行政執(zhí)法自由裁量要有正確的價值取向

摘 要 行政執(zhí)法的自由裁量，因其涉及人民群眾的切身利益，歷來是公眾關(guān)注的重點(diǎn)。社會的不斷發(fā)展催生各類新情況新問題，對法律本身和執(zhí)法活動都產(chǎn)生了極大的挑戰(zhàn)。在自由裁量中融入正確的價值取向正在促進(jìn)社會安全穩(wěn)定、維護(hù)法律權(quán)威和保障公民公平正義方面有重要意義。

關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 自由裁量 價值取向

作者簡介：張坤，國防大學(xué)政治學(xué)院西安校區(qū)研究生，研究方向：刑事偵查與物證技術(shù)。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.131

一、行政執(zhí)法自由裁量堅持正確價值取向的重要意義

價值取向按字面理解是價值的選擇傾向，那在我國當(dāng)前的社會制度、社會秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)下，正確的價值取向應(yīng)該如何理解呢？筆者認(rèn)為主要包含社會主流的政治、文化、道徳取向，具體的應(yīng)當(dāng)包括黨的路線方針政策、社會主義核心價值觀及個人道德品行。“倫理因素在法律適用的兩個層面上一直起著決定作用，即法律標(biāo)準(zhǔn)的適用和司法自由裁量”[1]，道徳文化的作用不僅在司法領(lǐng)域起重要作用，在行政執(zhí)法領(lǐng)域也同樣意義重大。

（一）堅持正確的價值取向是建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求

黨的十九大報告指出，2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)是“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”，這對新時代全面依法治國提出了更確切和具體的要求。從法治政府建設(shè)來看，其核心在于依法執(zhí)政、關(guān)鍵在科學(xué)決策，要確保執(zhí)法人員權(quán)力不濫用、政策決定科學(xué)合理，除了嚴(yán)格遵守現(xiàn)有法律制度外，還應(yīng)弘揚(yáng)法治理念和法治精神，發(fā)揮優(yōu)良道德文化的作用，這也就是要堅持正確的價值取向。從人民現(xiàn)實(shí)需求來看，新時代人民群眾強(qiáng)烈的需求民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等“基本公共產(chǎn)品”，要求我們在政策制訂、執(zhí)法、審判等過程中，堅持正確的價值取向，不斷滿足人民需求，讓人民群眾應(yīng)有的正義不遲到、應(yīng)得的權(quán)益不缺失。

（二）堅持正確的價值取向有利于維護(hù)法律權(quán)威

法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威在于人民內(nèi)心真誠的擁護(hù)和遵守。維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威是社會主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)，沒法律的權(quán)威就沒有權(quán)威的法律，依法治國就成了一句空話。從法律實(shí)施層面來看，維護(hù)法律權(quán)威要求執(zhí)法人員在每一次審判、裁決中讓人民群眾感受到法律的公正。而在自由裁量過程中，沒有正確的價值取向引導(dǎo)，會造成信任缺失、公平失衡，也就不可能實(shí)現(xiàn)真正的公平正義。一次不公正的審判，其危害是多少次公正審判也彌補(bǔ)不了的。從法律解釋層面來看，法律的解釋工作是確保法律實(shí)施效果的重要方式。在法律解釋過程中，必須要堅持憲法和法律基本原則精神，融入中華文化傳統(tǒng)習(xí)慣，貫徹社會主義核心價值觀的相關(guān)內(nèi)容，才能得到一個合理合法并且為人民真心擁擠的法律解釋。

（三）堅持正確的價值取向是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平正義的根本遵循

實(shí)現(xiàn)公平正義是法律的基本價值和目標(biāo)，法律也是實(shí)現(xiàn)公平正義的最后一道防線。實(shí)質(zhì)公平正義的實(shí)現(xiàn)要求法律實(shí)施的過程性、法律的實(shí)效的結(jié)果性及最終的社會效果性相結(jié)合。也就是說執(zhí)法行為不僅要求審判、裁決符合法律本身的要求，更重要的是要符合法律精神和社會期待，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平正義。在面對復(fù)雜情況需要自由裁量時，行政執(zhí)法入員要綜合考慮各種相關(guān)因素，而不是只考慮單一的表面現(xiàn)象。在正確的價值取向指引下，靈活合理行使自由裁量權(quán)，在符合法律規(guī)則和原則的前提下，考慮人民群眾的合理訴求和社會影響。

二、當(dāng)前行政執(zhí)法自由栽量過程中存在的問題

自由裁量普遍存在于行政執(zhí)法實(shí)踐中，這是由行政執(zhí)法靈活性、即時性等特征所導(dǎo)致的。由于法律法規(guī)的不完善，或者個體對法律的理解不同、對現(xiàn)場事實(shí)情況判斷的差異，使得執(zhí)法人員在行政執(zhí)過程中有著廣泛的自由裁量權(quán)。隨著我國法治政府、法治社會建設(shè)的逐步深化，各級行政部門的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平雖然得到極大的提升，但依然存在許多有待解決和改善的問題情況。

（一）自由裁量生硬刻板，行政決定難以取得群眾的認(rèn)可

1.適用法條生硬刻板

具體的法律條文是執(zhí)法的依據(jù)，更是人們行為的準(zhǔn)繩，執(zhí)法人員必須嚴(yán)格按照法律條文來處理具體的案件。但是，從法律社會學(xué)的角度來看，法律的目的是平衡社會利益和解決社會矛盾，以達(dá)到法的最佳實(shí)踐效果。法律不僅是一個強(qiáng)制性的規(guī)則體系，也是一個思想體系，它有自己的價值取向。而有的執(zhí)法人員和執(zhí)法部門，在執(zhí)法過程中過分追求法律的警示教育作用，在自由裁量上向統(tǒng)統(tǒng)上傾斜，或者是害出錯承擔(dān)責(zé)任，在自由裁量上盡量向“松”上靠，或者是分追求息事寧人的效果，在自由裁量上“和稀泥”，忽視了法律解決問題、平衡矛盾的這一根本目的。偏硬、偏軟或偏中的適用法律條文，看似是無可指摘，實(shí)際是偏離了法律應(yīng)有的價值取向。

這其中既有法律解釋工作不到位的問題，也有政府執(zhí)法導(dǎo)向偏差的問題，但最根本的是沒有深刻領(lǐng)會法律本身的原則、精神和目的，缺乏正確的價值取向來引導(dǎo)、規(guī)制自由裁量行為，陷入本本主義的泥潭無法自拔，造成這種以法律為綱的現(xiàn)象。

2.對人對事高冷

法律是由人來制訂和實(shí)施的，其實(shí)施的效果不僅由法律本身的合理性決定，更在于執(zhí)法人員自身的態(tài)度和方式方法。“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗”[2]，一個有經(jīng)驗的執(zhí)法人員必定是一個“接地氣，知民意”的人，他的經(jīng)驗也不在于經(jīng)歷了多少案件，而是在執(zhí)法過程中不僅能按邏輯理性推理判斷，更能詳細(xì)了解案件背后的社會關(guān)系，按最有利于社會公平正義和安定和諧的方式來作出判決。而反觀有的執(zhí)法人員，僅僅關(guān)注案件本身的法律因素，這樣做出的裁決，無論是否合法，也同樣得不到群眾的真心接受。

法律精英主義在其中扮演了重要角色，執(zhí)法人員脫離基層群眾而執(zhí)法是無法實(shí)現(xiàn)真正的公平正義的，因為他不了解群眾的需求。當(dāng)然也有執(zhí)法人員法律素養(yǎng)不足，個人首先缺失等因素。

（二）濫用自由裁量權(quán)

行政執(zhí)法面對的是群眾的切實(shí)利益，執(zhí)法人員也面臨著各種各樣的誘惑，如果不能正確行使權(quán)力，就會造成自由裁量權(quán)的濫用。在反腐倡廉高壓態(tài)勢下，“老虎”“蒼蠅”一起打，震懾了大批企圖以權(quán)謀私的人，但自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象還是不少。執(zhí)法人員以權(quán)壓法、以言代法的情形時有發(fā)生，有的人在法律的邊緣打“擦邊球”，不正確行使權(quán)力，損害了群眾的正當(dāng)權(quán)益。

究其原因，形式上是制度缺失、監(jiān)督失位，沒有形成良好的權(quán)力使用體制機(jī)制，根子是權(quán)力觀念錯位，把人民賦予的公權(quán)力當(dāng)成私人特權(quán)來謀取個人利益，沒有樹立好執(zhí)法為民的理念。

（三）自由裁量基準(zhǔn)不一，同事不同決

為規(guī)范自由裁量，各級地方政府根據(jù)立法權(quán)限也制訂了不同的裁量基準(zhǔn)，規(guī)范、細(xì)致裁量權(quán)的使用。然而各個地方的經(jīng)濟(jì)文化及歷史的差異，使得自由裁量結(jié)果有著明顯的地區(qū)差異。即使同一地區(qū)行政執(zhí)法的自由裁量結(jié)果同樣受多種因素的影響，比如執(zhí)法人員法律素養(yǎng)、對事實(shí)情況的不同認(rèn)定、現(xiàn)實(shí)的情況環(huán)境等，這是不可避免的。有的差異是合理合法，而有些差異卻是人為因素所致。這些裁量結(jié)果的差異，在資訊高度發(fā)達(dá)的社會產(chǎn)生廣泛的關(guān)注。這就造成有的案件群眾高度贊揚(yáng)，有的案件卻備受指責(zé)，引發(fā)公眾對政府部門的敵視與不信任，這才是我們應(yīng)該關(guān)注的問題。

三、培塑行政人員正確價值取向的方法路徑

（一）強(qiáng)化執(zhí)法人員執(zhí)法為民的理念

我國是人民民主專政的國家，政府的權(quán)力來自于人民人民政府的執(zhí)政宗旨就是執(zhí)政為民，一切依靠人民、一切為了人民。各級執(zhí)法部門都必須樹立這種執(zhí)法理念，指引執(zhí)法工作朝著正確的方向發(fā)展。把這樣的價值理念作為最高追求，在面對復(fù)雜情況時，就能夠時刻把人民群眾的合法利益放在首位，依靠人民、服務(wù)人民、保護(hù)人民。尊重人民主體地位，讓人民群眾參與到執(zhí)法工作中，真誠的同矛盾各方交流互動，才能正確行使黨和人民賦子的權(quán)力，讓人民群眾在每一次行政執(zhí)法、每一次自由裁量中感受到公平正義。

（二）進(jìn)一步把社會主義核心價值觀和道德品行融入自由裁量行為

“把社會主義核心價值觀融入法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)全過程，融入科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法各環(huán)節(jié)”[3]，自然而然要把社會主義核心價值觀融入執(zhí)法的自由裁量中。社會主義核心價值觀是社會為公眾所廣泛認(rèn)可的價值追求，把倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友善的價值觀念融入到行政法自由裁量中，在自由裁量的權(quán)衡中融入道德考量和價值導(dǎo)向，提高自由裁量的合理性，努力使行政決定接近實(shí)質(zhì)上的公平正義。

（三）夯實(shí)執(zhí)法人員政法素養(yǎng)

“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”[4]作為一名社會主義法治社會的執(zhí)法人員，堅定的政治立場和扎實(shí)的政治素養(yǎng)對理解國家治國理政的方針政策有重要作用，同時也是把握自由裁量的標(biāo)尺。對照法治社會建設(shè)的總體要求和精神要義，就知道自由裁量的天平向哪個方向傾斜，就知道如何做出正確的決定。反之，作為執(zhí)法人員沒有政治素養(yǎng)，不了解國家政策，就沒有辦法對自由裁量的結(jié)果做出合理的、讓人信服的解釋。

（四）完善自由裁量案例指導(dǎo)和自由裁量基準(zhǔn)設(shè)置

為了避免同案不同判的現(xiàn)象，可以效仿最高法院案例指導(dǎo)制度的做法，由各行政執(zhí)法部門探索建立典型行政執(zhí)法案例指導(dǎo)機(jī)制，讓自由裁量的行使有先例可循。通過案例指導(dǎo)，把正確的價值取向?qū)嵸|(zhì)化、具體化、可視化。同時，對部分自由裁量的基準(zhǔn)做更細(xì)致的規(guī)范，或在基準(zhǔn)范圍內(nèi)制訂具體的實(shí)施辦法。“當(dāng)行政官員依據(jù)細(xì)化了的行政處罰自由裁量基準(zhǔn)作出行政決定時，恣意的可能性也就隨之減少了”[5]，這就給執(zhí)法人員更具體和細(xì)致的指導(dǎo)，防止自由裁量的濫用或錯用。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編[E].2015.

[5] 路野.論行政處罰自由裁量的內(nèi)部控制[D].吉林大學(xué)，2015（11）：12.