集體經營性建設用地的權利配置研究

摘 要 隨著我國農村相關制度改革的不斷深入，集體經營性建設用地的市場化的重要性日益凸顯。基于保障農民財產性權益、城鄉發展一體化的考量，應在“同地同權”的法律框架下，對集體經營性建設用地的市場化進行全方面的法律評估，并由此促進農地制度改革。

關鍵詞 集體經營性建設用地 集體經營性建設用地使用權 同地同權

作者簡介：雷緒忠，中國電建集團山東電力建設有限公司法律顧問，研究方向：投融資、企業法律事務。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.146

土地是農村制度賴以生存的基礎，土地是農民的安身立命之本。作為我國農村土地制度的重要組成部分，集體土地經營性建設用地值得引起學理與實務上的重視。集體經營性建設用地市場化已然成為不可逆轉的改革趨向，黨和國家有關政策相繼出臺，為集體土地經營性建設用地指明了大體的改革方向，但是個別規定過于籠統化、模糊化，可操作性不強。筆者認為首先需要依據具體的法律規定來厘清集體經營性建設用地的權利來源，分析集體經營性建設用地的權利建構，找到不足之處，有針對性地采取措施，從而促進集體經營性建設用地的良好有序發展。

一、法律視角下的制度構建

集體經營性建設用地上所承載的集體經營性建設用地使用權是我國用益物權的類型之一，但是在《物權法》并沒有給予其明確的具體的定義。在個別地區設點試行集體經營性建設用地市場化流轉之前，學界已經就相關問題進行了規則的探討。①我國現行法律規定對其定義的不明確，甚至在有些情況下出現了政策與法律規定的沖突②，在一定程度上阻礙了集體經營性建設用地使用權的發展與完善。推進集體經營性建設用地的市場化，擁有正當的法律上的依據應當是其前提條件。筆者認為，我們應在《物權法》中及時明確相關含義，并清晰地將集體經營性建設用地使用權定性為用益物權。

（一）集體經營性建設用地使用權的取得與設立

集體經營性建設用地使用權的取得與設立是集體經營性建設用地市場化的前提。③我們可以將集體土地經營性建設用地使用權的取得方式劃分為基于法律行為取得與非基于法律行為取得。前者的取得方式如出讓取得等，后者則包括法定承繼以及依據生效裁判文書取得等。本文將目光聚焦于最為重要的取得方式即出讓取得。

權利的取得是權利行使的前提條件，那么同樣，集體經營性建設用地使用權的初次取得與設立便是整個權利運行體系的發端。但是在具體的實際運行中，由于各種原因，原權利人可能無法繼續行使權利，那么為了繼續獲取收益或者從資源的有效利用角度觀之，原權利人可以通過出讓的方式將集體經營性建設用地使用權讓渡與其他權利主體，以實現原本的利益目標。集體經營性建設用地使用權的出讓制度是基于現實需要而應運而生的制度，有其內在的邏輯性與合理性。筆者認為，在新一輪的土地制度改革中，針對集體經營性建設用地市場化的現實問題，我們要繼續在現有的出讓制度的基礎上不斷完善并彌補相關漏洞，使其作用最大化。出讓制度在設計構造上有著不可比擬的優越性。首先，集體經營性建設用地使用權的出讓制度不但沒有破壞我國現行的土地制度，而且是一項富有創造力的制度補充;其次，符合市場在資源配置中起決定性作用的要求，有助于促進交易，提升資源利用率;最后，對城鄉土地市場一體化進程具有積極的促進作用。

（二）集體經營性建設用地使用權的變更與消滅

正如前文所述，集體經營性建設用地使用權的出讓制度中亦包含著權利的變更。從另一個層面看，原權利人將集體經營性建設用地使用權轉讓給其他權利主體，在這個過程中，新的權利主體進入使用權的范疇，享有使用權所帶來的收益，完成了權利主體之間的轉換。與此同時，作為物權領域內的用益物權，集體經營性建設用地使用權也存在著權利歸于消滅的情況。主要有以下幾方面事由：

第一，權利人自動放棄。雖然我國現行法律并未明文規定集體經營性建設用地使用權是否可以放棄，從法理學角度出發，權利人當然享有自由處置權利的權限，完全可以放棄。但客觀上來看，基于集體經營性建設用地使用權所蘊含的巨大經濟價值考量，權利人一般不會輕易放棄。

第二，不可抗力導致權利滅失。現實生活中，可能由于山體滑坡、泥石流、地震等自然災害導致承載著集體經營性建設用地使用權的土地滅失，此時，集體經營性建設用地使用權亦當然滅失。

第三，國家公權力介入導致權利滅失。出于公共利益的需要，國家有時會對集體經營性建設用地使用權進行征收，此時，權利歸于消滅。值得注意的是，國家公權力所依據的公共利益并沒有具體的標準來衡量，很有可能出現國家公權力的濫用。通過低價征收集體經營性建設用地使用權，然后將土地權益收歸國家進行下一步的流轉。通過兩次操作，將第二次流轉所產生的巨額利潤收歸國有，用于其他用途。此外，需要更加科學合理的設計國家征收價格補償機制，參考征收之后的土地用途更加人性化地適當提高補償標準。在第一次征收之際就應該充分發揮征收價格補償機制的重要作用，防止國家公權力以公共利益為名從集體經濟組織（或者集體成員）中獲取差距懸殊的經濟利益，放緩集體經濟組織的發展步伐。

集體經營性建設用地承載著諸多主體的利益需求，是農村相關制度改革中的重要抓手。集體經營性建設用地使用權往往與集體組織及其內部成員的切身利益息息相關，筆者認為在集體經營性建設用地市場化的進程中，必須充分考量各方主體的利益，找到最佳的利益平衡點，使之成為真實的、有效的制度設計。

二、“同地同權”視域下的市場化進程

提到集體經營性建設用地，那么不可避免地我們就會想到國有經營性建設用地。反觀現行的經營性建設用地市場，前述的二者占據著幾乎全部的席位。但具體到每一種經營性建設用地使用權所占的比例，則可謂之“天壤之別”。同樣是作為經營性建設用地的存在，為什么會出現如此大的差別？換言之，二者究竟有何不同？我們為什么要提出“同地同權”？在鄉村振興戰略的背景下，基于城鄉一體化發展的考量，筆者認為我們可以從以下幾個方面來進行分析：

（一）建設用地市場的形成原因

按照原本的規劃，我國城市化率在2005年達到35%左右，在2010年達到40%-42%。而我國從1993年的28%發展到2003年的40.5%僅僅用時10年，依照這個速率發展下去，在2020年左右我國城市化率可以達到60%。近些年來隨著改革開放的不斷深入以及相關配套的改革發展，我國城市化率顯著提高。在我國如此高速的城市化發展速率中，土地為之提供了最為基礎亦最為重要的支撐。通過國家劃撥、出讓以及土地征收等措施將土地從原本的使用范疇中抽離出去，從而打造新的用于城市化建設的土地利用形式。土地作為一種基礎性的資源在城市化進程中具有不可替代性，居民區、學校、醫院、商場、政府機關等都離不開土地這一基本的資料要素。由于城市化的迅猛發展，對建設性用地的需求急劇增加，傳統的國有經營性建設用地已經遠遠不能滿足市場的需求。此時，集體經營性建設用地的市場化則顯得尤為重要。

（二）“同地同權”實施的必要性與可操作性

城鄉統一的建設用地市場提出于十八屆三中全會，其明確指出了在符合條件下實行集體經營性建設用地與國有經營性建設用地的“同地同權”。此后一系列相關實施細則相繼出臺，為“同地同權”的實施提供了政策與戰略支撐。筆者此處將國有經營性建設用地與集體經營性建設用地的現狀進行初步的分析，進一步論證在集體經營性建設用地的市場化進程中“同地同權”的必要性與可操作性。

第一，二者權利主體不同。按照字面解釋來看，二者的權利主體一個為國家。另一個為集體組織。在建設用地市場中，前者的收益歸屬國家用于國家支出，后者的收益歸屬集體組織用于集體組織的發展與壯大。

第二，二者本質上的權利屬性不同。如前文所述，國有經營性建設用地的權利主體為國家，更多地體現的是一種國家公權力的運作。就目前的建設用地市場而言，國有經營性建設用地在市場占比上依然獨占鰲頭。相比之下，集體經營性建設用地的市場份額則小得多。集體經營性建設用地的權利主體我們可以將其歸于私法主體，更多地體現的是集體組織的意志。

第三，二者流轉所產生的收益差距懸殊。例如，國家可以通過出讓的方式將國有經營性建設用地流轉給其他商事主體用于商品房建設等，那么在此過程中，國家可以從其他商事主體中獲取遠超于原土地價值數倍的利益收入。④換言之，國家可以通過改變同一塊土地的用途，享有土地升值所帶來的巨額收益。需要著重說明的是，相當一部分比例的國有經營性建設用地的前身就是集體經營性建設用地。這就需要我們在國家公權力進行集體土地征收的過程進行進一步細化的規范，改革和完善征收制度。⑤反觀之，集體經營性建設用地流轉所產生的收益遠遠達不到原土地價值的數倍。相比較而言，只能獲取略高于（有時甚至會低于）原土地價值的收益。以此思路為邏輯起點，那么我們可以發現國有經營性建設用地流轉次數越多，國家獲取的收益越多;而集體經營性建設用地的流轉并不會明顯帶來集體組織經濟效益的改觀，由此城鄉發展水平始終處于一個動態的不平衡的發展機制中，并因此衍生出相關城鄉差距等問題。

基于上述分析，筆者認為，“同地同權”實施的必要性不言而喻。“同地同權”符合我國法律的價值目標，契合了市場在資源配置中起決定性作用的要求，具有制度優越性與強大的生命力。我國已經在國家政策與戰略層面上確定了“同地同權”的基本原則，那么我們則需要在具體的可操作性方面多做“文章”。在“同地同權”基本原則的基礎上，構建城鄉統一的建設用地市場，打造切實有效的價格形成機制等，并由此促進集體經濟組織的發展，從而為鄉村振興戰略提供最為牢固的基礎支撐。后文將對集體經營性建設用地市場化的具體措施進行詳細論述，此處只做一個簡要的說明概述。

注釋：

① 陳小君.構筑土地制度改革中集體建設用地的新規則體系[J].法學家，2014（2）：30-36.

② 肖順武.從管制到規制：集體經營性建設用地入市的理念轉變與制度構造[J].現代法學，2018，40（3）：96.

③ 韓松.集體建設用地市場配置的法律問題研究[J].中國法學，2008（3）.

④ 梁亞榮.集體建設用地使用制度的異化與重構[J].法學雜志，2013（6）.

⑤ 陳小君.農民集體土地征收的法理反思與制度重構[J].中國法學，2012（1）.