少數(shù)民族法律顧問制度推行的法治邏輯分析

郭昌輝　劉盼廣

摘 要 受限于人力、物力以及財(cái)力等因素，加之民族地區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)較為復(fù)雜，導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)在推進(jìn)各項(xiàng)法治工作中容易受阻。鑒于此，學(xué)界有學(xué)者提出在少數(shù)民族地區(qū)施行法律顧問制度，快速推動少數(shù)民族地區(qū)的法治工作。同時，實(shí)踐中貴州、廣西等地也逐步開始試行該項(xiàng)制度，取得了一定的成效，但也暴露出部分問題。故此，文章就少數(shù)民族法律顧問制度推行的法治邏輯進(jìn)行探討，指出當(dāng)下法律顧問制度中存在的問題，提出自己的建議，旨在能夠進(jìn)一步讓法律顧問制度內(nèi)嵌于民族事務(wù)中，真正實(shí)現(xiàn)依法治國目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 法治邏輯 少數(shù)民族 法律顧問 建議

作者簡介：郭昌輝，西藏大學(xué)，研究生，研究方向：民族法學(xué);劉盼廣，西藏大學(xué)。

中圖分類號：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.151

一、少數(shù)民族地區(qū)法律顧問制度概述

少數(shù)民族地區(qū)法律顧問制度是參照現(xiàn)有企業(yè)法律顧問、政府法律顧問等傳統(tǒng)法律顧問機(jī)制所形成的一項(xiàng)新機(jī)制，其與傳統(tǒng)法律顧問制度有一定相似之處，但也存在區(qū)別。從各地試行該項(xiàng)制度的實(shí)踐來看，首先，該項(xiàng)制度中的法律顧問必須具備相應(yīng)的法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，通過法律執(zhí)業(yè)資格考試。其次，該項(xiàng)制度中的法律顧問大多為少數(shù)民族公民，了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣。最后，少數(shù)民族地區(qū)法律顧問由政府聘請，多為勞務(wù)派遣、合同用工、政府雇員等形式，其薪酬待遇由財(cái)政列支[1]。

二、少數(shù)民族法律顧問制度推行的法治邏輯

（一）保障少數(shù)民族民眾法定權(quán)利的必然要求

依法治國背景下，在少數(shù)民族地區(qū)落實(shí)法律顧問制度，能夠更好地保障公眾的合法權(quán)益。首先，部分少數(shù)民族公眾對于自身的法律權(quán)利缺乏足夠了解，一旦遇到矛盾和糾紛后，難以從法律角度思考問題。少數(shù)民族作為我國公民，享有法律法規(guī)所賦予各項(xiàng)法定權(quán)利。為此，必須要推行法律顧問制度，幫助少數(shù)民族地區(qū)的公眾更好地了解自身法定權(quán)利的內(nèi)容、救濟(jì)途徑，為其提供充足的法律咨詢資源[2]。其次，部分少數(shù)地區(qū)民族的公眾缺乏法治意識，對于現(xiàn)代法律法規(guī)的了解度不深，仍然習(xí)慣于通過傳統(tǒng)的方式維權(quán)，導(dǎo)致維權(quán)過程中出現(xiàn)維權(quán)不足或者維權(quán)過激的極端現(xiàn)象，不利于依法治國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從這個角度來看，推行少數(shù)民族法律顧問制度，引導(dǎo)少數(shù)民族民眾合理維權(quán)、理性維權(quán)、合法維權(quán)顯得尤為必要。最后，法律顧問通常由律師等法律職業(yè)工作者擔(dān)任，能夠更好地接近少數(shù)民族民眾并了解其真實(shí)想法，進(jìn)一步為其提供多種法律幫助，貼近民眾的法律需求。

（二）應(yīng)對少數(shù)民族地區(qū)法治基礎(chǔ)薄弱的內(nèi)在要求

依法治國是一項(xiàng)全局性、系統(tǒng)性以及長期性的工作，不能僅僅著眼于某一局部的建設(shè)，更需要明確關(guān)注重點(diǎn)。長期以來，我國少數(shù)民族地區(qū)由于法律普及程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、社會地理位置等因素，其法律基礎(chǔ)較為薄弱，存在法律制度不完善、民眾法律素養(yǎng)不足、民族法律意識淡薄等問題，很大程度上制約了我國依法治國目標(biāo)的進(jìn)程。為此，必須要進(jìn)一步推行法律顧問制度，引導(dǎo)少數(shù)民族應(yīng)用各種法律方式解決生活生產(chǎn)中面臨的問題。同時，少數(shù)民族民眾遇到問題時，可以直接向法律顧問請教，進(jìn)而推動了法律知識在少數(shù)民族地區(qū)的普及。除此之外，法律顧問制度的推行，能夠幫助政府以及立法機(jī)關(guān)更好地了解少數(shù)民族地區(qū)的法治狀況，為民族地區(qū)立法工作提供幫助。

（三）避免少數(shù)民族地區(qū)民族習(xí)慣法與現(xiàn)代法律之間發(fā)生沖突的必然需要

長期以來，許多少數(shù)民族地區(qū)的民眾習(xí)慣于以當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約、習(xí)慣法來構(gòu)建社會秩序空間。然而，村規(guī)民約以及習(xí)慣法并不具有法定效力，難以在執(zhí)法、司法活動中適用。隨著我國依法治國進(jìn)程不斷加快以及法律法規(guī)的不斷完善，有必要進(jìn)一步協(xié)調(diào)好民族地區(qū)民族習(xí)慣法與現(xiàn)代法律之間的關(guān)系，避免二者發(fā)生沖突。法律顧問制度的施行，將有利于現(xiàn)代普法工作，逐步培養(yǎng)少數(shù)民族民眾用現(xiàn)代法治思維解決問題的能力。除此之外，法律顧問制度的施行，能夠在少數(shù)民族地區(qū)營造良好的社會法治環(huán)境，讓少數(shù)民族民眾認(rèn)識到現(xiàn)代法律法規(guī)的科學(xué)性、可行性，推動現(xiàn)代法律法規(guī)在少數(shù)民族地區(qū)的應(yīng)用。

三、少數(shù)民族法律顧問制度推行中存在的問題

（一）少數(shù)民族法律顧問的任職條件單一

當(dāng)下，部分少數(shù)民族地區(qū)在試行法律顧問制度的過程中，沒有進(jìn)一步細(xì)化法律顧問的任職條件，影響了法律顧問隊(duì)伍的專業(yè)程度以及服務(wù)水平。一是對少數(shù)民族顧問的政治立場缺乏考量，未通過查閱檔案、政審等方式來了解法律顧問的思想政治意識。同時，對相關(guān)的政治面貌缺乏明確的要求。二是引進(jìn)的法律顧問對少數(shù)民族地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約缺乏了解，難以融入到少數(shù)民族地區(qū)的各項(xiàng)基層事務(wù)中。三是部分法律顧問對少數(shù)民族地區(qū)當(dāng)?shù)胤窖缘恼莆斩炔桓撸y以開展相關(guān)的法律服務(wù)工作。總而言之，如果僅從法律專業(yè)的角度對法律顧問的任職條件進(jìn)行規(guī)定，那么將很難確保該項(xiàng)制度在少數(shù)民族地區(qū)良性運(yùn)行。

（二）頂層設(shè)計(jì)不足

總體而言，我國法律法規(guī)以及相關(guān)政策尚未就少數(shù)民族法律顧問制度進(jìn)行明確規(guī)定，各個地區(qū)也仍然處于探索階段，導(dǎo)致各地試行效果差異較大。一是法律顧問的任職條件、權(quán)限、考核、責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容未體現(xiàn)在法律法規(guī)及相應(yīng)的規(guī)范性文件中，缺乏剛性約束與良性引導(dǎo)[3]。二是政策缺乏，導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)難以保障法律顧問的基本工資和薪金，難以進(jìn)一步吸引優(yōu)秀法律人才進(jìn)入到該隊(duì)伍當(dāng)中。三是司法服務(wù)工作滯后，未開通相應(yīng)的“綠色通道”，弱化了法律顧問在司法糾紛解決中的作用。四是法律顧問進(jìn)出機(jī)制不完善，缺乏競爭。

（三）法律顧問參與少數(shù)民族地區(qū)法律事務(wù)的范圍狹窄

實(shí)踐中，部分少數(shù)民族地區(qū)聘請法律顧問單純局限于政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律事務(wù)工作，導(dǎo)致法律顧問難以有效參與到少數(shù)民族地區(qū)的社會事務(wù)和民族事務(wù)中。典型表現(xiàn)在尚未充分參與到少數(shù)民族地區(qū)普法工作、重大信訪案件跳出、矛盾糾紛化解、民族事務(wù)法治化建設(shè)、重大民商事活動的各個環(huán)節(jié)，暴露出法律顧問制度的框架殘缺。因此，未來如何發(fā)揮法律顧問制度的功能，讓法律顧問充分參與少數(shù)地區(qū)法治建設(shè)中，是學(xué)界以及少數(shù)民族相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)思考的問題。

四、完善少數(shù)民族法律顧問制度的建議

（一）優(yōu)化少數(shù)民族法律顧問的任職條件

從少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的特殊性以及依法治國的要求來看，少數(shù)民族法律顧問的任職條件不能單一著眼于法律知識、法律技能等層面，也需要充分考量其他因素。一是要重點(diǎn)考量少數(shù)民族法律顧問的政治立場。我國民族眾多，各個民族地區(qū)的文化有所差異，民族事務(wù)較為復(fù)雜。尤其是近年來，部分境外敵對勢力進(jìn)一步滲透到民族地區(qū)，更是加劇了民族事務(wù)的管理難度。因此，在選拔少數(shù)民族法律顧問的過程中，必須要選拔出政治站位高、思想政治意識強(qiáng)、防腐拒變意識強(qiáng)的法律工作者，真正發(fā)揮出法律顧問制度的優(yōu)勢，促進(jìn)民族穩(wěn)定、國家團(tuán)結(jié)。二是要重點(diǎn)考量少數(shù)民族法律顧問對宗教習(xí)俗、民族文化的了解程度，便于法律顧問制度的施行。要優(yōu)先選拔那些能夠深入群眾、了解群眾、了解宗教習(xí)俗、了解民族文化的法律工作者，為法律顧問制度的施行提供社會基礎(chǔ)。三是要重點(diǎn)考量少數(shù)民族法律顧問對于民族方言的把握程度。語言是法律顧問與民眾溝通的基本工具，只有熟知民族方言，才能確保溝通無誤，進(jìn)而開展普法等活動的。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)和政策

少數(shù)民族法律顧問制度要真正施行，離不開法律法規(guī)和政策支持。為此，要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從國家層面出臺相應(yīng)的法律法規(guī)和政策，為少數(shù)民族地區(qū)引入法律顧問制度提供支撐，讓少數(shù)民族法律顧問處理各種矛盾和糾紛時能夠做到有法可依。在出臺法律法規(guī)以及政策的過程中，一是要細(xì)化法律顧問制度的原則，明確法律顧問的任職條件、權(quán)限、考核、責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容，確保能夠在少數(shù)民族地區(qū)施行。同時，少數(shù)民族地區(qū)地區(qū)立法機(jī)關(guān)要充分應(yīng)用地方立法權(quán)，在上位法的框架內(nèi)，進(jìn)一步結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際情況，對相關(guān)內(nèi)容予以細(xì)化。二是要從財(cái)政、稅收角度為少數(shù)民族法律顧問制度的施行提供支持。一方面，可以參照當(dāng)前法律援助制度的內(nèi)容，將法律顧問的費(fèi)用和相關(guān)津貼納入到財(cái)政專項(xiàng)中。具體在實(shí)施過程中，可以由地方財(cái)政與中央財(cái)政按比例承擔(dān)。另一方面，對于法律顧問的工資及薪金要給予減稅和免稅，真正確保法律顧問制度的公益性。三是要為法律顧問提供司法“綠色通道”，發(fā)揮法律顧問在解決糾紛與矛盾中的作用。四是要健全法律顧問的進(jìn)出機(jī)制，確保法律顧問能上能下、有進(jìn)有出，推動法律顧問制度長遠(yuǎn)運(yùn)行。

（三）明確法律顧問制度的履職內(nèi)容

未來，對于少數(shù)民族法律顧問應(yīng)當(dāng)參與到哪些民族事務(wù)中，法律顧問如何推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的依法治國工作，是應(yīng)當(dāng)明確并思考的問題。具體而言，一是要讓法律顧問參與到少數(shù)民族地區(qū)普法工作中，由法律顧問協(xié)助司法行政機(jī)關(guān)開展法制宣傳、法律知識教育培訓(xùn)工作，深入推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的普法教育工作。二是要讓法律顧問參與到少數(shù)民族重大信訪案件的調(diào)處以及少數(shù)民族矛盾糾紛化解工作中，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的糾紛和矛盾解決工作。三是要讓法律顧問參與到民族事務(wù)法治化建設(shè)工作中，為民族地區(qū)法治化工作提供建議和參考。四是要讓法律顧問參與到訴訟仲裁案件中，為民族地區(qū)政府提供代理服務(wù)。五是要讓法律顧問參與到政府重大民商事活動、行政活動中，為政府活動提供法律依據(jù)。一方面，對重大民商事活動要展開合理性審查，為政府提供相應(yīng)的論證意見和法律咨詢。另一方面，為行政執(zhí)法、行政應(yīng)訴、重要疑難行政復(fù)議等行政活動提供法律咨詢，并代表相關(guān)負(fù)責(zé)人出庭。六是要讓法律顧問參與到民族立法工作中，組織法律顧問對少數(shù)民族區(qū)域的法治狀況進(jìn)行調(diào)研，推動民族地區(qū)立法工作，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的目標(biāo)。

五、結(jié)語

全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略背景下，少數(shù)民族地區(qū)依法治國工作尤其受到學(xué)界以及實(shí)務(wù)工作人員的重視。少數(shù)民族地區(qū)法律顧問制度的推行，使得政府、民眾以及法律顧問三者之間形成了良性的互動，能夠助推民族地區(qū)依法治國工作。因此，未來必須要進(jìn)一步對該項(xiàng)制度進(jìn)行研究，完善相關(guān)立法，從整體上打通少數(shù)民族地區(qū)法治建設(shè)“最后一公里”。具體而言，一是要優(yōu)化少數(shù)民族法律顧問的任職條件;二是要完善相關(guān)法律法規(guī)和政策;三是要明確法律顧問制度的履職內(nèi)容。相信隨著該項(xiàng)制度不斷完善，我國法治社會、法治政府、法治國家建設(shè)的目標(biāo)終將實(shí)現(xiàn)，公共法律服務(wù)體系將會更為完善。

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