我國財政農業專項資金管理中績效審計路徑研究

彭煦

摘 要：在論述績效審計在財政農業專項資金管理中必要性的基礎上，闡明財政農業專項資金績效審計的目標、內容和程序，剖析我國財政支農專項資金績效審計存在農業細分項目雜多、績效評價標準不一、績效審計制度不健全、相關績效審計人員的職業素質有待加強等現實問題，提出了解決問題的方案。

關鍵詞：農業專項資金;資金管理;績效審計

文章編號：1004-7026（2020）18-0109-03? ? ? ? ?中國圖書分類號：F329.6;F812.8? ? ? ? 文獻標志碼：A

隨著鄉村振興戰略的深入實施，中央和地方財政在“三農”建設中的投入逐年增多，很多鼓勵農業科技創新、引導企業增加農業投資的事宜，都以項目制的形式為農業財政專項資金提供助力，以此直接或間接推動農村經濟發展和農民增收。

然而，各級政府每年撥付的支農、惠農財政專項資金的實際運用效果如何、存在哪些問題，都需要通過績效審計進行高效監管和綜合評估。發揮國家審計監管與評估的雙重職能，做好項目資金的規范工作，使財政農業專項資金得到高效充分利用，以期更好地提升“三農”發展質量[1]。

1? 績效審計在財政農業專項資金管理中的必要性

財政農業專項資金主要用于支農、惠農的農村經濟建設和農村改革，其目的是完善農村基礎設施，推動“三農”事業發展，促進農民增收，縮小農村貧富差距。在投入專項資金的進程中，如何加強問責和問效成為審計部門的重要職責。績效審計作為審計監督的一種有效手段，能夠在資金投入全過程發揮監督評估效用，最大限度確保農業財政資金專款專用，將有限的資金用在實處。

1.1? 全面建成小康社會的必然要求

全面小康社會也是中國農民的小康社會，財政農業專項資金的撥付使用可以讓農業強固、農村繁榮、農民富裕。加強和深化財政支持“三農”建設的專項資金審計，就是要及時發現、揭露和查處違規使用及虛報冒領財政支農專項資金的情況，整改專項惠農資金使用效益低下的問題，這是全面落實鄉村振興戰略、全面建成小康社會的重要保障和必然要求[2]。

1.2? 統籌城鄉發展、提升政府形象的需要

深化對財政農業專項資金的管理使用和效益評估，實際上是對各級政府“三農”政策實施效果、資金使用效益和目標實現狀況的監督與評價，有助于提高農業財政支出效率和質量。發揮審計預警功能和建設性效用是破解當前城鄉二元結構的深層次矛盾和統籌城鄉經濟社會發展的關鍵所在。此外，各級政府因地制宜、深化落實并抓好財政農業專項資金績效審計工作，是樹立政府廉政形象和提高政府公信力的有效方式[3]。

1.3? 提高政府審計工作水平和質量的需要

國家審計是社會經濟健康運行的衛士和人民財富的守護者。從傳統以尋求財政支出和財務收支真實合法性為目標的審計，到當代追求財務收支審計與績效審計并重的國家審計，再到財政績效多元化拓展，從經濟效益評估延伸到生態效益和社會效益綜合性評估的審計發展歷程，都代表著審計工作水平和質量的提升。財政農業專項資金績效審計也不例外，正在經歷審計覆蓋面和審計內容不斷擴大及深化的過程。這也是政府提高“三農”收支績效水平和質量的現實需要[4]。

2? 財政農業專項資金績效審計的框架和內容

2.1? 財政農業專項資金績效審計目標

專項資金績效審計目標是審計的出發和歸宿，直接影響國家審計的內容、方法、技術和處理結論。財政農業專項資金績效審計的目標是在確保資金專款專用、真實合法的基礎上，綜合考量投資項目的綜合效益，揭露被審對象經濟活動中存在的問題，檢驗其是否達到預算編制的預期效果，提出獨立的審計意見。總之，財政農業專項資金績效審計主要關注該項資金支出的綜合效益[5]。

2.2? 財政農業專項資金績效審計內容

財政農業專項資金績效審計內容主要包括以下5個方面。一是資金項目申報和立項審計。資金項目申報主要是審查立項程序是否合規，有無虛假、重復編報的問題。立項審查主要關注項目是否符合政策法規要求，立項是否能通過專家的可行性論證。二是資金項目管理審計。主要審查內容為資金項目是否能按照審批計劃施行，有無擅自改動預算編制、調整項目建設規模、隨意增加預算支出、隱瞞項目資金投向等問題。三是專項資金籌集和撥付審計。主要是項目資金籌集與配套資金是否及時、足額發放到位，是否存在截留、擠占、挪用以及損失浪費等問題。四是審計財政農業專項資金是否專款專用，資金核算是否合規、合理、節約。五是對財政農業項目的經濟、社會、生態綜合效益進行審計。

2.3? 財政農業專項資金績效審計程序

財政農業專項資金績效審計程序主要有方案制定、項目取證、項目報告、后續跟蹤4個階段。其中，方案制定階段主要是審計部門明確審計對象，審前基本項目核查與項目風險評估，依據實際情況制定審計方案。項目取證階段主要是圍繞績效審計評價標準，對專項資金管理機構內部控制和經濟效率責任展開調查取證，確保相關證據的真實可靠性、充分關聯性和合法有效性。項目報告階段主要是要在充分調取審計結論的基礎上提交審計報告，發表書面審計意見，定期向社會公眾公開。后續跟蹤階段主要是幫助管理部門落實審計整改意見，提高農業專項資金使用效益，確保審計項目質量管控精準到位[6]。

3? 財政農業專項資金績效審計存在的問題

3.1? 農業細分項目雜多、績效評價標準不一

目前，我國涉及“三農”財政專項資金的項目非常龐雜，有的涉及農產品生產流通基地建設，有的涉及農業產業化集群建設，還有的涉及種業基地建設和農業綜合開發及財政扶貧資金項目等，在審計實務中很難形成一套系統科學的項目資金績效審計評價標準。很多績效審計過多關注項目資金的經濟效益，忽視項目本身的建設屬性和運營難度，忽視過程監督審計，缺乏對資金項目綜合效益的評估。

3.2? 財政農業專項資金績效審計制度不健全

當前的財政農業專項資金績效審計多以地方政府審計績效評估指標為參照標準，不考慮審計申報項目的實際情況和具體政策執行情況，導致農業龍頭企業、經營農戶和農業合作社的申報審計項目績效審查標準區分度不夠。相應的制度不完善，申報階段的信息不能及時共享和實時更新，績效審計的透明度也存在一定問題，不利于提升項目資金績效審計的合規性和權威性。

3.3? 相關績效審計人員的職業素質有待加強

在廣泛應用互聯網技術手段的現代社會，政府審計活動的科技含量變得越來越高。這就需要為財政農業資金項目打造一支專業的績效審計團隊，提升國家審計質量。為此，績效審計人員不但要有良好的經濟審計專業知識，還要精通信息技術，熟悉基層各種項目的審計環境。

基層審計工作專業性強、流程復雜、工作壓力較大，專業審計人員易流失，往往導致審計組織結構穩定性不足。特別是專項資金項目審計范圍擴大，很多審計內容具有特殊的針對性，不熟悉業務員的人員往往會分不清績效審計的內容。這些均顯示出審計部門人員的職業素質有待增強。

4? 改進財政支農專項資金審計的對策建議

4.1? 健全政府績效審計的職能

政府審計服務職能不但關系到審計服務質量，而且還影響民眾對政府行政部門行政效率、廉政情況的看法。因此，審計部門要完善政府績效審計職能，確保財政支農專項資金績效審計質量，促使其成為增加政府投入資源價值和刺激農業經濟發展的重要途徑。可以說，績效審計質量對行政治理有效性有關鍵作用。其中，行業績效審計標準和審查政策可以為相關組織提供預測、警示和建議。為此，審計機關要組織專人負責農業項目資金預算執行情況的監督和評估，以綜合績效考核為主，確保合理、高效地發揮財政支農專項資金的使用效益。在實際業務操作中，相關審計人員除了督查項目資金管理部門的財務記錄外，還要將審計內容同行政部門的預期目標進行比對。加強農業績效審計基礎理論研究，強化農業專項資金績效審計實踐經驗總結，推動財政支農資金績效審計縱深發展，將農業財政預決算審計、投資審計、資源環境審計與支農項目資金績效審計結合起來，使政府現有的審計資源發揮最大的效用，全面反映和凸顯政府審計的監督和評估職能。

4.2? 完善績效審計的評價體系

逐步完善財政支農專項資金績效審計的評價體系，對相關項目財務報表是否合規、是否超出預算編制、是否符合財務報告框架等問題提出有效建議。為此，審計人員需要結合項目的實際情況，認真核查相關審計證據，建立一套科學分類、完備詳實的績效評估體系。嚴格依據政策評價標準，將相關法律法規作為績效審計評估的重要依據。

在經濟效益評估方面，主要圍繞具體項目的分類特征設置相應的經濟性、效率性和效果性指標，確保資金到位率和利用率、成本耗費率、資金節約率、實際工期比率、勞動生產率等。財政支農專項資金的使用管理往往要經歷數年甚至更長的時間才能見到實效，有時會出現經濟效益不明顯但生態效益和社會效益俱佳的情況，具體有優畜改良工程、生態育種工程、退耕還林工程等。因此，要設置經濟效益、社會效益和生態效益并重的考評體系，保障績效評價結果的系統性和合理性。

4.3? 關注全流程覆蓋跟蹤審計

財政支農專項資金績效審計不能局限于某個時間點或僅以事后監督評估為主。否則不利于發現項目資金使用管理中的問題，不能提高資金利用率，增加資金使用損耗。實踐證明，財政支農專項資金績效審核需要增加全流程覆蓋的跟蹤審計。以資金走向為線索，在支農資金投入項目計劃、具體施工、項目驗收的各個環節，指派專人嚴格審查相關財務支出等資料文件并實地考察項目建設流程，及時查處和糾正支農專項資金管理使用單位在資金撥付、使用和管理上存在的違規違紀行為以及使用效率偏低等問題，例如項目投資預算規劃隨意變動、資金損耗過多、工程項目因人為因素達不到預期效果等。總之，績效審計的跟蹤問效要將階段性審計與全流程覆蓋審計、財務賬面審計和深入項目工程及鄉鎮農戶調研結合起來，重點核實支農項目資金收支的真實性、合理性以及包括經濟產出效益在內的綜合利用效益。財政支農專項資金績效審計要結合資金投入工程具體實際情況，在掌握資金投入體量規模、收支結果的基礎上，沿著資金流向，深入項目涉及的具體實施環節進行跟蹤審計，通過全流程覆蓋的績效審計，確保項目按期完工，并達到預期目的，真正體現出審計監督的效果。

4.4? 提升審計人員的綜合素質

審計事業要想獲得長足進步，團隊人才是關鍵。財政支農專項資金的績效審計是一項專業性和綜合性都比較強的工作，對審計人員的專業技能、綜合素質提出了很高的要求。對于涉農項目復雜的專項資金績效審計來說，專業高效的人才隊伍可以依據項目實際運作情況對專項資金的綜合效益進行系統全面的評估分析。因此審計人才的專業勝任力是準確、權威開展項目資金績效審計的必要條件。各級政府要大力培養和打造一支復合型審計人才隊伍，健全和完善審計職能機構。有條件的縣級以上行政部門要結合實際條件，組建并充實相應的職能機構審計小組，保證涉農財政專項資金審計人員的穩定性。從財經院校吸納專業技術人才，探索涉農績效審計人才的優選培養模式，努力做好本轄區績效審計人才隊伍建設工作，將績效審計實踐效果作為選拔和培養相關人才的重要條件。對現有的審計人員進行審計知識、政策法規和技術方法的培訓，鼓勵審計人員申報相關職稱，針對性地培養具有審計分析能力、精通網絡信息技術、綜合素質俱佳的績效審計人員。

參考文獻：

[1]王姿懿，崔燦，鞠薇.農業財政專項資金績效審計理論與實踐[J].中國農業會計，2020（1）：85-87.

[2]楊榮榮.農業專項資金跟蹤審計問題研究及對策思路[J].財政監督，2019（14）：86-89.

[3]盧明坤.探討鄉鎮財政財務管理審計發現的問題及其解決措施[J].金融經濟，2019（12）：215-217.

[4]童麗喆. J縣財政農業扶貧專項資金績效審計研究[D].長沙：長沙理工大學，2018.

[5]查天舒.財政涉農專項資金績效審計研究[D].昆明：云南農業大學，2017.

[6]馬春麗.農業專項資金績效審計研究[D].蘭州：西北師范大學，2014.