系統(tǒng)性金融風(fēng)險防控：國別經(jīng)驗與政策啟示

吳婷婷，項如意

（1.上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 金融管理學(xué)院，上海201620；2.上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 全球金融治理研究中心，上海201620）

一、引言

隨著金融改革的不斷深化，金融開放程度不斷提高，金融機構(gòu)間的業(yè)務(wù)往來愈發(fā)緊密，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等金融機構(gòu)融合滲透，交叉性業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品推陳出新。金融界一直追求金融創(chuàng)新，一方面能夠給金融市場注入新的活力，但另一方面也加劇了風(fēng)險的積累與交叉擴散的可能性。尤其是過度的金融創(chuàng)新與監(jiān)管的缺失導(dǎo)致2008年金融危機爆發(fā)，使得各國對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重視程度顯著提升，認識到系統(tǒng)性金融風(fēng)險的識別、預(yù)測與監(jiān)管對穩(wěn)定金融市場環(huán)境具有十分重要的意義。

本文在第二部分梳理了國內(nèi)外學(xué)者對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的成因、積累及防控措施的認識，在第三部分梳理比較了美國、日本、歐盟及其主要成員國德國防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險所采取的措施，第四部分總結(jié)了中國的監(jiān)管框架及防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的政策，第五部分結(jié)合我國國情為防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險提出了建設(shè)性意見。

二、文獻綜述

Billio et al.（2012）[1]認為系統(tǒng)性金融風(fēng)險是指在金融系統(tǒng)中，各個金融機構(gòu)間因互惠互利的業(yè)務(wù)往來而聯(lián)系緊密，在金融危機發(fā)生時，非流動性、破產(chǎn)、損失產(chǎn)生的負效應(yīng)會迅速擴散。系統(tǒng)性金融風(fēng)險的成因分為內(nèi)部因素與外部因素。祁斌等（2008）[2]認為金融機構(gòu)多以高杠桿經(jīng)營，金融衍生品的高杠桿性和金融市場的聯(lián)動性以及投資銀行采取較為激進的經(jīng)營方式是系統(tǒng)性金融風(fēng)險不斷積累的內(nèi)在原因。金融行為的同質(zhì)性、風(fēng)險管理模型的雷同性使得各個金融機構(gòu)處于一個相互關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，系統(tǒng)性金融風(fēng)險的波動性大大增強。外部因素主要包括宏觀經(jīng)濟、金融開放程度以及其他國家的金融風(fēng)險（方蕾、粟芳，2017）[3]。

系統(tǒng)性金融風(fēng)險不斷積累的最終后果是金融危機的爆發(fā)，由此可見從計量角度出發(fā)可認為金融危機是一個是與否的二值變量，而系統(tǒng)性金融風(fēng)險是時間序列變量，具有一定的或然性，金融危機是這種或然性的某種表現(xiàn)（張曉樸，2010）[4]。系統(tǒng)性金融風(fēng)險的積累過程表現(xiàn)為寬松的貨幣、財政政策使投資者的信心高漲，金融機構(gòu)低估風(fēng)險不斷擴大信貸規(guī)模，市場上杠桿率快速增長，反過來進一步強化經(jīng)濟，經(jīng)濟泡沫開始滋生，系統(tǒng)性金融風(fēng)險逐漸累積。相反，在經(jīng)濟衰退時期，各個金融機構(gòu)共同的避險情緒使惜貸現(xiàn)象突出，市場上流動性供給不足，投資情緒低迷進一步惡化經(jīng)濟。圖1展示了系統(tǒng)性金融風(fēng)險由于順周期性而不斷積累的途徑。而當市場過度繁榮遭到負向沖擊時，系統(tǒng)性金融風(fēng)險便從時間維度轉(zhuǎn)向橫截面維度。金融機構(gòu)通過業(yè)務(wù)上的合作直接或間接聯(lián)系在一起，因而當系統(tǒng)性金融風(fēng)險發(fā)生時，風(fēng)險會通過金融機構(gòu)間的關(guān)聯(lián)傳染放大（李政等，2019）[5]。在我國金融市場中未曾出現(xiàn)不可控的風(fēng)險沖擊，某些單個機構(gòu)的經(jīng)營危機也未在資本市場上造成系統(tǒng)性事件，但我國監(jiān)管部門十分重視防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，主要因為系統(tǒng)性金融風(fēng)險常常具有較長的積累過程，不斷完善宏觀審慎監(jiān)管框架是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險未雨綢繆的表現(xiàn)。

圖1 系統(tǒng)性金融風(fēng)險傳導(dǎo)機制——順周期性

在金融危機爆發(fā)前，大多數(shù)國家僅僅采取微觀審慎監(jiān)管，維護單個金融機構(gòu)的穩(wěn)定，錯誤地認為各個金融機構(gòu)“掃好門前雪”就能夠防范金融危機的發(fā)生。但考慮到機構(gòu)間緊密的業(yè)務(wù)往來及共同的風(fēng)險暴露，維護單個機構(gòu)穩(wěn)定的微觀審慎監(jiān)管在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險上能發(fā)揮的作用十分有限，因此宏觀審慎監(jiān)管受到越來越多國家的重視。日本自2002年起為了應(yīng)對銀行巨額壞賬，就將宏觀審慎管理理念注入金融監(jiān)管中（于震、張超磊，2015）[6]。Gauthier et al.（2012）[7]認為加強銀行監(jiān)管的系統(tǒng)視察能夠增強金融市場的穩(wěn)定性。宏觀審慎管理的目的在于使金融機構(gòu)的溢出成本內(nèi)部化，《巴塞爾協(xié)議》的最低資本要求屬于微觀審慎資本要求，在此基礎(chǔ)上增加一個額外的宏觀審慎資本要求覆蓋系統(tǒng)性金融風(fēng)險是最為重要的宏觀審慎監(jiān)管措施（王力偉，2010）[8]。葉思暉、樊明太（2019）[9]將影子銀行、價格型與數(shù)量型貨幣政策、最低資本充足率納入宏觀審慎監(jiān)管措施，通過構(gòu)建DSGE模型進行實證分析認為，“貨幣政策+寬口徑的宏觀審慎政策”對于防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定發(fā)揮了有效作用。尹哲、張曉艷（2014）[10]對比美國、英國和歐盟危機前后監(jiān)管體制的變化發(fā)現(xiàn)三者都建立了宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)，并且由央行負責主要的監(jiān)管職責。危機同時暴露出全球金融治理體系存在的問題，讓各國認識到加強國際間金融監(jiān)管的政策協(xié)調(diào)是必要的。楊祖艷等（2019）[11]提出國際間的合作應(yīng)以宏觀審慎政策協(xié)調(diào)為主、貨幣政策為輔，首先推進區(qū)域間協(xié)調(diào)即與金融周期相關(guān)度較高的國家率先推進政策協(xié)調(diào)，而后推動建立與其他各國的多邊協(xié)調(diào)機制。

學(xué)術(shù)界對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的研究數(shù)不勝數(shù)，但主要集中在風(fēng)險的測量方法、傳導(dǎo)機制及西方國家危機前后的監(jiān)管改革對比方面。對于國際經(jīng)驗主要陳述其他國家新設(shè)的監(jiān)管機構(gòu)職責、總體監(jiān)管框架等，針對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的防控措施的討論相對簡單，且少有文獻總結(jié)日本針對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的有效監(jiān)管經(jīng)驗。因此本文的主要貢獻在于對比總結(jié)美國、歐盟、德國及日本的系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范措施，為中國完善風(fēng)險防范機制提供借鑒作用。

三、國際宏觀審慎監(jiān)管政策

在2008年金融危機過后，各國暴露出監(jiān)管體系存在的缺陷，即缺乏對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的有效防范機制，對大型金融機構(gòu)的監(jiān)管不足，“大而不倒”問題突出。因此各國都進行了不同程度的監(jiān)管改革。

本文總結(jié)了美國、歐盟、德國與日本一些較為有效的監(jiān)管政策，從中提取對我國監(jiān)管改革有借鑒意義的政策。

（一）美國宏觀審慎監(jiān)管政策

1.金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會管理結(jié)構(gòu)

2010年10月1日，美國為彌補宏觀審慎監(jiān)管缺位問題建立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSCO），承擔監(jiān)測系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維護金融市場穩(wěn)定的職責，其職能定位與我國的金融穩(wěn)定發(fā)展委員會相似。由金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會對系統(tǒng)性金融風(fēng)險進行監(jiān)測與評估，并每年發(fā)布結(jié)果報告。圖2是FSCO的管理結(jié)構(gòu)。FSCO設(shè)置了15名成員席位，其成員構(gòu)成體現(xiàn)了“全方位覆蓋”的理念，具有廣泛的代表性。管理框架注重監(jiān)管機構(gòu)的跨部門協(xié)調(diào)、監(jiān)管資源的統(tǒng)籌利用以及金融業(yè)務(wù)的專業(yè)研究。代理委員會的主要職責在于政策的設(shè)計以及監(jiān)管協(xié)調(diào)，財政部下的金融研究辦公室負責金融數(shù)據(jù)的信息收集與分析，并定期向國會報告影響金融市場穩(wěn)定的因素；專業(yè)委員會研究微觀層面的金融業(yè)務(wù)，并可根據(jù)監(jiān)管要求靈活調(diào)整，但要求工作人員具備相應(yīng)的專業(yè)知識。FSCO的“矩陣式”管理結(jié)構(gòu)具備很強的協(xié)作性，緩解了以往分業(yè)監(jiān)管模式下的資源浪費與低效率問題。

圖2 金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會管理結(jié)構(gòu)

2.對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管政策

在2008年金融危機中，雷曼兄弟、貝爾斯登、美國國際集團等大型機構(gòu)的破產(chǎn)使金融市場受到重創(chuàng)，美國政府拿出7000億美元對出現(xiàn)問題的金融機構(gòu)進行資產(chǎn)收購或接管。解決“大而不倒”背后的道德風(fēng)險隱患成為美國監(jiān)管改革的重點方向之一。改革過程中，首先不斷完善對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的評估，提出更高的監(jiān)管標準，并制定特別的處置機制及清算程序。美聯(lián)儲與金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會共同對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)進行評估，評估方法綜合運用了定量指標與定性分析。美聯(lián)儲負責評估大型銀行控股公司與外國銀行組織在美國的大型分支機構(gòu)，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會負責評估具有系統(tǒng)重要性的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施和非銀行金融公司。美聯(lián)儲對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)執(zhí)行更嚴格的監(jiān)管標準，包括附加的資本要求和杠桿率，并制定特別的處置機制。在《多德-弗蘭克法案》中提出要加強對影子銀行的監(jiān)管，尤其是對大規(guī)模且風(fēng)險較高的基金的監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計，截至2007年年末，美國影子銀行的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)超過商業(yè)銀行的總資產(chǎn)。《多德-弗蘭克法案》因此提出對資產(chǎn)超過1億美元的基金管理機構(gòu)強制要求其到美國證監(jiān)會注冊，證監(jiān)會要對這些注冊的基金定期檢查，評估風(fēng)險，并向國會提交報告。

美國對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的處置及清算有著較完善的制度。在系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營問題導(dǎo)致破產(chǎn)時，一段時間內(nèi)禁止其他關(guān)聯(lián)機構(gòu)取消或終止合約，禁止行使違約權(quán)利，根據(jù)不同的交易對手設(shè)置不同的過渡期，避免一家機構(gòu)的風(fēng)險傳染至整個金融體系。對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的清算是由財政部、美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司合力進行，存款保險機構(gòu)有權(quán)對陷入困境的金融機構(gòu)進行干預(yù)，設(shè)立過橋機構(gòu)承接負債、資產(chǎn)及其經(jīng)營業(yè)務(wù)。在機構(gòu)制定還款計劃的前提下，存款保險機構(gòu)償付部分投資者存款，財政部墊付其他損失費用。公共資金可以臨時墊付處置系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，當公共資金出現(xiàn)損失時，首先確定股東及無擔保債權(quán)人承擔損失，在必要時對資產(chǎn)規(guī)模達到一定標準的銀行收費。

3.存款保險制度

美國的聯(lián)邦存款保險公司主要負責處置系統(tǒng)重要性機構(gòu)。存款保險制度中保費的設(shè)置具有一定的參考價值，保費體現(xiàn)了風(fēng)險敏感性。保費應(yīng)準確地覆蓋存款保險提供者的預(yù)期損失，使銀行能夠?qū)⑵淦飘a(chǎn)對基金和整個經(jīng)濟體造成的成本內(nèi)部化。美國早在1933年就建立了聯(lián)邦存款保險公司（FDIC），目的在于保障投資者的存款不會因銀行的經(jīng)營問題而受損，其覆蓋范圍不僅限于銀行，還包含了非銀行存款類金融機構(gòu)。在FDIC的大部分歷史中，存款保險的保費與銀行風(fēng)險是獨立的，但在1991年頒布的聯(lián)邦存款公司改進法中規(guī)定保費要依據(jù)風(fēng)險設(shè)定，將商業(yè)銀行根據(jù)銀行資本劃分為3類，監(jiān)管等級分為5類。

同時美國的存款保險早期糾正職能設(shè)定也較為有效完善。在20世紀80年代美國遭遇儲貸危機①由于當時美國放開利率管制，一些儲貸機構(gòu)以高利息吸收存款從事高風(fēng)險業(yè)務(wù)導(dǎo)致了儲貸危機的爆發(fā)，將近3000家儲貸機構(gòu)和銀行倒閉。后于1991年頒布了《聯(lián)邦存款保險公司改進法》，在存款保險制度中引入了早期糾正機制。當投保機構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營問題并有可能對聯(lián)邦存款基金產(chǎn)生嚴重影響時，存款保險有權(quán)介入分檔次加以約束并強制其改進，采取補充資本、限制業(yè)務(wù)增長等措施，若不能在要求期限內(nèi)改進，存款保險可接管處置，實行“非糾正則接管”；當投保機構(gòu)資本充足水平低于2%，存款保險也可強制接管進行風(fēng)險處置。《聯(lián)邦存款保險公司改進法》明確了存款保險“事前介入、事中接管、事后處置”的職責，能夠及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、化解風(fēng)險。美國的早期糾正流程如圖3所示。當銀行資本充足率低于2%時，存款保險發(fā)送《早期糾正通知書》，責令銀行機構(gòu)補充資本，采取措施防范高風(fēng)險等措施進行自救，同時存款保險進場委托中介對其進行清產(chǎn)核資，并制定收購承接方案，尋找合適的承接方，若找不到合適的承接方則成立“過橋銀行”替代。90天后若銀行自救成功則恢復(fù)正常經(jīng)營，若自救失敗，啟動“五一機制”，在周末將問題銀行的受保存款等轉(zhuǎn)移給承接方，在下周一重新開業(yè)，正常提供投資者存取款業(yè)務(wù)。

圖3 美國的早期糾正流程

（二）歐盟及德國監(jiān)管政策

在2008年金融危機中，歐盟及各成員國受到巨大沖擊，其主要原因并不是由于資產(chǎn)證券化程度高，而是由于對美國次貸產(chǎn)品的投資比重大。在危機爆發(fā)后，歐盟及其主要成員國認識到宏觀審慎監(jiān)管的缺失，為彌補監(jiān)管體系上的漏洞，歐盟及其成員國都進行了金融監(jiān)管制度改革，其中德國的宏觀審慎管理受歐盟的歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRB）影響較大，德國在歐盟框架下結(jié)合自身實際情況推進宏觀審慎管理、存款保險制度等方面的改革。

1.歐盟的宏觀審慎政策

危機后，歐盟監(jiān)管改革的重點方向在于加強宏觀審慎監(jiān)管，在歐央行下成立了專門負責監(jiān)測系統(tǒng)性金融風(fēng)險的歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRB），與3個歐洲監(jiān)管機構(gòu)（ESAs）②包括歐洲銀行業(yè)管理局（EBA）、歐洲證券和市場管理局（ESMA）、歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金管理局（EIOPA）。、各成員國的監(jiān)管當局實現(xiàn)宏觀審慎與微觀審慎的協(xié)調(diào)管理。圖4展示了歐盟宏觀審慎管理與微觀審慎管理的協(xié)調(diào)機制。在ESAs及成員國監(jiān)管當局提供的微觀信息支持下監(jiān)測與評估系統(tǒng)性金融風(fēng)險，每年發(fā)布風(fēng)險監(jiān)測報告，將分析結(jié)果反饋給各監(jiān)管部門。雖然ESRB提出的建議不具有強制性，但ESRB會成立專項檢查組追蹤各監(jiān)管部門對建議或警告的采納情況，若不采納則需要機構(gòu)解釋不采納緣由。

圖4 歐盟宏觀審慎與微觀審慎協(xié)調(diào)管理機制

歐盟政策當局基于系統(tǒng)性金融風(fēng)險評估分析結(jié)果，對不同的風(fēng)險來源采取不同的風(fēng)險指標，根據(jù)風(fēng)險指標的偏離程度選擇不同的宏觀審慎管理工具。如用貸款價值比或貸款收入比衡量信貸市場繁榮程度，在過度繁榮或過度低迷時采取不同的貸款價值比、貸款收入比要求；為避免系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)破產(chǎn)危機對其設(shè)置附加的資本要求等。在宏觀審慎政策執(zhí)行過程中，允許其他監(jiān)管部門和外部專家參與決策，加入專家的外部獨立視角可以彌補政府官員群體思維下產(chǎn)生的漏洞。此外歐盟還設(shè)置了銀行問題小組及破產(chǎn)法等專門小組，完善對銀行的監(jiān)管與危機處理機制。在銀行或銀行集團出現(xiàn)危機時允許監(jiān)管者早期干預(yù)，要求銀行實行資產(chǎn)重組，保護投資者權(quán)益。同時持續(xù)對影子銀行進行監(jiān)測，發(fā)布影子銀行監(jiān)測報告。

2.德國的宏觀審慎政策

德國的宏觀審慎監(jiān)管政策受到國際監(jiān)管要求的影響，與國際貨幣基金組織和金融穩(wěn)定理事會政策對接，同時受歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRB）的影響。德國響應(yīng)ESRB提出的設(shè)立專門負責宏觀審慎管理部門的要求，通過《金融穩(wěn)定法》設(shè)立了金融穩(wěn)定委員會，負責宏觀審慎監(jiān)管職責，同時強化了央行的監(jiān)管權(quán)力。具體表現(xiàn)在央行有權(quán)否決金融穩(wěn)定委員會發(fā)布的警告或建議，有權(quán)從各監(jiān)管當局中獲得所有數(shù)據(jù)，同時還可為滿足分析需求進行額外數(shù)據(jù)調(diào)查，在實施政策過程中邀請專家來提供意見。表1梳理了德國金融穩(wěn)定委員會的成員構(gòu)成、職能及政策工具。委員會事前預(yù)防管控系統(tǒng)性金融風(fēng)險有三大工具，根據(jù)強制性程度分為非強制性工具、半強制性工具和強制性直接干預(yù)工具。強制性干預(yù)工具具有法律保障，并受到國會監(jiān)督。德國還設(shè)有專門的政策分析部門，通過對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的分析開發(fā)出適用于監(jiān)管范圍內(nèi)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險測度指標。

表1 德國金融穩(wěn)定委員會的成員、職能及政策工具

德國在危機過后進一步完善了存款保險制度，提高了賠償覆蓋范圍及賠償限額。基于商業(yè)銀行的存款保險由法定存款保險及自愿存款保險兩部分組成。兩者的共同點在于保費的設(shè)置皆由首次入門費及年費構(gòu)成，年費的設(shè)置依照風(fēng)險差別變化。區(qū)別在于法定存款保險僅僅具有付款功能，對自然人存款的賠付限額為10萬歐元。自愿存款保險是法定存款保險的補充，覆蓋范圍更廣，包含了商業(yè)銀行和非銀行存款類金融機構(gòu)。此外自愿存款保險相比法定存款保險多了早期干預(yù)功能，起到了一定的監(jiān)管作用。

（三）日本監(jiān)管框架與政策

日本的國際化程度較高，但在次貸危機中是少數(shù)直接損失不大的國家之一，主要原因在于日本金融監(jiān)管體制在持續(xù)十多年改革中日益完善。日本采取金融廳一體化監(jiān)管模式，與日本銀行、財務(wù)省分工合作對金融機構(gòu)進行監(jiān)管。財務(wù)省在日本宏觀審慎管理中發(fā)揮作用有限，僅出席金融危機應(yīng)對會議，負責監(jiān)管存款保險公司運轉(zhuǎn)及保險費率制定。金融廳與日本銀行在宏觀審慎監(jiān)管中發(fā)揮著最主要的作用。金融廳負責監(jiān)管所有金融機構(gòu)，有權(quán)調(diào)閱、搜查金融機構(gòu)的相關(guān)資料，在金融機構(gòu)的資本充足率低于規(guī)定標準時可采取及時糾正措施。金融廳的人員結(jié)構(gòu)設(shè)置較為開放，不僅有金融專業(yè)人才，還從社會上招攬各類人才，如律師、精算師、不動產(chǎn)鑒定師、注冊會計師等。日本銀行主要職責在于發(fā)行貨幣、管理貨幣流通、金融機構(gòu)間的清算結(jié)算，同樣承擔一部分金融風(fēng)險管理的責任。但日本銀行不屬于政府機構(gòu)，只有在與金融機構(gòu)簽訂同意開展現(xiàn)場檢查的協(xié)議后才能進行。日本還規(guī)定“應(yīng)金融廳官員要求，日本銀行應(yīng)向金融廳出示檢查結(jié)果并允許金融廳人員查閱相關(guān)資料”，用法律保障監(jiān)管機構(gòu)間信息交換，用法律解決由于多個監(jiān)管機構(gòu)并存而導(dǎo)致的重疊或真空問題。日本金融監(jiān)管模式的優(yōu)越性在于監(jiān)管機構(gòu)的職能分工明確清晰，同時加強協(xié)調(diào)，金融廳內(nèi)設(shè)8個機構(gòu)，不僅維護金融穩(wěn)定，保護金融市場參與者，同時也不斷加強金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)（如設(shè)置注冊會計師監(jiān)察審查會、企業(yè)會計審議會等機構(gòu)）。圖5總結(jié)了日本的監(jiān)管框架及監(jiān)管職責。

圖5 日本金融監(jiān)管框架及監(jiān)管職責

此外為應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的爆發(fā)，日本實施了金融再生計劃，從空間與時間兩個維度充分利用市場信息增加對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的監(jiān)測頻率。在特定時間點對金融機構(gòu)持有的共同資產(chǎn)或風(fēng)險暴露評估其關(guān)聯(lián)性以及沖擊發(fā)生后的風(fēng)險傳染效用，同時評估隨時間變化的風(fēng)險累積，即順周期性引發(fā)的風(fēng)險。同時監(jiān)管部門對金融機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險，結(jié)合各個金融機構(gòu)自身經(jīng)營狀況對其進行檢查，但監(jiān)管不僅僅評估該金融機構(gòu)的資產(chǎn)狀況，更重要的是監(jiān)管其風(fēng)險管理的制度與能力，并詳細披露檢查結(jié)果，采取逐級懲罰措施。日本監(jiān)管機構(gòu)是否對金融機構(gòu)進行干預(yù)取決于金融機構(gòu)的資本充足率，一旦金融機構(gòu)的資本充足率低于規(guī)定下限，監(jiān)管部門就將采取及時糾正措施，按照資本充足率的不同程度實施不同強硬的手段干預(yù)金融機構(gòu)，要求實施“經(jīng)營改善計劃”、禁止新開網(wǎng)點、縮減業(yè)務(wù)、停業(yè)等逐漸強硬的措施。對于系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，日本分別建立了不同的監(jiān)督機制，日本銀行將對單個金融機構(gòu)現(xiàn)場檢查或非現(xiàn)場監(jiān)管得到的微觀信息與宏觀經(jīng)濟結(jié)合起來，綜合評估系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

（四）總結(jié)

美國、歐盟、德國及日本由于不同的金融市場發(fā)展狀況在監(jiān)管框架、政策方面存在差異，但不乏一些共同實施的有效的監(jiān)管措施，本文在有限的資料收集基礎(chǔ)上總結(jié)了其重要的宏觀審慎監(jiān)管措施的異同。美國、歐盟、德國在危機過后都成立了專門負責宏觀審慎監(jiān)管的部門，并加強了央行的監(jiān)管職責，而日本由金融廳與日本銀行共同負責宏觀審慎與微觀審慎管理。

美國、歐盟、德國及日本都提高了對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管要求，且對出現(xiàn)問題的金融機構(gòu)設(shè)置了符合國情的干預(yù)處置機制，詳見表2。

四、我國的宏觀審慎監(jiān)管措施

我國一直沒有停下金融監(jiān)管體制改革的步伐，在2017年，成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（簡稱“金融委”），辦公室設(shè)立在中國人民銀行，強化了中國人民銀行的宏觀審慎監(jiān)管職責。金融委的主要職責是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)貨幣政策與財政政策、產(chǎn)業(yè)政策，統(tǒng)籌金融改革與監(jiān)管，確保金融安全和穩(wěn)定發(fā)展。在央行內(nèi)還設(shè)有金融穩(wěn)定局，協(xié)助央行監(jiān)測防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，重點對金融控股公司和交叉業(yè)務(wù)進行監(jiān)管。

2018年3月，全國人大整合原銀監(jiān)會與原保監(jiān)會的職責，組建了中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，統(tǒng)一監(jiān)管銀行業(yè)與保險業(yè)。“一委一行兩會”的監(jiān)管格局基本形成，新的監(jiān)管格局使各部門的監(jiān)管職責更加清晰明確，一定程度上緩解了部分監(jiān)管空白與監(jiān)管重疊問題。

宏觀與微觀審慎的金融監(jiān)管、存款保險及各類投資者保護制度與中央銀行的“最后貸款人”職能三大支柱構(gòu)成了中國金融安全網(wǎng)，維持金融體系穩(wěn)健運行，防止金融風(fēng)險向金融市場擴散、蔓延。審慎監(jiān)管屬于第一道防線，在事前監(jiān)測到可能對金融市場穩(wěn)定產(chǎn)生影響的風(fēng)險并采取措施防范與化解。2008年金融危機之后，我國開始探索宏觀審慎監(jiān)管框架，2011年建立了差別準備金動態(tài)調(diào)整機制與合意貸款機制，并在2015年升級為宏觀審慎評估體系（MPA），成為宏觀審慎監(jiān)管的重要部分。MPA從資本和杠桿情況、資產(chǎn)負債情況、流動性等方面，運用15個指標對金融機構(gòu)進行考核。其中MPA的核心是控制銀行的資本充足率來控制杠桿率，進而起到防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險的目的。對金融機構(gòu)不同的評估結(jié)果采取不同的獎懲措施，調(diào)整存款準備金率就是措施之一。在MPA實施的過程中，我國也在持續(xù)不斷地更新完善MPA框架，如在2017年央行將銀行的表外理財對應(yīng)的資產(chǎn)納入了廣義信貸考核，2018年將同業(yè)存單納入同業(yè)負債考核。MPA結(jié)合了數(shù)量型工具與價格型工具，具體表現(xiàn)在用廣義信貸指標從數(shù)量上控制信貸增長，用利率定價指標約束了金融機構(gòu)的負債行為，在體制轉(zhuǎn)軌與利率市場化過程中對穩(wěn)定金融市場發(fā)揮了較大作用。但MPA評估對象主要限于銀行，對非銀行金融機構(gòu)的評估指標還不夠充分。此外由于我國未遇到金融過冷時期，難以驗證MPA對金融過冷時期的調(diào)節(jié)作用，而有些學(xué)者通過實證分析發(fā)現(xiàn)MPA在經(jīng)濟下行階段難以實現(xiàn)調(diào)控目標[17]，因此仍處于探索階段。

表2 美國、歐盟、德國及日本監(jiān)管措施的異同列表

2015年5月1日正式建立的存款保險制度是我國的第二道防線，用銀行機構(gòu)繳納的保費成立存款保險基金，對所有銀行業(yè)機構(gòu)提供存款保障，賠付限額最高為50萬元人民幣，覆蓋范圍僅局限于銀行機構(gòu)。存款保險基金管理機構(gòu)可以收購大額債券來處置銀行風(fēng)險，及時發(fā)揮市場化風(fēng)險處置的平臺作用，對個人儲蓄實施全額保障以穩(wěn)定公眾信心，避免銀行出現(xiàn)擠兌。存款保險被賦予早期糾正職能，發(fā)揮早期發(fā)現(xiàn)問題機構(gòu)并及時干預(yù)作用，但其早期糾正職能還不夠完善。存款保險基金主要對一些不具有系統(tǒng)性影響的金融機構(gòu)實施處置，當有系統(tǒng)性影響的金融機構(gòu)出現(xiàn)問題時，中央銀行將發(fā)揮“最后貸款人”的職能，提供流動性支持，以及處置無法繼續(xù)運營的金融機構(gòu)，避免引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。在處置過程中，經(jīng)國務(wù)院批準可發(fā)放再貸款，收購個人債權(quán)，保障個體投資者的權(quán)益。

五、對我國宏觀審慎監(jiān)管政策的啟示

金融危機的發(fā)生引起了各國對宏觀審慎管理的重視，我國受金融危機的沖擊相對較小，但在不斷推進金融改革的過程中，系統(tǒng)性金融風(fēng)險的累積問題越來越得到重視。借鑒別國（組織）宏觀審慎監(jiān)管模式及理念，有助于監(jiān)管者制定并完善適合我國國情的系統(tǒng)性風(fēng)險防控體系，預(yù)警金融危機和防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險事件的發(fā)生。

（一）強化央行監(jiān)管職責，健全貨幣政策和宏觀審慎政策“雙支柱”調(diào)控框架

第一，應(yīng)強化央行的監(jiān)管職責，進一步加強中央銀行與金融監(jiān)管機構(gòu)間的合作。央行及各金融監(jiān)管機構(gòu)間應(yīng)當構(gòu)建信息共享平臺，促使各部門能更快更準確地獲取市場信息。

第二，央行要繼續(xù)完善雙支柱調(diào)控框架，研究更明確、量化的宏觀審慎政策目標。將金融穩(wěn)定納入貨幣政策目標，與宏觀審慎監(jiān)管配合達到經(jīng)濟穩(wěn)定增長與金融市場穩(wěn)定發(fā)展的雙重目標。

第三，各監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)繼續(xù)加強宏觀審慎監(jiān)管方面的理論研究，加強與國際監(jiān)管機構(gòu)的信息交流，建立國際化的金融監(jiān)管規(guī)則以應(yīng)對金融深化改革與金融國際化。

（二）完善國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有的監(jiān)管模式

首先，可加快出臺支持國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會監(jiān)管權(quán)力的法律，使金融委執(zhí)行其宏觀審慎監(jiān)管職能時有法可依，從法律層面強化金融委的監(jiān)管地位。

其次，優(yōu)化金融委的成員結(jié)構(gòu)，下設(shè)工作小組要明確職責分工，小組成員應(yīng)包含具備專業(yè)知識的金融人才及計算機人才，以更好達到穩(wěn)定與發(fā)展目標。工作小組可包括：（1）系統(tǒng)性金融風(fēng)險管理小組，負責監(jiān)測識別國內(nèi)、國際上對金融穩(wěn)定會產(chǎn)生沖擊的金融活動；（2）金融與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展小組，統(tǒng)籌政策之間的協(xié)調(diào)性，推進金融服務(wù)實體經(jīng)濟實現(xiàn)金融、經(jīng)濟共同發(fā)展；（3）地方金融發(fā)展綜合協(xié)調(diào)小組[18]，指導(dǎo)地方金融穩(wěn)定發(fā)展與監(jiān)管，著力解決目前中小企業(yè)融資難、融資貴等痛點問題。

再次，加強各監(jiān)管機構(gòu)間的信息共享，設(shè)定約束機制，重視協(xié)調(diào)合作。

（三）完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的識別監(jiān)管體系及破產(chǎn)處置機制

識別系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)已受到各國的重視，在FSB發(fā)布的全球系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)名單中，中國占據(jù)4個，僅次于美國。但目前國內(nèi)對如何識別評估系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，即區(qū)分系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)與普通金融機構(gòu)的標準，并沒有完全一致的結(jié)論。

首先，要進一步研究并明確系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的界定標準。對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的評估過程不僅要考慮機構(gòu)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的影響，也要考慮面臨沖擊抵御風(fēng)險的能力。國際上對于如何識別系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)有兩種思路：第一種是分析單個金融機構(gòu)的風(fēng)險在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的傳染擴散效用，繼而尋找導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險發(fā)生的根源在哪些機構(gòu)；第二種思路在于分析系統(tǒng)性金融風(fēng)險已經(jīng)形成的背景下，哪些金融機構(gòu)更容易受到危機的沖擊，并進一步加劇危機。

其次，加快建立對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的特別處置機制。如對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)額外征收金融穩(wěn)定貢獻稅，并將稅款累積用于支付未來金融機構(gòu)的救助資金，抵御危機發(fā)生后的部分沖擊。在系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營問題導(dǎo)致破產(chǎn)時，一段時間內(nèi)禁止其他關(guān)聯(lián)機構(gòu)取消或終止合約、行使違約權(quán)利，由央行和存款保險公司尋找過橋機構(gòu)承接負債、資產(chǎn)及經(jīng)營業(yè)務(wù)，利用公共資金可以臨時墊付來處置系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)。

再次，在法定存款保險外補充自愿存款保險，擴大覆蓋范圍，提高賠付限額，也可賦予自愿存款保險一定的監(jiān)督職能。

最后，借鑒美國聯(lián)邦存款早期糾正機制來完善我國存款保險的早期糾正職能，對金融機構(gòu)出現(xiàn)問題時及時介入處置，并加強破產(chǎn)機制建設(shè)，促進金融機構(gòu)有序退出。

（四）加強對交叉金融創(chuàng)新工具的監(jiān)管

金融市場的成熟發(fā)展對實體經(jīng)濟起著保駕護航的作用，因此我國致力于不斷深化金融市場發(fā)展程度，放松金融管制，鼓勵金融創(chuàng)新。但另一方面隨著金融創(chuàng)新的不斷深入，給投資者帶來便利與投資機遇的同時，一些金融創(chuàng)新也隱藏著新風(fēng)險，給宏觀審慎監(jiān)管增加了難度。

第一，要加強對金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管，要求金融機構(gòu)充分準確地披露金融創(chuàng)新產(chǎn)品的設(shè)計邏輯、銷售、交易、風(fēng)險等方面的信息，提高創(chuàng)新產(chǎn)品的透明度，避免消費者在不了解的情況下盲目購買復(fù)雜的金融產(chǎn)品。

第二，將所有場外交易衍生品納入統(tǒng)一監(jiān)管框架中，逐步建立包含所有衍生品交易的數(shù)據(jù)庫，并盡可能向大眾開放。但監(jiān)管者也要把握監(jiān)管力度，防止出現(xiàn)監(jiān)管過嚴、干預(yù)過多導(dǎo)致的金融創(chuàng)新不足的問題。

第三，加快建立資管產(chǎn)品統(tǒng)計與監(jiān)管體系。可以借鑒國際全球機構(gòu)法人識別編碼（LEI）經(jīng)驗研制資管產(chǎn)品代碼，統(tǒng)一各類產(chǎn)品的標準、信息數(shù)據(jù)格式等，統(tǒng)計好每個產(chǎn)品的基本信息、交易信息及終止信息[19]。利用穿透式監(jiān)管全面監(jiān)管資管產(chǎn)品的資金來源、中間環(huán)節(jié)和資金去向：核實資管產(chǎn)品的投資者是否符合合格投資者標準，所能承擔的風(fēng)險與收益是否匹配；加強對金融產(chǎn)品的杠桿、關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管，防止金融機構(gòu)利用資管產(chǎn)品的復(fù)雜性進行過度加杠桿及內(nèi)幕交易等；全面及時了解產(chǎn)品的底層資產(chǎn)的運作狀況。此外消費者對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生在一定情況下也會有“推動”作用，監(jiān)管機構(gòu)及金融機構(gòu)應(yīng)對消費者廣泛普及金融知識，引導(dǎo)其養(yǎng)成良好的儲蓄習(xí)慣，購買金融產(chǎn)品時避免盲從，同時考慮風(fēng)險與收益。