關于高校規范性文件合法性審查的法理分析與路徑創新

摘 要 高校本應是傳道受業解惑神圣的地方，但近些年來不斷發生高校規范性文件違法違規的現象，嚴重侵害了師生的利益。高校在授權范圍內如何結合自身情況，制定適合本校的規范性文件，成為高校自治中最至關重要的一環。目前，由于牽涉部門廣、職責多等多方因素，導致我國高校在制定高校規范性文件上具有在程序制定上不正當、在內容制定上不規范等問題，一定程度上影響著高校法治的發展。所以，本文認為很有必要規范高校規范性文件，為了保證規范性文件在程序上的正當性，在內容上的規范性，制定順應新時代法治要求的規范性文件，以保障廣大師生的權益。

關鍵詞 合法性審查 高校規范性文件 高校

基金項目：西北民族大學中央高校基本科研業務費專項資金資助研究生項目，項目號：Yxm2019038。

作者簡介：黃丹， 西北民族大學，研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.161

一、高校規范性文件的相關概述

國內目前在高校規范性文件合法性審查還很少，就目前搜集到的資料來看，涉及這方面的研究主要是集中在高校制度這一領域來談規范性文件和立足在規范性文件本身上的研究，很少關注高校規范性文件。

教授袁勇（2019）是以規范性文件合法性審查為切入點，對現有的幾種審查方式進行邏輯排序[1]。教授林梨紅、李淮（2017）則是側重在司法審查時要遵循內在規律，并將其規律按照司法審查的流程分為三步：啟動程序、審查強度、審查結果[2]。還有一些學者把研究領域集中在規范性文件的一些問題與重構上[3]，如學者王留一（2017） 、周葉中教授和周佑勇教授（2007）從高等教育行政執法的角度界定了高等教育行政規范的概念，并介紹了其形成[4]。付秋榮（2012）學者認為，高等教育行政規范性文件是行政主體為實施高等教育行政管理活動而制定的普遍行為規則的總稱[5]。著名學者章志遠（2017）在其專著中指出，大學章程是大學治理結構頂層設計的“行政組織法”。大學內部權利主體之間都應從實體和程序兩個方面進行規范。在侵犯教師和學生權利的情況下，大學的章程不僅應維護大學的權利，而且還要為教師和學生救濟基本權利提供切實的保證[6]。

二、高校規范性文件的法理分析

（一）高校規范性文件的性質

國家機關是廣義上的法律主體，而高校是制定高校規范性文件的主體。根據我國有關法律規定，高校不是國家機關，只是教育事業單位。所以高校的規范性文件嚴格意義上并不是法律。根據《中華人民共和國立法法》的有關規定，我國的廣義意義上的法律包括：憲法，法律，行政法規，地方法規，法規，自治法規，單獨的法規等，由法律規定的主體制定。盡管高校不是國家機關，也沒有制定法律的權力，但由于它特殊的管理職能，根據《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》的有關規定，又授權高校具有依法制定規范性文件的權利。因此，高校規范性文件是規范性文件。

（二）高校規范文件性具有約束力

根據以上分析，雖然高校的規范性文件不是真正意義上的法律，但是它并不是沒有約束力的，它在一定范圍內針對一定主體具有約束力，其主要適用于所有教職員工和高校中的所有學生，并且所有的在校人員都應遵守。特別是在有關部門履行管理職能時，更應該以高校規范性文件的規定為準，要遵循相應的規定，以規定指導相應的行為。并且在適用范圍內，對適用對象是平等適用的，不存在特權階級。正是由于它對于適用對象具有約束力，所以對于高校規范性文件的制定才格外嚴格。其內容和程序都必須符合相關的法律規定，不能任意而為，損害師生的權利。

三、高校規范性文件存在的問題

在高校的治理過程中，規范性文件發揮著至關重要的作用，尤其是在倡導法治的當今社會。然而在高校規范性文件上普遍存在問題，大致可以歸為以下幾類：

（一）程序上不規范

首先，在制定規范性文件上程序不規范，較為常見的是由學校或者相關部門根據上級的指示或者管理的需要進行自行判斷是否需要制定，如有必要，再由部門內進行討論文件的內容，同時參考其他同類院校，再進行適當的修改。最后由直接討論通過，或者由學校決策機構審議通過。在整個制定過程中很少有調研、征求師生意見，更沒有學生代表參與討論修改等環節。因此作為管理學校手段之一的規范性文件，很少反應出學生真正的需求。

除此之外，在制定主體資格上看，有權利制定規范性文件的是作為事業單位的高校本身，而不是它的某個職能部門，但目前很多高校出臺規范性文件時，在最后落款蓋章的是某個職能部門。這樣的形式也直接導致了高校規范性文件不規范的情況。

（二）內容上不規范

高校規范性文件的制定內容不規范，很多高校規范性文件出現與上位法的內容相抵觸的情況。這與行政立法中法律優先權和法律保留的兩個基本原則不一致。根據“法律優先權”原則，高等學校在制定規范性文件時應在上位法授權的范圍內細化，不得違反上位法或與之相抵觸。另外，按照“法律保留”的原則：高等學校在制定規范性文件時應明確法律授權的前提和基礎。未經法律授權的不能私設權力。但是，大多數高校在制定規范性文件時都違反了上級法律，確立了私權和其他違規行為。不能出現增加被管理者的義務減少權利的情況。但大部分高校在制定規范性文件時出現了違背上位法，私設權力等不規范的現象。

（三）缺乏監督機制

對于高校規范性文件的監督，尤其是事后監督是極其匱乏的，每個規范性文件頒布后，因社會環境、時間的推移會與實際情況不相適應。所以定期清理和進行修訂就顯得尤為重要。但是很多高校都沒有專門的監督機制，而是以新文件廢止舊文件。這樣的方式很明顯不能完全解決規范性文件制定的問題，因為不是一出現新情況就要出臺新文件廢止舊文件，一些問題不大的，只用針對個別條款進行修訂即可，沒必要全部廢止，這樣會造成資源浪費，不利于制定水平的提高。

四、關于高校規范性文件存在問題的建議

由于高校規范性文件對師生具有約束力，但是目前很多高校的規范性文件或多或少都存在著一些問題，直接影響是處于弱勢的師生的權利。因此從以下幾個方面給予建議，期望完善高校規范性文件。

（一）程序正當原則

程序正當是任何規范得以繼續的基石，所有的規范都應該遵守程序正當原則，而高校規范性文件也是規范的一種，并且對學生有很大的約束力，所以它更應該遵守程序正當原則，高校規范性文件只有堅持這一原則，它才具有生命力，才有執行的可行性。

高校規范文件從草擬到出臺每一個環節都應該遵循程序正當原則。所有環節都應該確保有據可循，例如處罰公示程序不可少，公示天數也要嚴格按照規范性文件的規定執行，不能一個事例一個樣，這是極大的不公平，更不能秘而不宣，這樣既對被處罰的本人而言，沒有履行告知義務，嚴重侵害了本人的知情權，對于其他同學而言，也相對損害了他們的知情權，有可能滋生同種行為不同處罰的情況。所以程序都要有據可循，所有的行為都應遵守程序正當原則。并且程序是否正當可作為日后解決糾紛時的裁判依據。

（二）內容合法

1.嚴格遵守法律保留原則

法律保留原則是行政法基本原則之一，是指法律沒有規定的事項，應當予以保留，不能私設權力，高校規范性文件是高校被國家公權力授權而制定的，因此在高校規范性文件的制定內容上一定遵守法律保留原則，制定的內容不能與上位法相抵觸，不得突破相關法律規定。在自治性規范中，更應該恪守法律保留原則，不濫用制定權，為保證內容的專業有效，可以聘請相關法律專家做法律顧問，參與到制定的過程中來。制定的規范性文件只能是細化上位法，不能越權制定一些加重師生義務減少師生權利的條款。高校規范性文件本意只是輔助管理的一個工具，不能因此而過分削減師生的權利。

2.制定主體適格

除制定內容要遵守法律保留原則之外，在制定主體上還要遵守主體適格，這是因為在制定程序上要正義，在制定主體上也要適格，高校規范性文件是高校根據相關法律被授權后才具有的制定主體的資格，因此在規范性文件的制定主體上，只有高校這個整體具有制定權，而不是具體的哪個職能部門，但是現在很多高校的規范性文件的制定主體是具體的職能部門。

（三）建立完整的動態監督體系

1.文件的草擬

要確保規范性文件的出臺是有必要的，是學校的管理所必要的，在能修訂原來文件就可以解決問題的，就不必要再制定。因此在全面了解學校情況確有必要制定新文件時，才制定新的文件，這樣可避免大量的規范性文件出臺。

在充分調研后，確實需要制定新的規范性文件時，應外聘法律專家，制定法規還需專業，受過法律教育，具備法律專業知識的人參與其中，應該讓專業的人做專業的事。

2.及時清理廢止的文件

高校規范性文件出臺之后，不是一出臺就不管了，還需要進行事后的審查，對于那些過時了、老舊的規范性文件，應該及時的廢止、清理，這樣才能有效避免新舊規范性文件之間相互矛盾、相互抵觸的情形，才能避免一種情況兩種規定的尷尬境地。

社會是不斷進步的，法律法規是如此，規范性文件也應該如此。學校是一個充滿創新的地方，往往走在時代的前端，因此面對這樣一種情況，學校更應該及時審查，對于不合時宜的規范性文件，應該及時廢止清理。

參考文獻：

[1] 袁勇.規范性文件合法性審查的邏輯順序[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2019，46（1）：41-46.

[2] 林莉紅，李淮.行政規范性文件司法審查構造論[J].學術論壇，2017，40（6）：132-139.

[3] 王留一.論行政規范性文件司法審查標準體系的建構[J].政治與律，2017（9）：138-152.

[4] 周葉中，周佑勇主編.高等教育行政執法問題研究[J].武漢大學，2007：67.

[5] 付秋榮.我國高等教育行政規范性文件研究[D].安徽大學，2012.

[6] 章志遠.部門行政法專論[M].法律出版社，2017.