檢察機關發揮公益訴訟職能促進地方性立法實施的思考

摘 要 近年來，黃梅縣檢察院高度重視地方性立法的落實，充分發揮檢察職能，特別是公益訴訟職能，積極促進地方性立法的實施，做出了有益的探索。同時也存在公訴訴訟檢察建議缺乏法律意義上的權威性、發揮檢察公益訴訟職能促進黃岡地方性立法實施的能力不足等問題。對此，本文認為應充分發揮公益訴訟為地方立法奠定基礎、地方立法為公益訴訟提供支持的相互作用，加強地方立法與公益訴訟聯動，進而全面發揮公益訴訟職能，積極促進地方性立法的實施。

關鍵詞 檢察機關 公益訴訟 地方性立法

作者簡介：饒志東，湖北省黃梅縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.120

當前黃岡市地方性立法已經實施的有五部，分別是《黃岡市飲用水水源地保護條例》《黃岡市革命遺址遺跡保護條例》《黃岡市違法建設治理條例》《黃岡市城市市容和環境衛生管理條例》和《黃岡市白蓮河庫區水環境保護條例》。對這些地方性立法，黃梅縣檢察院高度重視，充分發揮檢察職能，特別是公益訴訟職能，積極促進地方性立法的實施，做出了有益的探索，取得了一定的成效。

一、發揮檢察公益訴訟職能促進地方性立法實施的基本情況

（一）基本情況

1.飲用水源地保護方面

辦理飲用水源地保護行政公益訴訟案件7件，發出訴前檢察建議7件。針對縣內主要飲用水源地進行實地現場動察，走訪調查，詢問周邊居民，查找污染源頭，對具有法監管職責的鄉鏌政府和黃梅縣水利和湖泊局發出訴前檢察建議書，要求立即整改相關情況，并開展回頭看，確保工作到位。

2.革命遺址遺跡保護方面

共辦理革命遺址遺跡保護方面公益訴訟案10件，發出訴前檢察建議9件，1件公益訴訟起訴案尚在起訴過程中。了解黃梅縣內現存革命遺址遺跡現狀，組織干警對革命遺址遺跡進行現場物察，對于需要修復的遺址遺跡，第一時間與黃梅縣文化和旅游局聯系，進行相關鑒定，確定修復費用，并向負有法定監管職責的遺址遺跡所在地鄉鎮政府和縣級行政單位發出訴前檢察建議，要求整改落實。

3.農村人居環境治理方面

辦理農村生活垃圾治理案件15件，發出訴前檢察建議15份。聯合縣城市管理執法局對黃梅縣北部各鄉鎮進行了巡查，向各鄉鎮分管領導詳細介紹了檢察機關公益訴訟職能，并就農村生活垃圾治理專項活動的方案、重要意義及在各村巡查過程中發現的問題和鄉鎮進行了交流并聽取了意見，各鄉鎮分管領導就下一步針對垃圾治理打算進行了介紹。

（二）主要做法

1.打牢“基本點”，認真摸排案件線索

（1）發現法律法規中的線索。黃梅縣檢察院每辦理一個公益訴訟案件都對其中對應的法條進行分析研讀、為了更好的辦理手中的案件，同時也為其他案件的辦理奠定了堅實的基礎。

（2）發現在辦案件中隱含的線索。在辦理下新鎮宛希生宛希儼嚴烈士陵園保護案調杏取證當中，就發現下新鎮宛希先、宛希儼故居年久失修，部分屋頂已經坍塌，屋頂瓦片均散落在地面，部分木質窗臺也瀕臨毀壞。針對這種情況，迅速搜集證據，在辦理宛希先、宛希儼烈士陵園保護案當中將宛希先、宛希儼故居保護案一同辦理，切切實實的維護烈士的尊嚴。

（3）發現輿情監控中的線索。對于關系群眾切身利益的事情都是大事，充分發揮主觀能動性，對于網上群眾舉報的和實名舉報的案件安排了專人做好相關的記錄工作，及時地將案件查清辦結、給人民群眾一個滿意的答復。黃梅縣濯港鎮胡牌養豬場污染環境案就是在對“天涯論壇”網絡輿情監控中發現的，湖北環保協會會員在論壇內發帖進行舉報查。

2.鞏固“保障點”，著力案件辦理成效

（1）強化干警素質，提升工作能力。今年為進一步強化公益訴訟辦案隊伍，不斷加強干警素質培養，抓好業務知識學習，認真領會高檢院發布的規范性、指導性案例，借鑒各地區的辦案經驗、文書制作、調查取證、庭審應訴等操作技巧，大大的提升了業務能力，為案件順利辦理打下了堅實的基礎。

（2）公開宣告送達，實現公平公正。為增強檢察建議公開性、規范性、權威性，采用“公開宣告”方式送達檢察建議。在履行職責中發現，停前鎮政府、五祖鎮政府、縣水利和湖泊局等單位對其轄區內自來水公司飲用水源地保護工作在臺干履行職責的情形，黃梅縣檢察院組織干警至相關地點、單位調杏取證經調查核實后，根據相關法律法規向停前鎮政府、五祖鎮政府、水利和湖泊局發出檢察建議并公開宣告，各單位在現場接收檢察建議，將對存在的問題及時進行整改，并將整改結果及時書面回復。

（3）做好專項活動，強化辦案質效。一是英烈保護專項活動。該院檢查烈士陵園及零散烈士墓地10個，出警20人次，針對革命烈士紀念設施的保護管理不力的情況，及時向相關管理部門和相關鄉鎮發出了訴前檢察建議9份，要求履職做好相關修繕和保護工作。收到檢察建議書后，各相關部門迅速行動，督辦相關鄉鎮立行立改，黃梅縣委縣政府也高度重視，撥付專項資金用于烈士紀念設施的修繕。二是飲用水源地專項活動。黃梅縣檢察院聯合縣水利局、環保局對全縣集中式飲用水源地進行了專項巡查。發現嚴重威脅到相關供水企業供水范圍內近70萬居民的飲水安全的污染隱患，向有關部門和相關鄉鎮發出行政公益訴訟訴前檢察建議?？h相關職能部門和鄉鎮積極進行了整改，存在的問題得到了全部整改，為群眾喝上安全飲用水提供了堅實的保障，得到全縣群眾廣泛點贊。

3.把握“關鍵點”，爭取良好辦案環境

（1）多宣傳。檢察宣傳工作是檢察機關的喉舌，是人民群眾認識檢察工作的窗口，是檢察職能的延伸，關系到檢察事業持續發展利用院微信公眾號及時更新發布工作信息，在湖北省檢察院網站、黃岡市檢察院網站、正義網、楚天法治網、鄂東晚報等各級新聞媒體發表該院公益訴訟工作的新聞稿件67篇。

（2）多匯報。一是主動向分管領導和檢察長匯報。在辦理具體案件中會遇到很多阻礙，拿不定主意、這時要積極主動的向分管領導和檢察長匯報，聽取院領導的意見;二是主動向縣委政府領導匯報，促成縣委出臺了《關于支持檢察公益訴訟工作的實施意見》;三是主動向市院領導匯報。市院在業務上能給予更全面的指導，有利于公益訴訟案件順利的結案。

二、發揮檢察公益訴訟職能促進地方性立法實施存在的困境

（一）還沒有對《黃岡市違法建設治理條例》方面的事項開展公益訴訟

由于公益訴訟有一定的受案范圍，雖然湖北省人大常委會審議通過了《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》（下稱《決定》），雖然《決定》授權湖北檢察機關在現有法律規定的“五大領域”開展檢察公益訴訟之外，可以依法在安全生產、文物和文化遺產保護、電信互聯網涉及公民個人信息保護等領域探索開展公益訴訟工作。但違法建設并不在“等”外探索之列，按照湖北省人民檢察要求：“等”外探索要積極也要穩妥，防止出現隨意出擊、不顧后果的無序狀態。目前黃梅縣檢察院還沒有在違法建設這方面開展公益訴訟探索。

（二）公訴訴訟檢察建議缺乏法律意義上的權威性

由于在立法上對公益訴訟檢察建議的法律地位尚未明確，所以公益訴訟檢察建議就不象按照審判監督程序提出的抗訴一樣，必然引起法院對案件的再審、采納或糾正。因此，在實踐中，公益訴訟訴前檢察建議難以達到法律監督的有效目的。比如，黃梅縣檢察院飲用水源地保護公益訴訟檢察建議案件已于2019年全部辦結，且發出的訴前檢察建議均得到回復，存在的問題大部分也得到整改落實，但相關部門并沒有就飲用水源地保護建立長效機制。對已整改的水源地效果保持情況開展回頭看工作，發現整改過后，過一段時間有一些反復。

（三）發揮檢察公益訴訟職能促進地方性立法實施的能力不足

不同于批準逮捕和起訴案件，公益訴訟因為涉及到很多專業領域，如環境保護、水資源、革命遺址保護等各個方面，這對檢察官提出了更高的要求，豐富的法律知識僅僅是做好公益訴訟基礎，被監督領域的專業知識也是必須掌握的，只有這樣才能更好的做好公益訴訟檢察工作?，F實中，基層檢察院檢察官的法律專業知識和能力水平還是有一定的差距，有一定的畏難情緒，比較傾向于做好一般的案件，不愿意做公益訴訟。同時，由于沒有被監管領域的專業知識，檢察官也很難發現問題并提出解決問題的建議，導致提出的檢察建議缺乏針對性和可操作性。

三、發揮檢察公益訴訟職能促進地方性立法實施的意見建議

（一）公益訴訟為地方立法奠定基礎

檢察機關以開展公益訴訟專項工作為引領，形成規范化、常態化的工作機制，并積極開展公益訴訟“等”外案件探索，辦理公益訴訟“等”外案件，為全面保護公益奠定了基礎。檢察機關不能就案辦案而辦案，在辦理公益訴訟案件過程中，更加注重對類案進行總結和提煉，不僅要發現監管中存在的問題，更要實現源頭治理，助推法治政府建設提速。在辦理公益訴訟案件中，注重梳理問題，總結類案特點為地方性立法提供立法依據。具體做法是檢察機關在辦理公益訴訟案件中可以明確感知地方立法盲點，在辦案的同時可以深入梳理研判，進行走訪調研，發現匯總問題，起草立法建議書，并組織研討，由市級檢察院統一向市人大常委會提交立法建議書。

（二）地方立法為公益訴訟提供支持

地方性立法可以解決公益訴訟檢察建議缺乏法律意義上的權威性的問題。可以在相關地方立法中寫入檢察公益訴訟的內容，這樣就大大提高了公訴訴訟檢察建議缺乏法律意義上的權威性，會促使相關部門對檢察建議的重視，對建議內容的落實，進而促進地方性立法的貫徹落實。如經西藏自治區林芝市人大常委會審議通過，西藏自治區人大常委會審議批準的《林芝市生態公益林保護條例》，首次明確寫入了檢察機關提起公益訴訟制度。《條例》規定：人民檢察機關應當充分發揮法律監督職能作用，全面實施生態環境和資源保護領域公益訴訟制度。針對基層辦案檢察官面臨發現線索難、取證難和檢察建議不夠“硬”、鑒定費用不能保障，地方性立法或者支持檢察機關開展公益訴訟的地方性法規中可以明確規定一些具體措施：如鼓勵司法鑒定不預先收費、建立公益訴訟舉報獎勵機制、強化對行政權力的制約和監督、共同健全政府信息平臺與司法網絡互聯互通、案件線索雙向移送、處理結果反饋等工作機制。

（三）加強地方立法與公益訴訟聯動

如果很難在國家層面上對一些問題（如規范地市一級的農產品批發市場）進行統一立法，地方各級人民代表大會這是就可以發揮立法作用，加快促進地方立法符合地區特點，加強整體規劃布局，加強企業責任和市場自律，維護公平競爭，創造公平營商環境。同時，對于涉及公益性事業，檢察機關可以將公益訴訟的案件范圍拓展到這些事項，確保公益保護和行政機關的監管責任落實到位，并提供了地方性立法的基本材料和依據。