全國性單項體育協會與政府脫鉤的邏輯、難點與對策

王志文，張瑞林，沈克印

（1.山東大學 體育學院，山東 濟南 250061；2.吉林體育學院，吉林 長春 130022； 3.武漢體育學院 經濟與管理學院，湖北 武漢 430079）

十八大以來，服務型政府成為我國政府改革的目標，“管辦分離”“政社分開”不斷被中央政府提及，其目的在于使政府從社會組織中有序退出，重塑社會組織的社會主體地位。自2015 年《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》的發布，拉開行業協會與政府脫鉤改革的序幕。同年，中國足協與體育總局脫鉤成為全國性單項體育協會(以下簡稱“單項協會”)與政府脫鉤的起點，2017 年中國籃球協會與籃球管理中心脫鉤，兩大球的社會管理體系基本形成，直至2019年6 月中央再次下發《關于全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》，全面督促體育總局附屬各類協會盡快脫鉤，單項協會脫鉤成為近期體育總局的工作重點。所謂單項協會與政府脫鉤，是指單項協會與體育行政部門的脫離，在機構設置、財務管理、人事管理、外事交流等方面擁有自主權，使其成為管理本行業事務的獨立自主、依法自治的社會團體法人。目前來看，由于利益壁壘阻滯、官員認識不足、協會自治能力欠缺等問題，導致脫鉤的形式大于實質內容，并僅局限于足球、汽摩、健美這類市場化水平高又無奧運備戰壓力的協會。由此，本研究基于對籃協、足協等協會的實地調研，對單項協會脫鉤的邏輯做多角度歸納，分析單項協會脫鉤改革面臨的多重困難，并提出一些治理對策，以期為新一輪單項協會與政府脫鉤提供理論參考與決策依據。

1 全國性單項體育協會與政府脫鉤的邏輯進路

1.1 理論邏輯

從人類社會管理模式的歷史演進來看，一種是一元的統治模式，另一種則是多元的治理模式。馬克思·韋伯[1]認為統治是指群體中上層命令的絕對服從，可見統治強調統治者即集權者對被統治者的控制，以及被統治者對統治者的絕對服從。所以統治是以穩定與控制為前提，社會資源依附于國家與政府，雖然保證了政權的穩定，但也壓抑了社會與公民的自由，提高了社會管理成本。而治理理論源于20 世紀80 年代末的西方社會，是學界意在克服 “政府失靈”“市場失靈”而提出的理論。治理理論摒棄傳統權威主義，主張主體是多元的[2]，不僅包含政府，更涵蓋社會組織、公民；主張政府與社會應是平等合作的關系，而非依附下的命令與控制；主張政府與社會組織的互動合作來共同參與社會治理，最終實現政社合作的“善治”局面。十八大以后，“治理”一詞被廣泛用于我國黨政文獻，在體育治理能力與體系的現代化背景下，治理作為一個理論分析框架[3]，也是解決體育公共事務的理論工具。

如果說單項協會與政府的同構模式[4]背后的邏輯是統治，那么可以認為單項協會與政府脫鉤的邏輯源于治理。根據俞可平[5]對國家治理體系與能力的研究，以統治向治理的轉變審視單項協會與政府的脫鉤。首先，權威主體從一元走向多元，單項協會依附于政府，對體育事務的管轄皆由政府獨自負責，而脫鉤后單項協會成為治理主體之一與政府各司其職地管理各自分內體育事務；其次，權威性質由強制性向協商與合作轉變，脫鉤前協會是政府政策的執行機構，而脫鉤后的協會更多的是與政府談判與合作，共同治理公共事務；再次，權力來源由單一的法律授權轉變為法律、公民的共同作用，脫鉤前在《社會團體登記管理條例》《體育法》共同制約下，協會登記必須有掛靠單位，協會的合法性是自上而下的授權，而脫鉤后獨立運行的協會是社會團體法人，合法性來源于各地方協會以及會員的集體授權，是自下而上的授權；最后，權力運行的方向由垂直管控關系轉變為平行的合作關系，脫鉤后的協會與政府是平行的政社合作模式，協會可通過多種方式參與政府的決策。由此，單項協會與政府的脫鉤反映出體育行政思維由統治向治理的轉變。

在這個邏輯下，單項協會與政府脫鉤進程受制于統治、治理兩個邏輯的角力。通過統治強治理弱、統治強治理強、統治弱治理弱、統治弱治理強維度能表示兩種邏輯的轉換[6]。顯然，單項協會與政府脫鉤屬于從統治強治理弱向統治弱治理強的轉化過程。雖然現實中單項協會相較于政府仍處弱勢地位，統治依然強于治理，但未來的發展方向必然是治理強于統治。

1.2 歷史邏輯

理論邏輯雖揭示了單項協會脫鉤改革的應然性，但其改革的實踐必然是于歷史與現實中展開的。由于歷史具有連續性與必然性，回顧單項協會的發展來路，則是為了選定未來改革的方向與道路。

單項協會脫胎于政府。1956 年17 家全國性單項體育協會相繼由國家體委組建，單項協會只有名義上的地位，其完全依附于政府，并無實體部門。改革開放后，高度集中的體育管理體制已無法適應經濟體制的要求，體育管理體制改革逐步拉開。對單項協會的改革經歷多個歷史階段：1984—1992 年的改革準備與試驗時期，體育體制確立了社會化的改革目標，足球、武術、拳擊等12 個群眾基礎強的單項協會進行初步實體化改革，協會有了人員、部門；1992—1997 年的改革全面展開時期，繼續推進實體化改革，12 個運動項目管理中心(以下簡稱“管理中心”)成立，“中心+協會”的管理模式形成，“一套班子，兩張牌子”局面形成；1997 年至今是改革深化與調整時期，由于國家體育總局的機構調整，2002 年起總局又新組建10 個管理中心，截至2007 年已有23 個管理中心[7-8]。

回顧與審視改革開放40 年來單項協會的改革歷程，發現如今的脫鉤改革與歷史有著一定的相似性與連續性。首先，單項協會脫鉤改革與體育體制社會化改革目標相適應，是協會實體化改革在新時代的延續。單項協會改革自1986年《關于體育體制改革的決定(草案)》提出以社會化為目標，1993 年《國家體委關于深化體育改革的意見》也指出建設中國特色的實體化協會制，體育管理職能交由管理中心，中心作為事業單位且具有行政編制本身就有一定的局限性，管理中心作為總局的直屬機構，其在人員、資產、資金上仍受政府直接管控，社會參與管理局面并未形成，這種過渡性的制度安排與體育體制社會化改革的目標不相符，表明協會實體化改革實踐并不徹底。而如今單項協會與政府脫鉤，成為獨立自主、自治、自律的法人實體單位，與政府形成平等互利的合作關系，實際上深化與延續了協會的實體化改革。其次，早在1993年《關于運動項目管理實施協會制的若干意見》就已提出未來協會管理模式是純社團性質的，并規定協會辦事機構不應為事業單位。如今單項協會與政府脫鉤符合上述文件的要求，實際就是使協會成為脫離政府的社會團體法人。最后，2015 年來單項協會脫鉤改革以足協為改革起點[9]，這與我國體育管理體制改革以足球為突破口的歷史相似，1993 年以足球職業聯賽為標志的足球體制改革，開始體育市場化的探索，而單項協會與政府脫鉤仍以足球為突破口，以此帶動各類單項協會的改革。

1.3 現實邏輯

單項協會與政府脫鉤已在足球、籃球、摩汽等市場化條件好或無競賽壓力的協會試點改革，實踐證明脫鉤克服了過去同構模式下的些許弊端，對單項協會與政府兩個治理主體都有積極意義。一方面，這有利于單項協會自身能力提升，激發協會的社會活力，使協會回歸社會組織本質。過去“政社合一”同構模式使得協會雖是民間性社會組織，但依附于政府接受政府的人事、資金、黨建等方面的直接管理[10]，協會內部治理結構形同虛設，協會偏離了作為社會團體法人的基本要求和非政府的社會屬性。調研中國足協發現，自脫鉤后中國足協成為獨立的社會團體法人，協會獲得了財務、人事、外事等自主權，2019 年足協十一屆會員大會召開后，陳戌源成為第一位沒有總局背景的專職主席，副主席由社會足球專業人士擔任，足協執委會也吸納多位民間人士，協會內部治理結構與規則不斷完善，足球行業治理水平明顯提高。

另一方面，單項協會脫鉤改革是政府職能轉變的現實要求，有助于政府降低社會管理成本，提高社會資源利用效率[11]。脫鉤前協會依附于政府內部，以管理中心事業單位的實體機構管理各項事務，政府成為管理體育公共事務的單一主體，群眾體育與競技體育的雙重壓力集中至政府，導致政府對體育事務的管理成本增加，人力、資金等資源的配置效率始終不高，政府自身不堪重負。服務型政府是現今政府職能轉變的目標，“簡政放權”成為政府改革的手段，單項協會與政府的脫鉤被認為是一種社會公共事務的責任分擔機制[12]，政府與協會分別承擔各自領域內的資源配置職能，政府負責政策調控、服務與監督，協會則專心負責業內事務的管理以及自身能力的建設。通過對中國足協的調研，足協與總局脫鉤后，足管中心被注銷，足協不再有行政級別，足協與政府的職能邊界愈發清晰，足協負責聯賽管理、國家隊建設、足球普及等，政府只負責制定宏觀政策，提供必要財政資金，監督足協運行，政府從紛繁復雜的微觀足球事務管理中脫身，極大地減輕了政府財政、人事的壓力。

2 全國性單項體育協會與政府脫鉤的難點

2.1 政府層面：政府內部阻力導致脫鉤形式大于內容

單項協會與政府脫鉤作為一種自上而下的“強制性制度遷移”[13]，其實質是原有行政部門利益分配方式的調整。這導致原有利益既得者必然受影響，可能阻撓協會脫鉤改革的進行，導致政府對單項協會的扶持與保障政策也不到位，向單項協會的放權不充分，浮于表面。具體表現在：

1)受“金牌至上”思維影響，政府放權于單項協會受阻。

單項協會與政府的同構模式穩定運行多年，被認為是中國特色的體育管理模式，在競技體育領域取得較大成就也深得政府官員的信賴，加之政府績效考核仍以競技體育水平為主導，這導致在政府內部形成了習慣性心理[14]，官員往往以政權穩定性與績效獲得為底線，使得政府內部很難接受將競技體育管理職能交由獨立后的單項協會。調研發現，截至2019 年6 月，已脫鉤的單項協會僅有11 家，且局限于市場化水平較高或者無奧運備戰壓力項目抑或非奧項目，仍有67家協會尚未脫鉤[15]，其中不乏乒乓球、田徑、體操這類承擔奧運爭光計劃的協會，可見大規模的單項協會與政府脫鉤仍無法短期實現。在備戰2020 年東京奧運會、2022 年北京冬奧會壓力下，“金牌壓力”使得政府難以輕易放權于協會，協會脫離政府并獲得高水平運動隊管理權談何容易。

2)原有利益既得者面臨利益喪失風險，故而抵觸單項協會脫鉤。

過去協會依附于政府，具體事務都由事業單位性質的管理中心負責，所有政府提供的人、財、物等資源都集中至管理中心內。而當協會與政府脫鉤時，原有利益關系會土崩瓦解，政府權力范圍縮小，并對運動項目領域的管轄權喪失，協會則面臨著未來經費、人員的短缺風險。在調研中一位省體育局人事處處長表示，協會脫鉤成敗的關鍵看人事。具體考察中國足協的改革，按照規定領導去協會工作需免去行政職務，具有編制并擁有熟練業務能力的足管中心人員自由選擇是否至足協工作，去足協工作需放棄行政編制，在現今社會福利保障體系中，這本身就降低了員工前往足協工作的積極性。然而，在這樣政策下足協的人事協調工作仍未落實到位，反而出現流動受阻的問題，調研發現2016 年足協前財務主管自愿選擇前往足協工作，卻被總局調往其他事業單位，引發狀告足管中心的人事仲裁案，最后以足管中心敗訴收尾[16]，可見足協脫鉤改革過程中的人事政策落實不到位，協會的人事自主權仍受總局影響。

3)政府對單項協會的職能轉移與優惠政策不足。

單項協會脫鉤不是“一脫了之”，而需政府“扶上馬，送一程”，單項協會是否有效承接政府職能轉移是脫鉤后是否能獨當一面的關鍵。在《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》以及《中國足協調整改革方案》中，只是對協會的脫鉤工作做了要求，但對脫鉤后協會發展保障并無具體表述。從公共體育服務職能轉移來看，目前政府向單項協會的職能轉移沒有職能清單可依，雖然部分地方政府已開始向本地的單項協會購買服務以扶持其發展，但由于資金管理不到位，相關法律支持不足，購買過程缺乏監督，購買服務內容單一，協會壟斷競爭等問題[17]，使得公共體育服務轉移的效果依舊不明顯。從國家隊管理權的轉移來看，考察籃協發現，自籃協與籃管中心脫鉤后，獲得了國家隊建設與管理權，但籃管中心并未注銷，其內仍有運動隊管理部門，其對國家隊的組織、選任仍有責任，雙方權力具體界限在近期內尚不明確。并且籃管中心作為政府部門對中國籃協的黨建、外事、財務等事務仍有管理權限[18]。

此外，政府對脫鉤后單項協會的產權、稅收、金融、人才等具體支持性政策仍顯不足。考察發現中國足協、籃協這類單項協會脫鉤后首先面臨的困難便是原有資產產權的劃分，辦公場地、訓練基地等資產的歸屬政策仍未明確；并且體育部門并未出臺關于體育社會組織的稅收優惠與金融優惠政策；協會人事的社會保障政策落實不到位，醫療、養老等保險額度較低難以吸引原有行政編制人員加入，這表明單項協會脫鉤后并未得到政府的有效扶持。

2.2 協會層面：單項協會自身危機掣肘脫鉤獨立

1)單項協會自身合法性不足。

對單項協會法人屬性的理清是協會成為合法社團法人實體的關鍵，但單項協會的社會團體法人屬性尚不明確。依據《民法總則》單項協會屬于非營利法人中的社會團體法人，而非營利法人中也包括機關法人、事業單位法人、社會團體法人，這種劃分模式以營利性為界限，由于上述法人的共通點較少，只能以非營利法人加以概括，從而無法體現各法人之間的根本差異性[19]。調研中國足協發現，其作為管理足球事務的社會團體法人，由于脫鉤前依附體育總局，人員皆屬足管中心這一事業單位，因而在脫鉤后仍以事業單位法人、機關法人的思維運行。這主要體現在：一是按照現行法律單項協會具備可行政訴訟的地位，導致體育糾紛常按照《行政訴訟法》處理，使得以中國足協為代表的單項協會雖然不是行政機關，但卻被納入行政訴訟的訴訟主體，明顯與社會團體法人身份不符。二是足協作為社會團體法人，其本不應具有行政處罰的權力，但其對足球職業聯賽有管理權，又因其過去依附行政機關，足協以及其他單項體協在實際中都擁有對運動員、俱樂部的行政處罰權。

2)單項協會社會基礎薄弱。

從單項協會成立的方式與時間來看，單項協會產生于計劃經濟時期，是自上而下的強制性生成，而非由民間人士自愿組成；從單項協會的管理權授權來看，單項協會對運動項目的管理權限來源于政府以及法律的授權，而非來源于基層協會的集體授權[20]。脫鉤后的單項協會是社會團體法人，其合法性應來源于基層協會的集體授權，而經過對部分地方基層足協的調研，發現山東、遼寧、湖北等地的省級足協仍未脫鉤，足協主席都兼任足管中心的法定代表人，可見中國足協的地方組織并未實現獨立，會員基礎仍舊薄弱。另外，自中國足協脫鉤以來，只有少部分足球事業發達地區落實了脫鉤，大部分基層協會也并未有配套的本地足球改革發展方案[21]。

3)單項協會治理能力不足。

由于脫鉤后的單項協會內部治理結構與機制不健全，運營賽事水平不足，導致協會治理能力孱弱。具體來看，一方面單項協會自治的法治化水平較低。調研中國足協，其法人治理結構尚未完善，雖有會員大會這一最高權力機關，但每5 年召開一次的制度使得日常事務的決策取決于主席辦公會，加之足協領導選舉的民主化程度不高；足協并未設立監事會，只能依靠紀律委員會兼職對內部進行監督；協會章程作為根本大法的約束力不足，違反章程的行為屢見不鮮且缺乏懲戒手段。另一方面，單項協會對本行業職業聯賽的治理不力。考察中超聯賽的運營狀況發現，從中超聯賽公司來看，足協依舊是公司的控股方，足協仍舊對中超聯賽具有絕對管轄權，使得足球職業聯賽依舊是足協組織領導的行政性壟斷賽事[22]；從中國足球職業聯賽理事會來看，理事會實際上是足協內部組建的專項委員會[23]，使得理事會成為足協對聯賽行使管理權的中介機構。可見足球職業聯賽的運營管理水平在協會脫鉤后仍未見明顯提高，轉會爭議[24]、爭議判罰、勞動糾紛等問題不斷涌出。

2.3 制度層面：單項協會脫鉤配套制度缺位

1)單項協會的相關立法層級不高，指導性法規缺失。

在現行法律法規中，并無關于單項協會這類行業協會的專門性法律，單項協會發展所依據的最高法規是1998 年出臺的《社會團體登記管理條例》，該《條例》只是政府法規級別，并無法律的權威性與強制性。此《條例》著重對單項協會等社團的登記、注銷與監督管理作了一定要求，對社團保障與發展表述不足，使得單項協會脫鉤后，以怎樣的方式獨立運行缺乏政策關照。例如對社團在社會中的地位以及與政府的關系并無詳細論述，對社團的職能功能、治理結構、資金來源等的描述也較為模糊。導致單項協會脫鉤改革的落實缺乏頂層制度設計，脫鉤改革只能“摸著石頭過河”。

2)現行單項協會管理體制與協會脫鉤后的運行方式不相適應。

根據《社會團體登記管理條例》與《全國性體育社會團體管理暫行辦法》，目前仍實行單項協會的雙重管理體制，民政部門負責審查登記，體育部門負責業務管理，協會同時受兩個部門的雙重監督[25]。這種監管體制的功能實現并不理想，也與單項協會獨立運行、依法自治的要求不相符：一是民政與體育部門為了降低自身政治風險，過于重視協會準入審查，不關心協會的后續發展，導致監管仍以維穩為主；二是民政部門與體育部門的職權界限模糊，對協會的審查、登記、處罰皆有重復，這導致監管部門的管理能力都被削弱，出現問題會推諉責任，形成監管“空白”；三是民政與體育部門的權力與能力不協調，民政部門事務繁雜、力量薄弱，并且對體育社團不了解，沒有能力監督協會，而體育部門受過去體制內同構模式帶來的利益糾葛，監督職能也不到位。

3)單項協會相關法規混亂，并有矛盾之處。

單項協會與政府脫鉤成為自治主體，而現行的法規政策無法為其獨立運行提供保障，并且原有政策文件內有規定與脫鉤要求相沖突。在《全國性體育社會團體管理暫行辦法》中仍有部分措施與現行的協會脫鉤政策不相符，《暫行辦法》中默許體育部門領導可以兼任社團領導，而《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》中明確提出現職政府人員不得兼任協會領導，這表明現行的協會管理體制滯后于協會脫鉤政策，亟待修訂與調整。 4)單項協會脫鉤改革參照政策的針對性不足。

雖然單項協會與政府脫鉤依據的是《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，但由于體育類行業協會與其他行業協會商會在形成歷史、功能職能、管理權限等方面有一定的差異，因此單項協會脫鉤改革仍需體育部門的專門性文件作參考。調研發現，當前單項協會脫鉤僅在少數協會內展開，體育總局下發了專門針對足協脫鉤改革與足球運動發展的指導文件，詳細規定了足協與政府脫鉤的相關事宜。然而，由于不同運動項目的社會基礎、市場化程度、競技水平大不相同，因而其他協會不能完全照搬“足球脫鉤模式”，需要主管部門針對不同協會制定相應的規劃與指導。

3 全國性單項體育協會與政府脫鉤的推進對策

3.1 構建單項協會脫鉤的政府扶持機制

單項協會與政府脫鉤應為“脫鉤”不“脫管”，參照西方發達國家非政府組織與政府所形成的政社合作關系[26]，又因我國單項協會與政府過去的強依附關系，在目前的行政管理體制下，單項協會想要成為體育治理的主體離不開政府的扶持與保障。

1)以多種方式補償脫鉤改革的利益受損者，實現協會人員的平穩過渡。

一是在政府內部形成協會脫鉤改革利大于弊的氛圍，通過宣傳教育把協會改革的目的、方式、益處等具體政策告知政府人員，最大程度消解政府內部的抵觸情緒。二是對協會脫鉤的利益受損者進行補償[27]，脫鉤使得原工作人員失去行政或事業編制，相應的養老金、公積金等社會保障也會隨之下降，而改革的利益受損者是決定改革成敗的重要利益相關者，需把對利益受損者的補償納入脫鉤改革的成本之中。基于整個社會組織社會保障體系改革，對愿意從管理中心過渡至協會的工作人員，更應提高其薪金、社保待遇，并通過經濟、名譽等多種補償方式，防止人事糾紛的出現。經調研，足協脫鉤后每年將收入的7%用做人員薪酬，籃協則為10%，其他單項協會也應提升薪酬水平，以吸引原管理中心中青年人員的轉崗，以及其他人才的加入。

2)政府應以職能轉移為抓手，給予單項協會更多公共資源。

一是通過委托、招標等方式將部分體育職能轉移至單項協會[28]，公共體育服務供給職能一般采用政府購買服務的方式，國家隊建設、職業聯賽管理一般通過行政授權的方式，高水平賽事承辦與管理則采用委托的方式。其中需著重關注國家隊管理權的轉交，基于籃球國家隊管理權限的界限模糊現況，將隊員選拔、教練任命等具體事務交由協會負責，政府僅負責服務與監督等宏觀管理[29]。二是應注重不同運動項目的發展特點與社會基礎，對不同項目單項協會的工作能力進行評估，以確定不同運動項目管理權限下放的范圍與程度。基于對足協、籃協的調研，對群眾基礎強、市場化水平高的項目，政府應將國家隊建設、職業聯賽運營、青少年培訓、群眾普及等職能全面轉移。而對一些奧運備戰壓力較大的運動項目，原有運動隊管理權還不能完全交由協會，以免直接影響競賽成績，只能分階段將職能逐步向協會轉移。對非奧的單項協會，政府則應盡快實現全面放權，并在資金、人員上加強政府扶持。

3)在資金、人事等方面加強對單項協會的扶持。

一是為了保障單項協會資金來源的多樣性，政府應對單項協會等社團的非營利性進行重新界定，鼓勵與保障單項協會從事非分配性的市場經營活動，從而通過自籌經費保證協會的正常運作。二是政府應加強對單項協會這類社團人員的工資、養老、醫保等社會保障，對社團人員的各項待遇統一規劃，設立指導性支付標準并納入國家統一社保體系內，以提高單項協會對社會人才的吸引力[30]。通過足協脫鉤所引發的一些人事勞務糾紛事件，未來其他協會脫鉤改革應著力避免，保障人員的平穩流動，充分尊重原編制人員自由選擇去留的權利，對愿意放棄編制去協會工作的人員應給予經濟、名譽等補償，對選擇留在體制內的人員應尊重其權利，合理安排崗位。

3.2 構建單項協會脫鉤后的多元監管機制

脫鉤后政府依然是監督單項協會的主體，有防止單項協會偏離組織目標、損害政府及公眾利益的職責。《行業協會商會綜合監管辦法(試行)》為各類行業協會的監管提供政策依據，對于單項協會的監管也應參照此辦法，實現對協會的多元監督。

1)重新整合政府監管職能，改善政府的過度監管。

政府將管理重心由管控轉變為監督服務。將財政、文化、稅務、體育等部門對單項協會的監督職能進行一定的整合，發揮協同性的監督功能，對單項協會的章程合法性、治理結構完整性、資金運作方式以及人員行為進行著重監督。但應注意應與過去同構模式下的雙重監督模式有所區分，尊重單項協會的法人地位，登記部門應負政府的主要監督職責，弱化體育部門作為業務管理部門的監督，體育部門轉而負責協會的培育、扶持，實現監督與培育的“適當分離”。在此基礎上，可以借鑒經濟利益的風險監管措施，對單項協會進行信用分級[31]、信用承諾與年檢制度，建立協會與政府的信息溝通機制，實現自律與他律的互動。

2)構建單項協會的社會監督機制。

引入媒體、公眾、評估機構等第三方的日常監督[32]，督促單項協會構建社團信息披露機制，將協會日常的資金運作、人事任免、日常活動等信息向外界公布，協會內部的監督機構主動接納外部監督帶來的舉報與建議。調研發現，中國足協在2019 年新修訂的章程中明確提出建立信息公開與信用承諾制度，為足協未來運行接受社會監督提供了依據，因而其他協會應從章程的層面規定協會接受外部監督的合法性。

3.3 推動單項協會治理能力提升

1)完善單項協會法人治理結構，提升協會自治能力。

《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》要求行業協會需形成產權清晰、權責明確、協調運轉、有效制衡的法人治理結構[33]。單項協會脫鉤后內部治理結構是效仿公司治理且適用于社團的，包含會員大會、理事會、秘書處、監事會相互制約的法人治理結構。調研發現籃協、足協都已建立了適用于行業自治的法人治理結構，并擁有包括紀律、仲裁等多個專項委員會，這對其他單項協會脫鉤后提升自治水平有借鑒意義。各類單項協會應明確會員代表大會最高權力機關的地位，負責對協會發展戰略、章程制定、人事任免等重大事項的決策；理事會是協會的決策機關，負責協會日常事務的管理，直接對會員大會負責；秘書處是理事會的執行機構，執行大會與理事會的決策；監事會是協會的監督機構，負有對會員大會、理事會、秘書處的監督職能。但應注意足協、籃協都無監事會，都以紀律委員會代行其職能，未來協會應設置監事會行使獨立的監督職能。最后在法人治理結構建立的基礎上，健全內部治理機制，包括財務治理、激勵約束、決策治理機制等[34]。

2)提升單項協會行業職業聯賽管理水平。

應借鑒國外職業聯賽發達國家的管理經驗，協會只負責職業聯賽內的競技規則、裁判判罰等技術性問題，職業聯賽聯盟(公司)則負責聯賽的商業開發[35]。通過對籃協的調研，自脫鉤后籃協、籃管中心已經完全退出CBA 管轄，籃協已經出讓CBA(中籃聯)公司30%的股份給各俱樂部，前籃管中心主任已退出CBA 公司，公司法定代表人由專業人士擔任，CBA 的競賽權與商務權也全權由CBA 公司承擔。職業籃球聯賽較徹底的去行政化改革為其他單項協會改革本行業內職業賽事提供了參考。而針對上文提及的足球職業聯賽治理的混亂，可參考籃球職業聯賽的改革，足協應退出在中超公司的持股，將公司股權平均分配給各個俱樂部，并且盡快成立中國足球職業聯盟，足協僅擁有產權和監督權，而經營權則全權由職業聯盟承擔，職業聯賽理事會成為聯盟的下設經營決策部門，從法律地位、人事管理等方面提高理事會的獨立性，從而提高足球職業聯賽的管理水平。

3)加強單項協會內部人才隊伍能力的提升。

單項協會能力實質上是其內部工作人員的資質能力，人員的能力直接影響協會工作效益。通過經濟、名譽等多種方式吸引原政府工作人員、有管理經驗的優秀運動員與教練員以及社會其他人員的加入，重視協會人才的知識技能多元化。同時加強對協會已有人員技能培訓與繼續教育，通過與其他協會交流、參加短期培訓，提升單項協會人員服務與管理水平。

4)完善協會社會基礎網絡，提升協會的社會權威性與公信力。

單項協會脫鉤后成為社會團體法人實體，其管理權限應源于基層協會的授權，基層會員組織是單項協會獨立發展的根本與基礎。調研中國足協發現足協會員往往以團體為主，個人會員極少，這與足球發達國家足協會員種類眾多相差甚遠[36]。因此，應著重建設單項協會的基層組織網絡，拓寬單項協會的會員來源，團體會員與個人會員并重，吸納運動員、教練員、學者、群眾參與協會。同時，基于地方足協基層組織仍依附于政府的現實，下一步政府工作重點應推動基層單項協會逐步脫鉤，發揮地方協會共益組織的功能[37]，加強會員吸納，完善內部治理結構，拓寬收入來源。

3.4 健全單項協會脫鉤的配套法律框架體系

單項協會從依附于政府轉變為獨立于政府并與政府達成合作關系，這一過程的實現僅依靠單一脫鉤政策難以實現，需要單項協會這類社團相關法規制度的更新，為單項協會實現徹底脫鉤提供制度保障[38]。單項協會成為依法自治法人實體的配套法律框架體系應涵蓋憲法、基本法、行業法以及體育部門內部的行政法規。由于憲法的地位重要性與宏觀性，以及社會組織基本法的條件尚未成熟，因此較為可行的是對單項協會所依托的行業法以及體育類行政法規進行改革與調整。

適時出臺單項協會所依照的行業法《行業協會商會法》[39]，以協會脫鉤后的獨立運行為前提，除了對協會的行政、地位、職能、政會關系進行表述，還應對協會的法人治理規范、監管體制、違法處罰進行界定，使單項協會成為地位合法的行業協會。加快《體育法》的修訂工作，明確體育社會組織的社團法人屬性[40]，對體育社會組織的非營利性進行解釋，厘清單項協會從事經營活動的邊界，并對單項協會管理本行業體育事務的獨立權進行明確。并且，單項協會雖屬行業協會商會，但其具備體育事務管理的特殊性，因此需對體育部門行政法規進行修訂，以保障單項協會的獨立性與合法性。對《全國性體育社團管理暫行辦法》進行調整，使之與單項協會脫鉤后的獨立地位相符合，一是規定體育部門對體育社團的管理以“培育為主、監督為輔”的原則；二是對社團內部治理的結構進行統一，將監事會制度納入內部治理；三是統一社團的歸口管理，實現單個部門的管理[41]；四是修訂社團任職管理，應刪除政府領導兼任社團領導的做法，按照脫鉤的要求明確政府官員不得兼任社團職務；五是下放社團的各類事項審批權，使協會成為自治主體。此外，需說明的是單項協會雖屬體育社團，但與學會、基金會等社團仍有一定區別，因此《全國性體育社會團體管理辦法》中應對單項協會有所區分，單獨規定單項協會的非營利屬性、業務范圍、職能界限等。最后，體育部門內應出臺支持協會發展的《政府向體育社團購買服務管理辦法》《全國性體育社團法人治理指引》等具體性政策，保障單項協會成為法人實體。

自2015 年中國足協脫鉤開啟單項協會的去行政化改革，2017 年中國籃協也與籃管中心脫鉤，70 多個單項協會都處于全面脫鉤改革的歷史進程中。但目前看來，由于政府“維穩”的工具理性超越協會“維權”的價值理性，協會薄弱的治理能力掣肘其成為獨立運營法人實體，致使改革僅局限于無奧運壓力、市場化水平較高的少數協會。調研發現籃協的脫鉤改革在職業聯賽管理、協會自治等方面相較于足協更為徹底，為各類協會脫鉤起到了借鑒作用。下一步，總局應為各類協會脫鉤構建扶持保障機制，將管理重心由管控轉向監督與服務，保障單項協會的合法權益，最終使單項協會真正成為獨立于政府的管理本行業體育運動的社會團體法人。