國家治理視閥下的財會監督新思路

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引言

2020年1月，在十九屆中央紀委四次全會上，習近平總書記作出重要指示，要完善黨和國家監督體系,以黨內監督為主,推動包括財會監督,審計監督在內的多項監督有機貫通,相互協調。財會監督首次被納入國家治理層面，成為國家監督體系的重要組成部分。財會監督不再是一個單純的財務名詞，而是要站在從嚴治黨、強化權力運行制約的新高度，充分發揮財務會計、財務管理的監督職能，推動國家治理體系和治理能力實現現代化。當前，世界正處于百年未有的歷史大變革中，國際社會波譎云詭、風起云涌，國內經濟和企業都面臨較大的風險，給腐敗、不良會計信息的滋生孕育了溫床。國家監督在這樣的歷史背景下顯得尤為很重要，財會監督作為國家監督的一個重要環節，也將成為提高國家治理能力的堅實支撐。

一、財會監督的內涵與外延

（一）財會監督的內涵分析

作為會計信息的創造者和鑒證者，財務會計天然具有監督效應。財會監督以財會核算為基礎，通過事前、事中、事后全過程控制，有效實現對會計主體的計劃、執行、評估等階段的全面監督，以確保會計信息的可靠性、相關性和完整性。財會監督的對象是微觀經濟體的經濟活動運行狀況，強調整體業務的合法性、合規性，以及資源配置的合理性、有效性。財會監督的目標是提升會計信息質量，守住會計信息的相關性和可靠性的質量特征。相關可靠的信息是科學治理的基礎，會計信息以其相關性和可靠性的質量特征確保微觀企業經營決策和治理控制的有效性[1]。這即是會計信息對國家治理的作用機理，財會監督通過提升會計信息質量，達到推進國家治理體系和治理能力現代化的目的。

（二）財會監督的外延分析

概念的邏輯結構有內涵和外延之分，外延是概念的范圍，即概念的外部特征，具體到財會監督的概念上來說，就是財會監督的監督對象和研究內容。財會監督因實施監督主體不同，監督的對象和內容也不盡相同。按照監督主體可將財會監督劃分為內部監督、社會監督和政府監督。內部監督主要由財務部門和會計人員、內部審計部門和工作人員等對單位內部的經濟活動、經營成果實施監督，是確保會計信息質量的第一道屏障。社會監督是指第三方中介機構的審計監督，由會計師事務所、注冊會計師對委托單位進行會計信息鑒證，并據實做出客觀評價、發表審計意見的過程，是提高會計信息質量的有效外部監督方式。政府監督是由國家監管部門實施的宏觀監督形式，主要由財政、審計、稅務、工商等國家部門參與完成，是財會監督發揮國家治理能力的重要手段。

（三）財會監督的治理效應

財會監督對會計信息的作用機理體現了其在國家監督方面的治理效能。一方面，會計的目標是提供相關、可靠的會計信息。財會監督的目的是維護會計信息質量，提高會計信息準確性、完整性和企業利益相關者的決策有效性，從而影響微觀組織的治理能力和國家宏觀層面的治理能力。另一方面，國家治理體系和治理能力現代化，給現代企業科學治理創造了條件。現代化程度越高，企業內部控制體系越完整，會計信息質量越高，財會監督體制也越完善。

二、財會監督有助于實現國家治理現代化

黨的十九大報告提出要堅持和發展中國特色社會主義基本方略，落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的重大部署。推動國家治理體系和治理能力現代化，需要站在“五位一體”的戰略高度統籌推進。完善的財會監督體系有助于推動和優化國家治理。從財會監督對國家治理的作用機理來看，財會監督既可以為國家治理提供相關、可靠的會計信息，同時其本身也是國家監督體系的一部分，在“五位一體”全方位、一體化的國家治理現代化和新時代中國特色社會主義建設中，肩負著重要責任。國家治理現代化是“五位一體”視角下的現代化，探討財會監督對國家治理的影響機理，必須站在“五位一體”的每一個領域，充分挖掘財會監督在經濟、政治、文化、社會和生態文明五個方面的積極效應，釋放財會監督在新時代中國特色社會主義建設中的治理作用。

（一）財會監督的經濟治理效應

財會監督通過作用于資本市場實現經濟效應。資本市場是資源流通的場所，資源配置以價格為基準，價格圍繞公司價值上下波動，公司價值取決于公司的財務狀況、經營成果和現金流量的表現情況。財會監督的本質就是為反映公司的財務狀況、經營成果和現金流量的會計信息保駕護航。只有堅決執行財會監督，確保財會信息的真實性，才能如實反映公司的價值，形成資源的合理配置，實現財會監督的經濟效應。財會監督的經濟治理效應需要從信息的形成和鑒證兩個階段來加強。一是大力推進內控機制建設，提高企業內部監督能力，引導財會人員嚴格按照會計準則提供可靠相關的財會信息，給高質量財會信息的形成創造良好的條件。二是充分利用注冊會計師的專業素養和豐富的職業經驗為財會信息樹立第二道安全屏障，注冊會計師作為資本市場的“看門人”，是提高企業財會信息公信力和可信度的最有效的外部監督者，也更應該遵守職業道德為企業發表真實的審計意見，為企業存在的問題和潛在的風險提供較早的預警和解決方案。財會信息越真實，市場資源配置越公平，國家治理現代化就越容易實現。

（二）財會監督的政治治理效應

財會監督有助于提升會計信息的合法合規性。法律是政治的產物，所有法律在一定程度上都反映了政治的意圖。會計相關法律是法律體系的一部分，會計信息的產生必須以會計法、會計準則等法律法規為依托。財會監督作為會計信息合規性的重要監督手段，是確保會計信息合法性的重要保障。會計工作具有完整的法規、制度和規范體系，涉及國家治理、政府治理等各個層面，是國家治理體系中的一項重要制度安排[2]。因此，財會監督的重要目標就是為了確保財會工作的合法合規性，滿足財會法律法規的要求。換言之，財會監督是保障財稅工作滿足政治治理需求的一項重要監督手段。從政治治理效應方面來講，財會監督體系就是從法律層面構建一種確定性，在全面依法治國的背景下，完善與財會監督相關的法律體系，以法治強化財經監督，全面提升財會監督的法治特性，進而推進國家治理層面的現代化。

政府監督是國家治理視角下財會監督實現政治治理效應的重要途徑。政府會計信息能夠客觀地反映受托人履行受托責任的情況，從而對政府機構及其公職人員提高行政工作效力、提升政府管理水平和治理績效具有一定的促進作用，進而實現國家善治[3]。政府監督的首要監管目標是確保政府會計信息的決策有用性，即政府會計信息的可靠性和客觀性。通過政府監管，讓政府會計信息充分發揮其在政府資源、公共資源等方面的配置功能，確保政府資源均衡配置，提高政府資源配置效益，從而實現財會監督的政治治理效能，達到國家善治。

（三）財會監督的文化治理效應

財會監督作為國家監督體系的重要組成部分，所包含的文化內容值得探討。十九屆中央紀委四次全會上，財會監督首次被納入國家監督體系中，在新時代國家治理現代化的背景下，財會監督被賦予新的時代意義，要推行、推廣財會監督，需挖掘其內在的文化內核，結合國家治理體系和治理能力現代化的新要求，逐步淬煉出符合時代特征的財會監督文化內核，進而實現財會監督的文化治理效應。

財會監督的目標作為財會監督文化體系的重要內容，引導著監督主體的具體行為。實施財會監督的主體有單位的會計審計部門、第三方鑒證部門和政府監管部門。單位內部的財務審計等部門的監督目標為提升財會信息質量，強調財會信息的相關性即決策有用性。第三方鑒證部門的監督目標在于判斷財會信息的真實性和可靠性，鑒證財會信息是否如實反映企業的真實情況，著重于財會信息的真實性。政府監管部門的監督目標為判斷財會信息的合法合規性，嚴肅查處財會違法違規行為，維護法律的生命力和權威性。

（四）財會監督的社會治理效應

社會良性治理是實現國家治理現代化的重要指標，社會治理的內涵較為豐富，包括社會廣泛性、社會秩序、社會關系等諸多內容。首先，財會監督旨在提升財會信息質量，滿足財會信息使用者的信息需求，具有普適的社會公共特性。其次，財會監督能積極推動社會秩序的穩定性，會計信息作為一種社會公用的溝通語言，為涉及社會方方面面的利益相關者所廣泛運用。再次，財會監督作為財會信息真實性和可靠性的檢驗手段，增強了會計信息的可利用程度和可信度，提高了社會管理的工作效率，降低了社會管理成本，減輕信息不對稱帶來的負面社會影響，減少社會各層面的矛盾，有效調節社會各方面的利益關系，從而穩定社會關系，實現國家善治。最后，社會良治促進了財會監督質量的提升。高水平的社會治理狀態對財會信息治理提出更高要求，進而促進了財會監督體系的自我完善和不斷升級。隨著社會的進步和發展，財會法制基礎得以強化，各監管部門權責更加明晰，全民守法意識得以提升，社會誠信文化得以全面補充，進一步履行了財會工作的社會責任，豐富了社會文化的內涵。

（五）財會監督的生態文明治理效應

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。習近平總書記指出：“要像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境[4]。”經濟的發展要以可持續發展為前提，大力推進生態文明建設，平衡環境和經濟的關系，轉變經濟的增長方式，將生態環境保護納入企業效益的評估中，增強綠色經濟在國民經濟中的比重。會計具有資源配置的重要功能，而財會監督作為會計信息真實性的監督和保障手段，能夠引導社會經濟資源流向更具有環保特性的企業，因此，要發揮財會監督的生態文明治理效應，有助于優化產業布局，引導企業綠色健康發展、可持續發展。傳統的會計局限于計量和反映企業的經濟效益情況，會計信息使用者在逐利原則的驅使下，將社會資源投入并配置到能獲取更大經濟利益的企業中，這也引導了傳統的財會監督的監督方向，以會計信息是否真實、全面反映企業經濟效益為目標。根據生態文明建設的要求，會計必須在資源投入與耗費、財富增值觀念上進行根本性改變和拓展，會計確認與計量不能僅僅局限于物質資源的使用效率與物質財富的增值，同時還需要計量生態環境保護的成本與效益[5]。財會監督能有效監督企業生態保護行為，推進社會生態文明建設，這就是財會監督生態文明治理效應的體現。五位一體的國家治理現代化要求財會監督發揮其在生態文明方面的治理效應，建立完整的反映企業生態環境資源投入和產出的財會監督體系。同時，財會監督應在生態環境要素的確認、計量以及信息披露等監督范圍和標準上有所創新，以期其在引導社會資源實現可持續的高效率配置、合理調整唯經濟效益主導的傳統經濟利益分配關系等方面發揮無可替代的重要作用。

三、國家治理需求下的財會監督改革思路

財會監督在經濟、政治、文化、社會和生態文明等各個領域都表現出高度的治理功能。要實現國家治理現代化，加快建設新時代中國特色社會主義，就必須推動財會監督創新發展，提升財會監督理論研究高度。財會監督改革主要體現在以下三個領域：

（一）財會監督目標

傳統的財會監督目標圍繞會計信息的真實性展開，以提供決策有用的會計信息為首要目標，側重經濟督查，更多地展現出財會監督在經濟指標監管方面的職能。財會監督通過影響會計信息的質量水平，體現了其在國家治理上經濟、政治、文化、社會和生態文明等五個方面的治理效應，但國家治理在財會監督方面的表現并不充分，財會監督也并未從目標等頂層設計上予以體現，從而表現出財會監督時代特征不夠，發展與改革欠缺動力的現狀。中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議首次提出要將財會監督納入國家監督體系中，財會監督將成為國家治理體系建設的重要內容和支撐，財會監督目標作為財會監督內容的指引，能有效引導財會監督向國家治理職能轉變，作為國家治理的重要內容，應逐步引導財會監督目標中國家治理的體現。當代中國處于近代以來最好的發展時代，我國發展站到了新的歷史起點上，新時代孕育新思想，新思想指導新實踐，在習近平新時代中國特色社會主義思想的科學指導下，財會監督應結合時代特征，牢牢抓住歷史機遇，主動將財會監督提升到國家監督層面，把實現國家治理現代化融入財會監督目標建設中，提升財會監督的站位和高度，將財會監督目標和國家監督目標統一起來，建設具有新時代特征的財會監督體系。

（二）財會監督主體

財會監督的主體是實施監督職能的主體部門。常規的財會監督主體主要由內部監督、社會監督和政府監督組成，隨著財會監督新時代賦予的歷史新使命的出現，財會監督的實施主體在傳統的基礎上，應結合中國的政治、經濟、文化、社會和生態環境進行財會監督創新，這既是財會監督國家屬性的基本要求，也是財會監督主體這一內涵結合時代特征豐富和創新的重要基石。一是在內部監督方面，抓住新時代高質量經濟發展的這一有利契機，將內部監督的重點回歸到重視會計的真實性和穩健性上來[6]。目前我國正處于百年未有之歷史大變局中，會計信息質量面臨著新一輪的挑戰，內部監督是財會監督的第一道防線也是最需要狠抓的風險薄弱點，應該將會計信息質量控制的堡壘加筑到第一步的內部控制階段，從源頭上強化監督，加大內部控制的各方舉措，做實各組織機構宣傳工作，強化財會監督在內部控制體系構建中的重要監督意義。二是在社會監督方面，充分發揮行業協會、新聞媒體、社會大眾的監督力量。其中，會計師事務所作為關鍵的第三方會計信息鑒證機構，在做好原本的財會監督工作的同時，還需要進一步接受其行業協會、上級部門的財會監管，確保其在被監督的視角下充分履行其作為第三方的財會監督本職工作。除此之外，社會監督作為第三方監督手段，應該有效利用市場的各方力量，形成自發的、積極的社會監督機制，將分散的力量統一起來，進一步促進國家治理現代化。三是在政府監督方面，加強政府有效監管，優化國家治理能力。國家治理現代化必然要求政府監督體系和治理能力現代化，政府監督的實施主體具有多部門、多層級的特點，各監督部門應進一步強化職權分工，劃清責任，加強協作，形成政治監督常態化，將監督任務具象化、細節化，將政府監督融入日常監督工作中，借推進國家治理現代化之機，構建符合新時代特征的運行順暢、充滿生機的政府監督機制。

（三）財會監督職能

國家治理現代化建設背景下的財會監督，被新時代賦予了新的歷史使命。財會監督的本質從傳統的經濟視角開始轉化為經濟、政治、文化、社會和生態文明“五位一體”的全新視角，財會監督作為重要的國家監督手段，也承載了新的職責使命。一是財會監督的關注點要從普遍的財會行為轉變到更加注重會計造假、財務舞弊等財會亂象上來，并關注由此可能引發的廉政風險。黨和國家監督始終圍繞著對權力運行的監督和制約，不受監督的權力易滋生腐敗，形成腐敗危機，因此，財會監督必須關注廉政風險點從而挖掘可能存在的違規行為，履行財會監督職能。二是財會監督要處理好同其他監督的關系，形成聯合監督機制。財會監督是監督體系中一項基礎性監督，會計信息質量的提升，能為其他監督指明正確的方向。反之，基于舞弊形成的會計信息，極大可能會誤導其他監督工作的開展。同時，在同其他各項監督協同治理時，要進一步明確權責、明晰職能定位和監督范圍，切實發揮財會監督的效能，加強財務同稅務、審計、工商、證監等部門溝通，各司其職，成果共享，全面提升國家監督體系的監管能力。三是財會監督要牢牢把握住歷史新起點的發展機遇，承擔起新時代的新使命。財會監督能有效提高會計信息的可靠性和相關性，即財會監督促進了高質量會計信息的形成，并由此更深層次地表現出其在“五位一體”層面的治理效應。因此，不能單純地只討論財會監督作為財會行為的意義，而應該站在國家治理和國家監督層面，探討財會監督完整的內涵和本質，補充和完善國家監督體系的系統性和完整性，提升財會監督的職能定位。

結語

新時代，新征程，新使命。財會監督在經濟、政治、文化、社會和生態文明等各個領域表現出天然的治理效應，完善的財會監督體系有助于優化國家治理。同時，國家治理又給財會監督的發展和改革指明了明確的方向，財會監督想要在社會發展中永葆生機活力，就必須結合新時代特征，從國家治理現代化的視角出發，從財會監督目標、主體、職能等各方面尋求新的未來改革和發展的道路，常改常新、歷久彌新。