反因果關系觀點。［16-17］本文認為，由于中國與歐美國家民主制度的差異，公眾偏好對政府支出不產生直接影響。中國長期以來的威權政治，使中國公眾習慣對政府表現出服從行為。［11］因此，本文認為在中國的民主體制下，政府財政支出與社會信任的因果關系更多體現為后者，即政府財政支出為因，社會信任為果。根據已有研究，政府財政支出規模對社會信任同時存在正負效應。Berggren & Jordahl［18］認為政府高水平的稅收阻礙了信任的建立和市場機理的發展，但政府提供的法治系統、教育、國防和基礎建設等公共物品，又提高了社會信任。Yamamura［16］認為超過公眾志愿水平的政府支出規模將阻礙個人在市場中的決定，從而干擾市場活動的正常進行，同時也容易滋生腐敗，這些都將造成社會隔離與自我中心，從而對社會信任產生擠出效應。Bernauer & Koubi［19］則從政府支出規模增長理論的供需視角出發，當政府規模由需求驅動時，政府被認為是純公共物品的提供者和外部性的矯正者，以及特殊利益集團利益的提供者。當政府規模由供應驅動時，根據Niscanen的官僚理論和Brennan與Buchanan的“利維坦”理論，政府被認為是追求預算目標和收入最大化的壟斷型組織。因此，財政支出的增加可能導致機會主義和搭便車行為，從而降低社會信任水平，也可能因為一些福利支出提升人們的社會歸屬感和公平感，從而提高社會信任水平。綜上所述，無論基于怎樣的理論和視角，從總量上來說，政府支出對社會信任的影響始終是模糊的，需要進一步從支出結構上具體探討各種不同的支出對社會信任的影響。

政府財政支出是政府助力經濟社會發展的一種投入，績效是投入所得到的產出。不同的支出結構傾向將通過政府職能的行使從而產生不同的績效結構［17］，它可以被視作各種政府職能的履行成效。根據政府職能理論和目前中國對政府職能的定位，中國政府公共財政支出主要有實現宏觀經濟的穩定增長、市場監管、公共服務、社會管理、資源分配、保護生態環境等職能，這些職能的履行成效如果被公眾感知，則將可能對他們的價值觀念產生影響。那么，財政支出對社會信任影響的關鍵就在于這些績效在多大程度上符合公眾的預期，也可以說這些績效構成了財政支出對信任影響的傳導機理。

本文將對中國民主制度下的政府財政支出規模及結構與公眾社會信任的關系進行分析和檢驗，并論證公眾感知滿意度，即促進經濟增長感知滿意度、提供公共服務感知滿意度、實施社會管理感知滿意度、分配資源收入感知滿意度、保護生態環境感知滿意度等，是否構成財政支出對社會信任的影響機理。

二、數據、變量與模型

（一）數據來源

本文所使用的數據主要有四個來源。數據來源之一是2015年中國綜合社會調查(CGSS2015)數據。該調查采用多階分層PPS隨機抽樣，樣本覆蓋全國28個省級單位的18歲以上的城鄉居民。問卷共涉及748個變量，11438個樣本。在本研究中，我們剔除了相關回答不規范、拒絕回答和存在缺失值的樣本。數據來源二是《中國檢察年鑒》，從中獲取了省級層次變量公職人員貪污腐敗瀆職立案數數據。數據來源三是《王小魯、樊綱等：中國市場化八年進程報告》②，從中獲取了2015年各地區市場化進程指數。本文其他宏觀數據均來源于2015年《中國統計年鑒》。

（二）變量測量

1.因變量。社會信任。2015年CGSS問卷的問題是“總的來說，您是否同意在這個社會上，絕大多數人都是可以信任的？”從完全不同意到完全同意分別計1-5分。這一問題作為測量社會信任的指標，這一問項也是世界價值觀調查以及亞洲價值觀調查等大型調查測量人際信任時所采用的題目。

2.自變量。（1）政府財政支出規模。考慮到財政支出能夠反映政府在預算范圍內行使政府職能的影響，本文采用財政支出占GDP的比重指標測量政府財政支出規模。（2）政府財政支出結構。根據支出功能（職能）分類，中國公共預算支出設置為一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育等23大類，為了與前文政府職能分類保持一致，本文將重點考慮經濟建設性支出、公共服務性支出、社會管理性支出、環境保護性支出對社會信任的影響。③

3.中介變量。促進經濟增長感知滿意度，以各省人均實際GDP增長率測量④；提供公共服務感知滿意度，以公眾的公共服務滿意度測量⑤；實施社會管理感知滿意度，以公眾的社會管理滿意度測量⑥；分配資源收入感知滿意度，以公眾公平感知測量；保護生態環境感知滿意度，以公眾的環保工作滿意度測量。

4.控制變量。考慮到居民的社會信任程度還受到其他因素的影響，為了盡可能準確地描述受訪者的各種異質性特征，本文選取了代表居民個人特征和地區發展特征的變量作為控制變量。（1）個人特征變量。性別、年齡、民族、婚姻、個人年收入對數、受教育程度、政治身份、工作狀態、階級自評、城鄉等。（2）地區發展特征變量。市場化進程指數用來測量制度質量［20］，隨著中國逐漸進入陌生人社會，制度在人們的信任水平中扮演越來越重要的角色；各省人均GDP的對數用來測量地區經濟發展水平，一般來說，經濟發展水平越高，民眾生活條件相對較好，社會信任可能越高；各省每萬公職人員貪污腐敗瀆職立案數測量腐敗程度。腐敗程度越高，民眾對政府信心越小，越容易產生不信任感；地區虛擬變量（東部=1，中西部=0）用來控制社會信任的地區差異。

（三）主要變量的描述性分析

表1給出了相關變量的描述性統計。從表中顯示中國居民信任水平均值為3.298，即對于社會上絕大部分人是可以信任的問題的回答，介于“一般”和“比較同意”之間。從公眾對政府職能履行滿意度來看，基本及格。

表1 變量的描述性統計

（四）回歸模型

由于本文因變量的取值具有離散且有序的特點，因此我們采用有序probit模型進行回歸分析。基準模型的設定如下：

其中，EXP表示政府財政支出（規模與結構），X為一組個體人口統計學變量，Z表示地區發展特征，μ表示服從正態分布的隨機干擾項。Trust*是不可觀察的潛變量。假設k1＜k2＜k3＜k4表示估計獲得的臨界值，并定義Trust與Trust*具有如下關系:

三、實證結果與分析

（一）政府財政支出對社會信任的直接影響與邊際效應

表2是采用有序probit回歸得到的政府財政支出規模與結構對公眾社會信任影響的結果。模型1考察了個體層面的相關因素對社會信任程度的影響，模型2在模型1的基礎上加入了宏觀控制變量，模型3和模型4分別在模型2的基礎上加入了財政支出規模和結構。個體特征方面，男性的社會信任略高，這可能是因為女性把更多的時間和精力花在了家庭生活上，而男性更多參與社會交往。但隨著宏觀控制變量和自變量的加入，系數逐漸變得不顯著；年齡對社會信任影響始終顯著為正，隨著年齡的增長，社會信任程度也隨之逐步提升。這可能是因為人的社會經驗會隨著年齡的增長而提高；少數民族社會信任程度更高，有待收集更多數據進行解釋；有穩定伴侶的社會信任程度更高，可能是穩定的家庭生活為居民提供了更多抵御外部社會風險的心理暗示；提高收入水平對社會信任表現出拉低作用，可能像游宇［11］等解釋的那樣，高收入者有更多物質之外的需求，而這是在目前的社會更難被滿足的，因此導致信任度偏低；教育與階級自評對社會信任增長有強化作用，較高的受教育程度和社會地位提高了居民的理性分析能力和風險控制能力，相對來說被欺騙的可能性更小；相對于非黨員群體，中共黨員這一群體對社會表現出更高的“認同度”；有工作群體比無工作群體擁有更高的社會信任，失業會給人帶來不穩定和焦慮感；農村居民比城鎮居民擁有更高水平的社會信任，這可能是因為，農村居民的生存環境同質性群體較高，而城市居民主要生活在“陌生人社會”，群體異質性較高。宏觀控制變量方面，制度質量越高，信任度越高，制度越來越成為保障陌生社會信任水平的根本；地區人均GDP對社會信任影響不顯著。這可能是因為，人均GDP水平越高的地區，居民生活水平越高，社會信任也相應越高。但同時居民有更多物質以外的需求，預期更難得到滿足，從而較低信任度；腐敗對信任的危害已經得到現實和學界的認可。

政府財政支出對居民社會信任的總量與結構性影響是本文關注的焦點。結果表明，地方財政支出規模與經濟建設性支出對公眾社會信任水平在5%水平上產生顯著負影響，公共服務性支出與社會管理性支出對社會信任在1%水平上產生顯著正影響，環境保護性支出對社會信任無顯著影響。這說明中國目前的地方政府支出規模與經濟建設性支出加劇了社會信任的降低。不可否認的是，經濟建設性支出為實現中國經濟的穩定增長做出了不可磨滅的貢獻，這可能是早期信任產生的基礎之一。但因為中國的晉升錦標賽和財政分權等制度原因，地方政府過于熱衷經濟建設性財政支出傾向。政府對經濟干預過多，不僅導致了支出結構的扭曲和市場機制的破壞，還擾亂了公眾對未來的預期。在這樣的制度環境和預期不穩定的情況下，人們無法相信自己的守信行為在未來會得到回報，個人、企業更趨于追求短期利益，信任自然難以形成，甚至導致信任的流失。而且經濟建設性支出更容易滋生官員的腐敗，而腐敗又加劇了信任水平的下降。公共服務性支出與社會管理性支出提高了社會信任水平，這說明公眾對政府績效的關注已經逐漸從經濟增長轉向教育、醫療、社會保障等民生領域，因而社會性支出的增加能更好地滿足人們的心理預期，提高公眾的信任度。另外，公共服務性支出能夠提升公眾的歸屬感與公平感，促進團結與凝聚力，進而提高信任水平。社會管理性支出的增加能夠增強公眾的安全感和穩定感，從而提高社會信任。

表2 政府財政支出對社會信任的直接影響（N=9377）

表3是模型回歸后計算得到的政府財政支出對公眾社會信任影響的邊際效應。結果顯示，財政支出規模每上升1%，公眾對社會非常不信任的概率上升0.1%，不信任的概率上升0.26%，一般信任的概率上升0.06%，比較信任的概率下降0.3%，非常信任的概率下降0.12%；經濟建設性支出對信任的邊際效應與財政支出規模相似；公共管理性支出上升1%，公眾對社會非常不信任的概率下降0.27%，不信任的概率下降0.7%，一般信任的概率下降0.16%，比較信任的概率上升0.81%，非常信任的概率上升0.31%；社會管理性支出對信任的邊際效應與公共服務性支出相似，但前者影響值均大于后者；環境保護性支出因為對社會信任沒有顯著影響，所以邊際效應也不顯著。該結果再次表明，政府財政支出規模與經濟建設性支出在一般意義上對公眾社會信任具有擠出效應，而公共服務性支出與社會管理性支出對其具有一定的擠入效應，邊際擠入效應要大于邊際擠出效應。因此，調節政府財政支出結構更多地向公共服務和社會管理傾斜是很有必要的。

表3 政府財政支出對社會信任的邊際效應

（二）政府財政支出對社會信任的影響機理

社會信任表現為一種主觀感受，財政支出對信任的影響很大程度取決于支出在用于履行政府職能的過程中，有多少成效被公眾所感知。因此，在考察了政府財政支出總量與結構對社會信任直接影響的基礎上，引入公眾感知滿意度，分析它們對公眾社會信任的影響及其是否構成政府財政支出與公眾社會信任的影響機理。

表4模型5、6為回歸結果，人均GDP增長率對社會信任存在顯著負效應。說明GDP的增長構成了公眾心理需求的一種保健因素，而不再是激勵因素。這與已有研究結論本質上是一致的。如Bergh和Bj?rnskov［13］通過跨國數據驗證了地區發展速度與社會信任的正相關關系，公民對經濟增長的積極評價正相關于政治信任。但隨著經濟的高速發展與社會的快速變遷，公眾逐漸表現出“批判性公民”特征，經濟的增長不足以滿足公眾的需求，因此難以繼續成為信任的來源。［11］

公共服務滿意度、社會管理滿意度、公平感知滿意度的系數顯著為正，即公眾對公共服務、社會管理的滿意程度以及公平感知程度越高，他們的社會信任水平就越高。Zak和Knack［21］也曾得出社會保障體系是否完善會影響該地區居民的社會信任程度的結論，楊明等［22］也發現國家整體教育水平是影響信任的關鍵因素。良好的社會治安和低犯罪率會讓人產生安全感和信任感［21］，有序的市場、食品與藥品安全保障也是社會信任的重要來源。在收入異質性越大的地區，人們之間的相互信任程度越低，而高度的平等帶來高水平的信任。Bergh和Bj?rnskov［13］也通過實證發現凈收入不平等對社會信任沒有顯著影響，而市場收入不平等對社會信任存在顯著負影響。

環境保護滿意度對社會信任的影響不顯著。環境保護是否能夠提高社會信任水平未能得到驗證，也很少有理論將環境和社會信任直接聯系起來。但本文認為，隨著自然環境遭到越來越嚴重的破壞，公眾環保意識顯著增強，對新鮮空氣、優美環境深切渴望，自然環境將對人們的社會態度和心理產生越來越大的影響。有研究表明政府對環境的治理績效對公眾的主觀幸福感產生顯著正影響［23］，這種幸福感也必將延伸為人們的信任感。而政府不惜環境代價發展經濟的做法，也容易讓社會產生浮躁、急功近利的風氣使社會不信任加劇。

對比表3模型3、4的直接效應與表4模型5、6的中介效應，我們發現，政府財政支出規模與結構的影響值和顯著性都有不同程度的下降，這說明除了環境治理，政府職能履行成效的加入不僅能解釋政府財政支出對社會信任的影響，并且構成二者的影響機理。

表4 政府財政支出對社會信任的影響機理模型

（三）穩健性檢驗與內生性問題

為了增強研究結論的可靠性，本文選取年齡在18～65歲的樣本，僅保留勞動年齡人口以減小退休人口帶來的系統誤差。回歸結果如表4模型7、8所示。與全樣本估計結果相比，社會資本結構對收入差距的影響有不同程度的變化，其中財政支出規模不再顯著，但符號沒有發生改變。因此，從這個角度來看，回歸結果是相對穩健的。

因為財政支出與社會信任程度之間可能也存在反向因果關系，我們必須要考慮模型的內生性問題。本文使用內生變量的滯后變量作為工具變量，分別采用財政支出規模與結構的滯后一期與二期變量作為支出規模與結構的工具變量。表4模型9、10報告了政府財政支出規模與結構對社會信任影響的2SLS回歸結果。從估計結果可以看出，財政支出規模的系數仍然為負，但不再顯著；其他變量系數的符號與顯著性均沒有大的變化。這表明采用工具變量法盡可能克服內生性問題產生的估計偏誤后，結論仍然是穩健的。

四、研究結論及啟示

本文以中國綜合社會調查為基礎，從政府感知滿意度視角，系統考察與分析了地方政府財政支出行為對公眾社會信任的影響及其機理。主要結論有以下兩點：

第一，政府財政支出規模與經濟建設性支出降低公眾社會信任水平，而公共服務性與社會管理性支出的增加提高公共信任水平，后兩者對社會信任的擠入效應要大于前兩者的擠出效應；環境保護性支出對信任影響暫且不顯著。另外，年齡、穩定配偶、教育水平、黨員身份、在崗狀態、階級自評等級、居住農村等個體特征，以及制度質量地區特征對社會信任均存在顯著正效應；而個體的收入水平與地區人均GDP、腐敗程度等對社會信任均存在負效應。這意味著要提高公眾的社會信任水平，不僅要適度控制政府財政支出規模，更要調整支出結構，減少對經濟的干預，加大公共服務和社會管理的投入力度。另外，良好的制度環境也是信任的重要保障。

第二，根據公眾感知的政府職能履行成效，把政府財政支出作用的結果分別用人均GDP增長率、公共服務滿意度、社會管理滿意度、公平感知和環境保護滿意度進行測量。通過檢驗，前四者對政府財政支出與社會信任關系起到中介傳導作用。其中人均GDP增長率的提高不能帶來社會信任的提升，反而因為擠出其他方面的支出而導致社會信任的下降。這也再次驗證了隨著生活水平的提高，單純的物質將難以滿足人們的預期，通過穩定經濟增長來提高信任的做法已越來越失去市場。而通過加強公共服務職能帶來更多歸屬感，加強社會管理職能帶來更多安全感，成為提升信任的主要來源。

注釋：

①數據來源：http://www.worldvaluessurvey.org/wvs.jsp。

②人民論壇網站http://www.rmlt.com.cn/2016/0414/423199.shtml。

③經濟建設性支出主要包括基本建設支出、農林水事務支出、城市維護費、地質勘探費、交通運輸費、企業挖潛改造資金、國家物質儲備支出等；公共服務性支出主要包括科學技術、教育、文化、醫療衛生、體育以及社會保障支出等；社會管理性支出主要包括公共安全支出；環保性支出主要包括節能環保支出。

④CGSS2015問卷中沒有設計經濟增長感知的相關問題，這里用人均GDP增長率代替。

⑤CGSS2015問卷中，主要設計了公眾對政府提供的公共教育、醫療衛生、住房保障等公共服務。本文對三者滿意程度得分進行加總求平均。

⑥CGSS2015問卷中涉及七個方面的社會管理，本文僅選取了最容易被人感知和影響信任水平的四個方面，即食品藥品安全、社會治安、社會矛盾化、維持社會秩序。對四者滿意程度得分進行加總求平均。