行政訴訟中一并審理相關民事爭議制度探析

摘 要 本文從相關民事爭議一并審理相關的法律及司法解釋規定出發，分析現有的法律及其司法解釋框架，結合2015年1月1日《行政訴訟法》實施以來的實踐，分析其中有分歧及尚需明確之處，以期給相關民事爭議一并審理這一制度的完善提出合理化建議。

關鍵詞 行政訴訟 一并審理民事爭議 民行交叉

作者簡介：李濤，河南名人律師事務所律師，中級職稱，研究方向：行政法、刑法和非訴業務。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.119

2018年2月6日，最高人民法院發布《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋2018 1號，以下簡稱2018解釋），本司法解釋采用專章規定，共計八條的篇幅完善了相關民事爭議一并審理制度，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋2015 9號，以下簡稱2015解釋）第十七條至第十九條廢止，加上《行政訴訟法》第61條，對于因民行交叉這一困擾司法實務和理論多年的案件類型，僅有九條規定，顯然，目前的制度構建是遠遠不夠的，尚需許多需要完善的內容。

一、相關民事爭議一并審理的由來和制度設計目的

（一）制度由來

行政與民事交織案件的審理，一直以來都是司法實踐的難題，比如轟動一時的“高永善訴焦作市影視器材公司房產糾紛案”中，圍繞著三間房屋的所有權爭議，糾紛各方當事人分別進行了民事訴訟和行政訴訟歷時十余年，產生近 20 份裁判，而此案的糾紛也并沒有從根本上得以化解。

事實上，關于行民交叉案件，存在以下幾種情形：一是在民事訴訟過程中，可能出現民事訴訟的結果需要以行政爭議的結果為前提的情形，這種情形顯然應當中止民事訴訟，等待行政訴訟的結果。二是在行政訴訟過程中，行政訴訟需以民事訴訟的裁判結果為依據，那么需要行政訴訟先行中止。三是民事和行政爭議在法律事實上有交叉，但并不相互影響，即雖然兩個案件在事實上存在關聯，但可以單獨進行民事、行政訴訟，判決結果互不影響。

在我國行政訴訟實踐中，相關民事爭議一并審理的最早開始于2000年，2009 年最高人民法院將相關民事爭議一并審理的范圍從行政裁決擴展到“行政裁決、行政確權、行政處理、頒發權屬證書等案件”，2010 年最高人民法院又規定“行政許可案件中當事人請求一并解決有關民事賠償問題，可以合并審理”。其后最高人民法院在浙江省等地開展了行政附帶民事訴訟案件的試點工作。2014年《行政訴訟法》修改時，明確規定行政許可、登記、征收、征用和行政裁決五種類型行政訴訟中，相關民事爭議可以一并審理。

（二）制度的設計初衷

對于相關民事爭議一并審理制度，最高人民法院郭江修法官的解讀這一制度設計的初衷為：“提高審判效率，防止因民行兩種不同訴訟程序可能帶來的裁判沖突，及時、有效化解民行爭議”。最高院認為，該制度強調的是“實質性化解糾紛，其法理依據是程序效益而帶來的程序擴容。”筆者認為，該制度的設計初衷，是理解、運用該制度的前提，關于該制度的解讀、分析、運行，都應當圍繞著這一設計初衷來進行。

二、相關民事爭議一并審理制度規范分析

現有的法律及司法解釋主要有：《行政訴訟法》第61條;2018解釋的第137條至第144條。

筆者現根據現有法律及司法解釋，對行政訴訟一并審理民事爭議制度梳理如下：

（一）可以一并審理的范圍

1.行政訴訟符合規定且已經成立

首先，行政訴訟的范圍必須符合《行政訴訟法》第61條的規定，即行政許可、行政登記、征收、征用和行政裁決五類行政訴訟案件。這里需要指明的是，該條的列舉是明確且具體的，沒有任何的擴展，這一點上，與法發（2009）38號文件的表述有所不同。

此外，行政案件必須成立，這是在行政訴訟中相關民事爭議一并審理的前提，因為如果行政案件不成立，則相關民事爭議一并審理就沒有必要了。也就是說，這里的相關民事爭議，在立案時應當視為行政案件的附屬。

2.民事爭議與行政訴訟具有關聯性

關聯性是引起一并審理的原因，這也是該制度的一個核心問題。最高人民法院認為：“關聯性是一并審理民事爭議制度的本質特征”，但是關于相關性如何界定，截止目前并沒有明確的尺度和標準。

關于民事爭議與行政訴訟的關聯性，學界認可的分類大致有兩種：第一種是以實體法律關系產生的先后順序為判斷依據，據此分為行政先行型和民事先行型;第二種是以當事人爭訟的主要目的為標準，分為行政爭議為主附帶民事爭議型、民事爭議為主附帶行政爭議型、行政與民事爭議并重型。當然，筆者認為，學界的分類標準對于實踐是否具有指導意義，需要進一步深入研究。

3.不存在不能一并審理的情形

2018解釋第139條規定了應當作出不予準許一并審理決定的四種情形，前三種主要是行政訴訟的受案法院對民事爭議沒有管轄權的情形，最后一種為兜底條款。

關于第三種情形中的約定仲裁或者已經提起民事訴訟的，筆者認為，需要注意以下兩點：

一是2015解釋第17條規定的是已經申請仲裁的，而2018解釋則規定的是約定仲裁。也就是說《仲裁法》第26條第2款規定的情形能否適用于相關民事爭議一并審理，尚不明確。

二是如果民事爭議的原告已經提起了民事訴訟，這說明民事爭議的原告沒有選擇或者不知道可以選擇在行政訴訟中一并審理民事爭議。鑒于一并審理制度只是一個程序的擴容，是當事人一種可以選擇的程序，最高人民法院認為這種情況下，只有提起民事爭議的原告撤回起訴，各方同意一并審理行民爭議的，人民法院才可以準許相關民事爭議一并審理的情形。

此外，關于其他不宜一并審理這一兜底條款，最高人民法院認為：為避免該款成為個別法院推諉、不受理當事人請求一并解決民事爭議起訴的依據，對此不宜作擴大解釋，應當將該款明確限制在“如人民法院一并審理民事爭議，將會違反法律規定這一情形下。”

4.受理行政訴訟的法院對民事爭議有管轄權

目前，行政訴訟的管轄存在異地管轄、交叉管轄和集中管轄等情形，因此，行政訴訟管轄法院很有可能不是民事爭議的管轄法院。筆者認為，根據2018解釋第138條第（一）款和第139條，受理行政訴訟的人民法院，只要沒有違反民事訴訟法專屬管轄或者民事爭議當事人約定的協議管轄和仲裁管轄，已受理行政訴訟的管轄法院對相關民事爭議亦有管轄權。也就是說，即使民事爭議的地域管轄和級別管轄與行政訴訟的管轄法院不一致，只要沒有2018解釋第139條的情形，受理行政訴訟的法院，對相關民事爭議即具有管轄權。

（二）相關民事爭議一并審理的啟動

1.提出主體

根據《行政訴訟法》第61條和2018解釋第137條款，一并審理的啟動必須是基于當事人提出一并解決相關民事爭議的申請，人民法院才可以決定一并審理，人民法院不能主動決定一并審理。最高人民法院郭修江法官認為，“是否一并審理，歸根到底是民事爭議原告的選擇權。”也就是說，只有民事爭議的原告才有權提出一并審理。最高院認為提出一并申請民事爭議的應當是行政訴訟的原告或者行政訴訟的第三人。實踐中主要是兩種情況：行政訴訟原告可以在行政訴訟起訴時或者審理過程中提起民事訴訟并請求一并審理，行政訴訟第三人在行政訴訟審理過程中提起民事訴訟并請求一并審理。

在這里，需要考慮的是，當民事爭議的被告為行政訴訟的原告或者行政訴訟的第三人時，民事訴訟的被告是否有權提出民事爭議一并審理，筆者認為，該種情形下民事爭議已經另行起訴，需要原告的撤訴才能消除不適宜一并審理的情形。

2.何時提、向誰提、以什么形式提

（1）根據2018解釋第137條，提出一并審理民事爭議的，應當在一審開庭審理前提出，有正當理由的，也可以在法庭調查中提出。

一并審理關于民事爭議提出的時間，雖然考慮到了訴訟效率問題，沒有如刑事附帶民事訴訟那樣規定在第一審判決宣告前提出，但是出于訴訟專業化和精細化與社會公眾對法律認識不足之間的差距，最高人民法院對于正當理由、法庭調查主張作寬泛理解，比如將行政訴訟法庭調查中才發現基礎民事法律關系均作為正當理由。

（2）向誰提？筆者認為，如果行政訴訟的原告在行政訴訟立案時就提出一并審理民事爭議，雖然相關申請是提交至立案庭，但是基于行政訴訟應當先成立，才能提起一并審理民事爭議這一邏輯，筆者認為行政訴訟原告的申請一并審理民事爭議，其實是向行政庭提出。至于行政訴訟第三人在審理過程中提出一并審理民事爭議，也應當是向行政庭提出。

（三）相關民事爭議一并審理中的一并與分別

根據2018解釋第140條至第144條，相關民事爭議一并審理制度，在具體的審理過程中，行政訴訟與民事爭議由同一審判組織審理，但是分別立案，分別按照規定收取案件受理費，分別裁判，分別上訴。例外的情況是，人民法院審理行政機關對民事爭議所做裁決的案件，不另行立案。

值得注意的是，一并審理民事爭議，既然是分別立案、分別審理、分別裁判，關于提出一并審理民事爭議的形式，根據最高院的訴訟指南，應當另行遞交申請書（請求一并審理民事爭議），民事起訴狀和證據作為該申請書的附件。也就是說，在行政訴訟中申請相關民事爭議一并審理，除已經成立的行政案件中的行政起訴狀外，還需要提交一并審理民事爭議申請書以及民事起訴狀。

實踐中如出現在行政起訴狀的訴訟請求中包含民事爭議的訴訟請求，會被人民法院認為不符合一并審理民事爭議的提起形式，進而裁定駁回民事爭議的訴訟請求。

三、人民法院的自由裁量權

人民法院在是否準許一并審理中自由裁量權取決于以下三點：（1）相關民事爭議的“相關”應當如何理解;（2）其他不宜一并審理民事爭議的情形如何理解;（3）第61條中的“可以”如何理解，即如果滿足了前兩項條件，人民法院是可以準許還是應當準許。

（一）關于相關性

如前文所述，最高院對于相關性并沒有界定，筆者認為，要理解相關性的含義，應當先理解2018解釋第138條第一款。該款雖然規定的是管轄問題，但是卻擴展了人民法院準許一并審理的情形，人民法院準許一并審理相關民事爭議的情形分為兩種：第一種是人民法院根據民事訴訟原告的申請，決定在行政訴訟一并審理民事訴訟;第二種是人民法院根據民事訴訟雙方當事人的共同申請，準許一并審理民事爭議。最高院認為，上述兩種情形是根據關聯程度不同，即第一種情形適用的是當民事爭議與行政訴訟具有不可分割的關聯，所依據的事實或者法律關系有牽連，具有一致性或者重疊性，屬于應當一并審理的范疇。第二種情形是當民事爭議與行政訴訟所依據的事實或者法律關系并不具有一致性或者重疊性較小，不足以產生相互矛盾的裁判，這屬于可以一并審理，也可以不一并審理的情形，這就需要民事案件當事人一致同意一并審理，人民法院才有權決定一并審理，但是該種情形中，是民事案件兩方共同向人民法院申請，還是一方申請，由法院征得另一方同意尚未作出明確規定。

從2018解釋第138條第一款的規定來看，最高人民法院認為的相關性，是一個相當寬泛的概念，只要民事和行政爭議在法律事實上有交叉，就認為具有相關性。筆者認為，最高院之所以沒有界定相關性，一是鑒于行民交叉案件的復雜性和多樣性以及當事人訴訟請求的不確定性，文字概述難免有所疏漏，二是因為根據第61條，在民事爭議的原告申請一并審理后，人民法院是可以決定一并審理，而不是應當決定一并審理，即《行政訴訟法》賦予了人民法院在個案中對是否一并審理有充分的自由裁量權，即最高院認為是否具有相關性的問題，應當由人民法院依據個案情況決定。

（二）關于其他不宜一并審理民事爭議的情形

上文已經敘述過了，在此不多做贅述。

（三）關于第61條的“可以”，如前文所述，其實賦予了受理行政訴訟案件的法院，在決定是否一并審理民事爭議案件時極大的自由裁量權

例如最高院在（2018）最高法行申2960號民事判決書中認為：該制度在性質上是行政爭議與民事爭議“一并解決”，而不是“行政附帶民事訴訟”，一并審理后，仍然存在兩個訴訟且其性質不同。當事人申請一并審理的，人民法院對于是否準許具有一定的自由裁量權。

也就說，行政訴訟與民事爭議即使是一并審理，民事爭議與行政訴訟之間也是相互獨立的，而不是行政附帶民事訴訟。人民法院沒有準許一并審理民事爭議，并不會對當事人的訴權造成影響。因為即使不一并審理，如果需要以民事案件的結果作為行政訴訟的依據，行政訴訟也應當中止。如果需要以行政案件的結果作為民事訴訟的依據，民事訴訟也應當中止。

（四）人民法院的釋明義務——自由裁量權的例外

2018年解釋第138條第二款規定，如果民事爭議的事實或者法律關系是行政訴訟事實或者法律關系的依據，人民法院有義務告知當事人可以申請一并處理，那么可以推理出來：該種情況下，如果當事人申請一并審理，人民法院應當一并審理。此處的當事人，根據前文所述，顯然應當是民事爭議的原告。

四、相關民事爭議一并審理制度實踐中存在的問題

（一）制度適用率極低，仍處在“休眠”狀態

根據北京市二中院關于行政訴訟一并審理民事爭議制度運行情況的調研報告，2015年5月1日至2018年11月1日，當事人申請一并審理的案件有 490 件，人民法院經過審查，準許當事人一并審理民事爭議請求的案件僅為20件，僅占當事人申請案件數量的4%，適用率極低，仍然處于“休眠狀態”。

（二）行政訴訟的范圍界定過窄，無法滿足實際需求

關于行政訴訟的范圍，最高院法發（2009）38號文件界定的是行政裁決、行政確權、行政處理、頒發權屬證書等案件。2015年《行政訴訟法》修改前，《行政訴訟法修正案（草案）》對行政訴訟的范圍沒有任何限制。至于《行政訴訟法》出臺后，相對于修正案（草案）的不加限定，全國人大為何將行政訴訟限定在行政裁決、行政登記、行政許可、行政征收和行政征用五種范圍內，目前尚不清楚。但是顯然，該五種類型無法反應實踐中的全部需求。

根據楊思思對2015年5月1日至2016年7月15日的85個涉及申請相關民事爭議一并審理的行政案件進行檢索，行政處罰和行政不作為案件分別為8個和11個，占比超過20%。也就說，實踐中，相關民事爭議一并審理制度僅限定在行政裁決、行政登記、行政許可、行政征收和行政征用五種類型中，遠遠無法滿足實際需求。

（三）相關制度設計相對粗糙，關鍵程序和環節缺失

如前文所述，一并審理何時提、向誰提、以什么形式提等問題以及人民法院在決定是否一并審理時的自由裁量權界限，均沒有明確的規定和統一的尺度。此外，審判人員組成亦無明確規定。制度設計相對粗糙，難免在實際運行過程中出現各種問題。

五、相關民事爭議一并處理制度中亟需完善之處

（一）科學設置受案范圍

馬懷德教授在《行政訴訟法的時代價值——行政訴訟法三十年：回首與前行》中稱：目前的制度設計不夠周延和細致，所能涵蓋的一并解決的關聯性案件類型比較有限，如存在民事侵權行為被害人的行政處罰等案件就沒有在此范圍，尚需進一步完善。

由此可見，將行政處罰納入相關民事爭議一并審理制度中，是學術界和實踐中都認可的。此外，筆者認為，既然該制度目的是為了高效便利解決問題而進行的程序擴容，給當事人一個程序的選擇，同時也給了人民法院在決定是否一并審理時極大的自由裁量權，因此，在這個制度中再限制行政訴訟的范圍是沒有必要的。《行政訴訟法修正案（草案）》中對行政訴訟范圍不加限制，是更加可取的。

（二）模糊審理該類案件中行政庭法官和民事庭法官的邊界

實踐中，一個非常現實的矛盾是：行政庭與民事庭相比，人員配置少、審判經驗不足，但是相關民事爭議一并審理的案件，通常是疑難復雜的案件。讓相對人員配置少、審判經驗不足的行政庭單獨處理行政案件之外，還要負責處理疑難復雜的民事案件，顯然會嚴重阻礙這一制度的適用。因此筆者建議在實際運行過程中，應當由行政庭的法官和民事庭的法官組成合議庭，甚至可以探索在同一合議庭的成員的情況下，對行政案件和民事案件中確定不同的審判長，通過合議庭或者審判委員會來確保審判結果的一致性即可。

（三）適當限制個案的自由裁量權

筆者認為，相關民事爭議一并審理制度目前仍在探索階段，加之該類案件的復雜性，人民法院對個案的自由裁量權是有必要的，但是應當予以適當限制，以保證該制度在實踐中應用起來。

根據2018年解釋第138條第二款，對于民事爭議是行政爭議的基礎，法院應當行使釋明義務。那么至少可以明確的是，當民事爭議與行政爭議的相關性為前者是后者的基礎時，只要民事爭議的原告自行申請或者在法院的釋明下申請，且不存在不應當一并審理的情形時，人民法院就應當決定一并審理。

在民事爭議和行政爭議的相關性為其他情形時，何種情況下人民法院的“可以準許”變更為“應當準許”，是限制人民法院自由裁量權的關鍵。

六、結語

民行交叉是困擾實務和學界多年的案件類型，相關民事爭議一并審理這一制度作為解決這一類型的案件的一種程序，其無論是制度設計還是實踐操作，都遠遠沒有達到設計初衷。究其根本原因，當然是民行交叉案件本身的復雜性和多樣性，無論是法官、律師還是當事人，都難以抽絲剝繭的分析清楚法律關系和案件事實，相關民事爭議一并解決制度只是提供了一個程序選擇，在該程序中是否能夠解決問題，依然要依賴于法官、律師和當事人對法律關系和案件事實的把握。

但是，相關民事爭議一并解決制度這一程序選擇，只有盡可能多的應用，才能在實踐中不斷完善。而該制度近乎休眠的狀態使得甚至找不到完善的方向，民行交叉案件的實質化解也成了一紙空談。筆者認為，從制度設計層面，應當盡可能減少該制度的應用限制，從實踐層面，應當盡可能多的應用該程序，從中總結出完善的方向，更重要的是，從中提升法官、律師對民行交叉案件法律關系和案件事實把握的能力。只有這樣，實務和學術界才能撥開民行交叉案件的迷霧。

注釋：

應松年.行政訴訟法律制度的完善、發展[J].行政法學研究，2015（4）.

《最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，1999年11月24日由最高人民法院審判委員會第1088次會議通過，自2000年3月10日起施行。

《最高人民法院印發<關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見>的通知》（法發2009 38號）第9條。

《最高人民法院<關于審理行政許可案件若干問題的規定>》（法釋2009 20號）第 13條第2款。

《行政訴訟法》（發布日期2014年11月1日，實施日期2015年5月1日）第61條。

郭修江.一并審理民行爭議案件的審判規則——對修改后的《行政訴訟法》第六十一條的理解[J].法律適用，2016（1）.

最高人民法院行政審判庭編著.最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用（第1版）[M].2018年版，第643頁，第645頁，第661頁.

《行政訴訟對關聯民事爭議的一并審理》——對新行政訴訟法第六十一條的理解與適用[M].人民司法出版社，2016年版，第55頁.

最高人民法院發布《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋2018 1號）。

中國法院網：https：//splcgk.court.gov.cn/gzfwww//sszn/details？id=565f574c292845cb94b19045e82916df.

（2018）最高法行申2960號。

《行政訴訟法修正案（草案）》第63條。

楊思思.“磨合期”的檢視：行政訴訟一并審理民事爭議制度運行的三重困境與突圍[C]//深化司法改革與行政審判實踐研究（下）——全國法院第28屆學術討論會獲獎論文集.