我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)70年統(tǒng)籌制度發(fā)展變化

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475000）

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的高低意味著互助共濟(jì)能力水平的高低，統(tǒng)籌層次越高，養(yǎng)老保險(xiǎn)互助共濟(jì)能力就越強(qiáng)，其實(shí)施效果就越好，發(fā)展水平也會(huì)進(jìn)一步提高。提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平性、提高參保積極性、更有效的應(yīng)對(duì)人口老齡化以及應(yīng)對(duì)人口流動(dòng)規(guī)模擴(kuò)大化，因此提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次具有諸多積極效應(yīng)。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的完善和養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的一步步的扎實(shí)推進(jìn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高面臨諸多挑戰(zhàn)，例如各省份在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的各方面的巨大差異（例如基金結(jié)余、養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)、養(yǎng)老金替代率水平和撫養(yǎng)比、養(yǎng)老金支付能力）、管理體制與制度碎片化的問(wèn)題、地區(qū)利益的平衡以及基金保值增值壓力。因此了解在新中國(guó)成立70年里養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的變化，思考養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的發(fā)展變遷歷程，總結(jié)得到的關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌化解難題和奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)已經(jīng)成為一種十分必要的需求。

一、全國(guó)統(tǒng)籌的早期階段（1949年-1965年）

(一)全國(guó)統(tǒng)籌的早期階段政策沿革

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)保險(xiǎn)制度最早可以追溯到解放前1948年的《東北公營(yíng)企業(yè)戰(zhàn)時(shí)暫行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，當(dāng)時(shí)只是在東北地區(qū)推行試點(diǎn)工作，這是我國(guó)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的萌芽，為之后的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的正式制定打下了基礎(chǔ)。到1951年2月26日，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》正式出臺(tái)，條例自1951年2月26日起施行，1953年1月2日《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》經(jīng)中央人民政府政務(wù)院修正，此后1956年再次修訂，該條例的覆蓋對(duì)象主要是中國(guó)城鎮(zhèn)職工，這一項(xiàng)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的實(shí)施對(duì)象主要包括城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位之外的所有企業(yè)和職工。

上述條例的實(shí)施對(duì)于中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展是一個(gè)里程碑的事件。它是新中國(guó)社會(huì)保障制度中最重要的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，標(biāo)志著中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式誕生。《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》正式推行以后，其覆蓋的對(duì)象和領(lǐng)域逐漸穩(wěn)步擴(kuò)大，其最終要達(dá)到的覆蓋范圍如下：有工人職員一百人以上的國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)、私營(yíng)及合作社經(jīng)營(yíng)的工廠、礦場(chǎng)及其附屬單位以及其他部分單位。[1]

(二)全國(guó)統(tǒng)籌的早期階段政策內(nèi)容

根據(jù)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，基層的工會(huì)每月定期將結(jié)余上繳到省、市工會(huì)和產(chǎn)業(yè)工會(huì)，省、市工會(huì)和產(chǎn)業(yè)工會(huì)每年定期把結(jié)余上繳到中華全國(guó)總工會(huì)；中華全國(guó)總工會(huì)將調(diào)劑金下發(fā)到省、市工會(huì)和產(chǎn)業(yè)工會(huì)，省、市工會(huì)和產(chǎn)業(yè)工會(huì)則是把調(diào)劑金下發(fā)到基層的工會(huì)；此外，企業(yè)按照職工工資總額的3%將勞動(dòng)保險(xiǎn)金上繳，其中70%的部分留存在企業(yè)基層的工會(huì)賬戶，每月定期上繳，另外30%的部分存入指定待收的國(guó)家銀行相關(guān)賬戶，也是每月定期上繳。這就在基層工會(huì)、省、市工會(huì)和產(chǎn)業(yè)工會(huì)、中華全國(guó)總工會(huì)和相關(guān)企業(yè)之間構(gòu)成了相應(yīng)的職責(zé)關(guān)系。總的來(lái)說(shuō)，各級(jí)工會(huì)之間具有一定的垂直管理的基本特征，管理效率相對(duì)高效，且企業(yè)的作用得到充分發(fā)揮。關(guān)于勞動(dòng)保險(xiǎn)繳費(fèi)與勞動(dòng)保險(xiǎn)的調(diào)劑情況，其具體職責(zé)分配與相互關(guān)系可以參見(jiàn)圖1。

圖1 勞動(dòng)保險(xiǎn)繳費(fèi)及調(diào)劑機(jī)制Fig.1 Labor insurance payment and adjustment mechanism

（三）全國(guó)統(tǒng)籌的早期階段政策述評(píng)

到1956年時(shí)，國(guó)家已經(jīng)初步建立了以國(guó)家（通過(guò)中央政府）為主要責(zé)任主體、城鄉(xiāng)單位擔(dān)負(fù)共同責(zé)任并一起組織實(shí)施的較為完整的社會(huì)保障制度。在這種制度安排下，國(guó)家直接承擔(dān)著統(tǒng)一制定各項(xiàng)社會(huì)保障政策、直接供款和組織實(shí)施有關(guān)社會(huì)保障事物的責(zé)任，所有的城鎮(zhèn)企業(yè)單位按照規(guī)定要上繳企業(yè)職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用，各種單位開(kāi)始普遍承擔(dān)著實(shí)施有關(guān)社會(huì)保障政策的任務(wù)。國(guó)家和單位在社會(huì)保障的確立與實(shí)施過(guò)程中日益緊密地結(jié)為一體，這也被稱為國(guó)家-單位保障制度，這是一種完全的統(tǒng)收統(tǒng)支的、現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)調(diào)劑。[2]

二、企業(yè)統(tǒng)籌階段（1966年-1985年）

(一)企業(yè)統(tǒng)籌階段政策沿革

1978年6月2日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，有關(guān)養(yǎng)老的待遇開(kāi)始按照上述兩個(gè)暫行辦法的規(guī)定執(zhí)行。之前在1969年2月，《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度旳改革意見(jiàn)草案》由財(cái)政部公布實(shí)施，按照實(shí)施意見(jiàn)，1969年起《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中關(guān)于勞動(dòng)保險(xiǎn)金的征集管理規(guī)定已停止執(zhí)行。一些機(jī)構(gòu)被撤銷，隨后地方勞保部門(mén)承擔(dān)了社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)督工作，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人群出現(xiàn)明顯的下降，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌開(kāi)始降格為養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)統(tǒng)籌，社會(huì)保險(xiǎn)變成了企業(yè)保險(xiǎn)，由企業(yè)的年輕人養(yǎng)著老年人，在這個(gè)階段企業(yè)已經(jīng)成為了養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)主體，因此這個(gè)階段是企業(yè)統(tǒng)籌階段。[3]

(二)企業(yè)統(tǒng)籌階段政策述評(píng)

在企業(yè)成為養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體后，由于不同行業(yè)的企業(yè)存在著巨大的差異，即使是同一行業(yè)的不同企業(yè)也存在著較大的差異，這就直接導(dǎo)致了企業(yè)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)水平的明顯差異，并且引發(fā)了各個(gè)領(lǐng)域企業(yè)與社會(huì)之間的諸多矛盾，非常不利于行業(yè)間、企業(yè)間的積極競(jìng)爭(zhēng)。[4]

并且由于受到國(guó)內(nèi)外復(fù)雜環(huán)境的影響，在1966年開(kāi)始后的十年里，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障制度遭受到了嚴(yán)重的沖擊，相關(guān)組織陷入癱瘓，相關(guān)政策難以施行，社會(huì)保障事業(yè)也陷入停滯狀態(tài)，雖然相關(guān)政府部門(mén)制定了一些養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)整政策試圖予以挽救，但是受到大環(huán)境的影響，整體的成效并不顯著。養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期停滯成為了這一階段的主要問(wèn)題，甚至造成了一定負(fù)面的社會(huì)后果，即使是在1976年文革結(jié)束之后，在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)相關(guān)政策也未能及時(shí)得到有效的調(diào)整，但是統(tǒng)籌層次需要進(jìn)一步變遷和提升的問(wèn)題已經(jīng)露出了一些端倪。

三、縣市級(jí)統(tǒng)籌階段（1986年-1997年）

(一)縣市級(jí)統(tǒng)籌階段政策沿革

在20世紀(jì)80年代，由于傳統(tǒng)行業(yè)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)壓力大，新興行業(yè)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)壓力小，企業(yè)統(tǒng)籌已經(jīng)嚴(yán)重不符合現(xiàn)實(shí)狀況，社會(huì)統(tǒng)籌開(kāi)始逐漸登上歷史舞臺(tái)。1986年國(guó)務(wù)院77號(hào)文件提出了要在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)縣市級(jí)統(tǒng)籌，接著養(yǎng)老保險(xiǎn)從1986年開(kāi)始改革，當(dāng)時(shí)全國(guó)各地普遍開(kāi)展了縣市級(jí)統(tǒng)籌制度，規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)等，因此1986年是縣市級(jí)統(tǒng)籌政策的推行元年。到同年年底，全國(guó)累計(jì)有27個(gè)省份加入了養(yǎng)老保險(xiǎn)縣市級(jí)統(tǒng)籌的試點(diǎn)改革。但是，當(dāng)時(shí)改革的范圍較窄，只局限于我國(guó)各個(gè)地區(qū)的國(guó)有企業(yè)，受益者主要是國(guó)有企業(yè)職工，這與以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的政策趨勢(shì)并不十分契合，這就意味著對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的進(jìn)一步調(diào)整勢(shì)在必行。

1991年《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》出臺(tái)，標(biāo)志著養(yǎng)老保險(xiǎn)縣市級(jí)統(tǒng)籌進(jìn)一步規(guī)范和完善，到同年年底，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)累計(jì)有超過(guò)2000個(gè)縣市實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的縣市級(jí)統(tǒng)籌，縣市級(jí)統(tǒng)籌取得了相當(dāng)不錯(cuò)的階段性成果。1995年，正式提出了建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1997年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，進(jìn)一步明確規(guī)定了企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例，個(gè)人繳費(fèi)則全部記入個(gè)人帳戶，其余部分從企業(yè)繳費(fèi)中劃入。另外，提出要逐步由縣市級(jí)統(tǒng)籌向省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡，因此該文件是一個(gè)具有政策銜接意義的文件，為之后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供了指導(dǎo)。

(二)縣市級(jí)統(tǒng)籌階段政策述評(píng)

這一階段的政策評(píng)價(jià)可以細(xì)分為兩個(gè)時(shí)期，1986年-1993年這一時(shí)期的整體的改革理念：為國(guó)有企業(yè)改革配套和緩解貧困問(wèn)題，原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在延續(xù)，但新型的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌開(kāi)始展現(xiàn)出趨勢(shì)。1993年-1997年，這一時(shí)期的整體的改革理念：為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要支柱，新舊社會(huì)保障制度并存但此消彼長(zhǎng)。

此外，縣市級(jí)統(tǒng)籌的統(tǒng)籌層次明顯過(guò)低，縣市級(jí)統(tǒng)籌和之前的企業(yè)統(tǒng)籌一樣，不利于區(qū)域間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的均衡分配，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方養(yǎng)老負(fù)擔(dān)壓力明顯較小，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)壓力卻明顯較大，造成了各種社會(huì)矛盾、地區(qū)矛盾，這種養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的差異同樣也不利于區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡。總的來(lái)說(shuō)，相對(duì)于之前的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次上具有一定的進(jìn)步意義，為以后的養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展和政策改革提供了較大的經(jīng)驗(yàn)，隨著國(guó)家整體上對(duì)內(nèi)改革的推進(jìn)，逐漸積累了更為豐富的改革經(jīng)驗(yàn)。學(xué)界對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)注程度也與日俱增，很顯然，養(yǎng)老保險(xiǎn)未來(lái)必將取得更大的改革進(jìn)步。

四、省級(jí)統(tǒng)籌全力推進(jìn)階段（1998年-2010年9月）

(一)省級(jí)統(tǒng)籌政策萌芽與政策沿革

有相關(guān)研究認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的官方探索開(kāi)始于1992年，基本成型于2009年。但是早在1987年，當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)人事部就已經(jīng)正式提出了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的相關(guān)設(shè)想，這是養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的萌芽。

而養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌這一階段的正式開(kāi)始應(yīng)該是在1998年，因?yàn)樵谶@一年正式發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確提出最快要在1998年年底前實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，現(xiàn)在看來(lái)當(dāng)時(shí)的決策有些過(guò)于追求政策調(diào)整效果和速度，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的發(fā)展明顯大大滯后于相關(guān)政策的要求。

盡管在早期關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌存在著一定的顧慮，但是在90年代中后期，養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的發(fā)展追求逐漸引起更大范圍的討論。在1997年，國(guó)務(wù)院發(fā)文指示要加快建立養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。在2003年的十六屆三中全會(huì)上正式提出了完善市級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，這意味著在國(guó)家政策的明確導(dǎo)向下，養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌開(kāi)始正式成為一項(xiàng)政策目標(biāo)。

在2005年十六屆五中全會(huì)指出：“逐步提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)統(tǒng)籌調(diào)劑的能力”。[5]2005年國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》進(jìn)一步提出，要盡快提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。

2007年《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》對(duì)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌做出了更加詳細(xì)的說(shuō)明，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度、繳費(fèi)、待遇、基金使用等方面都作了統(tǒng)一規(guī)定。

(二)省級(jí)統(tǒng)籌政策成果

需要注意到的是，雖然推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的呼聲很大，下發(fā)的相關(guān)文件也很多，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌整體的推進(jìn)卻是相對(duì)而言出現(xiàn)了明顯的滯后，隨著時(shí)間的推移和一個(gè)個(gè)政策的接連出臺(tái)，推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌全面實(shí)現(xiàn)和盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌在時(shí)間上甚至逐漸出現(xiàn)了明顯的交叉重疊。

在2008年，已經(jīng)有17個(gè)省份率先實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，緊接著在2009年各省出臺(tái)了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的各種方案，到2010年底據(jù)統(tǒng)計(jì)一共有25個(gè)省份完成了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的驗(yàn)收。但是需要注意到的是，雖然在2017年官方就已經(jīng)宣布養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的基本實(shí)現(xiàn)，但是如果根據(jù)真正嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，在2017年真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支的省份卻是屈指可數(shù)。根據(jù)2018年6月份人力資源與社會(huì)保障部發(fā)布的信息，我國(guó)將在2020年全面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。2019年4月，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，仍在明確要求加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。

(三)省級(jí)統(tǒng)籌政策述評(píng)

1998年以后的改革理念是把養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)基本的社會(huì)制度來(lái)安排。其階段標(biāo)志：一是1998年3月新組建了勞動(dòng)和社會(huì)保障部，相對(duì)統(tǒng)一了養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)全面走向社會(huì)化和去單位化，建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的養(yǎng)老體系、籌資渠道多元化、管理服務(wù)社會(huì)化成為改革舊的養(yǎng)老保險(xiǎn)和建設(shè)新的養(yǎng)老保險(xiǎn)的明確目標(biāo)；三是超越了片面為國(guó)有企業(yè)改革配套和單純?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的觀念，開(kāi)始將養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)基本的社會(huì)制度安排來(lái)建設(shè)。總的來(lái)說(shuō)，省級(jí)統(tǒng)籌的推進(jìn)和完善為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌夯實(shí)了基礎(chǔ)，為全國(guó)統(tǒng)籌提供了經(jīng)驗(yàn)支持，但是推進(jìn)效果明顯滯后、不甚理想，說(shuō)明了養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高絕非易事，需要政府和社會(huì)各界齊心協(xié)力，打破阻礙，奮力推進(jìn)方得以實(shí)現(xiàn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的改革力度非常大，政府與社會(huì)各界也給予了廣泛的關(guān)注。雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的推進(jìn)有較大的阻礙，但是相對(duì)于之前的改革進(jìn)程而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的推進(jìn)依然是循序漸進(jìn)的，在這個(gè)改革過(guò)程中逐步地化解了各方壓力，有不足，但是更有成就，總之，一切的政策沿革都具有極大的積極意義。

五、全國(guó)統(tǒng)籌發(fā)展新階段（2010年10月至今）

(一)全國(guó)統(tǒng)籌發(fā)展新階段政策萌芽

事實(shí)上，最早在20世紀(jì)90年代，就已經(jīng)有相關(guān)研究對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌問(wèn)題進(jìn)行了展望。對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌最早的官方表述是在2003年的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，指出了全國(guó)統(tǒng)籌指的是對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國(guó)統(tǒng)籌，其實(shí)質(zhì)是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收歸中央，由中央統(tǒng)一收取和統(tǒng)一支配。

2005年以后，學(xué)術(shù)界對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌相關(guān)問(wèn)題的研究更為熱烈，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌逐步贏得了更大范圍的共識(shí)。在這之后，部分省份養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的有效實(shí)現(xiàn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并且積累了經(jīng)驗(yàn)。

(二)全國(guó)統(tǒng)籌發(fā)展新階段政策沿革

2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》中第六十四條規(guī)定，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。這意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌開(kāi)始正式成為一項(xiàng)政策目標(biāo)，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌發(fā)展新階段正式開(kāi)始。2010年則明確要求在“十二五”期間“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”。

2015年10月十八屆五中全會(huì)明確說(shuō)明了要實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。2017年《人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度的通知》對(duì)進(jìn)一步完善省級(jí)統(tǒng)籌制度的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了通知。2017年10月十九大報(bào)告指出“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”。

2018年7月1日起實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度是全國(guó)統(tǒng)籌的過(guò)渡性手段，中央調(diào)劑比例2018年為3%，到2019年這一比例提高到了3.5%，中央調(diào)劑制度的實(shí)行有效的減少了政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為制度的終極目標(biāo)即盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(三)全國(guó)統(tǒng)籌發(fā)展新階段政策述評(píng)

在這一階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的討論由最開(kāi)始的部分學(xué)者主張的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌逐漸走向了基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，這是一個(gè)相當(dāng)大的政策變化。關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是直接采用基金全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支的方式得以實(shí)現(xiàn)，抑或是采用中央調(diào)劑的方式得以實(shí)現(xiàn)，兩種爭(zhēng)論也最終有了答案。根據(jù)最新動(dòng)態(tài)，我國(guó)采用了中央調(diào)劑制度化解地方的利益沖突，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，并且中央調(diào)劑比例會(huì)逐漸穩(wěn)步上調(diào)，用循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌得以實(shí)現(xiàn)的這一趨勢(shì)非常明顯。

六、結(jié)語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，雖然我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次經(jīng)歷多次變遷，發(fā)展不是一帆風(fēng)順的，甚至是屢有挫折，但是也有巨大的成就，我們也可以從中獲得一些政策經(jīng)驗(yàn)和政策啟示。例如，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的改革必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)式的改革而不是休克式的改革，以避免社會(huì)發(fā)生不必要的動(dòng)蕩。并且要在省級(jí)統(tǒng)籌的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上認(rèn)清實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的難點(diǎn)，協(xié)調(diào)各級(jí)統(tǒng)籌之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)向全國(guó)統(tǒng)籌的平穩(wěn)過(guò)渡。此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的政策宣傳工作也絲毫不能松懈；完善省級(jí)統(tǒng)籌和推行全國(guó)統(tǒng)籌可以繼續(xù)并舉推進(jìn)。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)踐過(guò)程中，要注意以下推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌得以順利實(shí)現(xiàn)的具體措施：

第一，堅(jiān)持平穩(wěn)地上調(diào)中央調(diào)劑比例，為全國(guó)統(tǒng)籌的發(fā)展提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，從而盡可能地推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)籌得以順利實(shí)現(xiàn)。

第二，建立垂直經(jīng)辦管理體制，不斷完善國(guó)稅地稅征管體制改革，從而推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由稅務(wù)部門(mén)征繳的落實(shí)，這可以為養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌奠定制度基礎(chǔ)。[6]

第三，科學(xué)劃分中央與地方的權(quán)責(zé)，中央要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，總攬大局，為全國(guó)統(tǒng)籌總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)化解阻力，地方省份則要扮演好執(zhí)行者的角色，負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)具體事務(wù)，不折不扣的完成中央的布局。總之，中央與地方要各司其職，合理劃分權(quán)責(zé)，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。

第四，采用健全基金投資機(jī)制多種方式促進(jìn)保值增值，要始終保持基金理性穩(wěn)健投資，拓寬投資渠道，基金投資要堅(jiān)持做到不要“把雞蛋放在一個(gè)籃子里”。此外，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)用于充實(shí)社保基金，從而為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的終極目標(biāo)提供經(jīng)濟(jì)方面的支持。[7]