理解社會信用體系建設的整體視角:法治分散、德治集中與規制強化

文/戴昕

中國當代的大規模社會信用體系建設萌芽于20世紀80年代后期銀行金融系統有關建立現代征信制度的專門工作。但最遲自90年代末、21世紀之初開始，社會信用體系建設已延展至金融之外的其他領域。2014年6月，國務院發布《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》（以下簡稱“《規劃綱要》”），標志著社會信用體系建設被正式定位為全面提升治理能力的系統工程。

社會信用體系建設已成為大眾輿論和學術熱點?！鞍讼蛇^?！睌的曛?，實踐中涌現諸多值得關注的探索，但“頂層設計”的缺乏導致社會信用體系建設遭遇瓶頸。如不從整體上把握這一系統性公共治理工程的制度邏輯，厘清其現實和愿景，決策者和實踐者或許會覺得越發難以摸到繼續過河的石頭。本文在理論層面提出可用于整體理解中國當代社會信用體系建設這一宏大政策工程的三種基本制度邏輯，以期更好地把握社會信用體系建設的愿景與現實、可能性與局限性。

“法治分散”

國家建設社會信用體系的基本制度邏輯之一，是通過增強各類聲譽機制的作用，減少市場與社會領域中的信息不對稱，借助市場和社會主體更為有效的分散決策，實現更優治理，亦即用分散化的治理替代了傳統意義上集中供給的“法治”。

1.作為聲譽機制的信用

“信用”或“征信”在經濟領域有特定含義，但要求將金融信用與社會信用加以切割的主張，與中國社會信用體系建設的實踐脫節，在理論上也顯得不夠通透。所謂“信用”，無非是理性行動者為選擇交易對象和交易策略而可能運用到的各類信息機制的集中呈現，這類信息機制從古至今普遍存在，只是形式和功用隨客觀物質技術條件的改變而演進。金融信用和更寬泛領域的聲譽機制之間并沒有不可逾越的界限。由于信息技術革命的影響，銀行和金融機構之外出現了能夠大規模、系統化處理聲譽信息的市場主體。大數據的興起使得信貸信用評價模型在當代再度放開了自變量范圍，將社交關系網絡等因素納入考量。

由此可知，社會信用體系建設從金融擴展到其他各領域，以背后制度邏輯共通為依據。如果社會信用體系建設能促進聲譽信息的大量生產、廣泛傳播和普遍利用，社會各領域中的機會主義行為——欠款賴賬、假冒偽劣、學術不端——就都會面臨更多限制，社會治理效果因此便會大幅提升。

2.理性決策與分散化治理

聲譽機制改善治理的核心邏輯，是使理性主體在分散的交易場景中能夠有效決策，而分散的理性決策本身對故意違約、欺詐和其他形式的機會主義行為構成約束。運用聲譽機制實現公共治理的主張，強調市場和社會中的自發秩序具有現實和潛在有效性。最樂觀的預期，是公共治理將轉向“更少規制、更多聲譽”的形態——國家或政府集中供給的直接規制完全可以限縮，讓位于各領域中自發生成的聲譽機制，由此系統性地降低管理成本，提高管理效率。

社會信用體系的設計和實施同樣能夠體現這種通過增強信息供給優化決策的聲譽邏輯。政府大力建設公共信用信息基礎設施，并在各領域中牽頭建立和公開發布的黑紅名單，一定程度上是以相關信息有助于各類決策主體分散決策作為出發點。

3.“法治分散”的實施局限

“更少規制、更多聲譽”的前景在實踐中并不明朗。在一些本身因監管、執法不足而出現秩序缺失的領域中，指望借助自律式的分散治理填補規制空白更有可能落空。截至目前，政府真正投入大量資源建設的信用信息基礎設施，其主要服務對象是政府決策者自身。而由于數據合理共用機制的缺乏，開放并可被多方有效利用的公共數據資源池尚待建成。

“德治集中”

“德治集中”表面看來是“法治分散”的反題。

1.社會規范與“德治集中”

集中供給的正式規范（如法律）與分散生成、作用的非正式規范（如道德、習俗等）共存的多元秩序是常態?！靶庞谩币辉~在中文里本就富含道德意味，決策者也一直強調社會信用體系建設的道德正當性，將“信用”“誠信”乃至“德治”等概念融為一爐。

體現“德治集中”邏輯的政策措施，以各地“文明行為立法”工作為代表。地方立法活動寄望將社會信用機制作為落實文明行為要求的撬動力和抓手。一些城市開發了地方信用分，其評分規則中包含諸如鼓勵無償獻血一類社會規范，體現了以公共資源支撐非正式規范效力的邏輯。

2.“規范失靈”

國家將集中的賞罰權力資源注入看似外在于國家權威的社會規范系統不是當代才有。儒家所謂“以德入法、出禮入刑”，反映的便是將兩類秩序資源在治理實踐中結合運用的思路。在自由主義范式之下，法律起源的一種常見理論解釋原本就是，社會之所以對于國家集中供給秩序存在需求，是因為自發的社會規范“失靈”。非正式規范內容可欲但無法以分散而自發的形式實現其執行時，政府將此類規范納入運用自身強制力執行的范疇，往往具有合理性乃至正當性。因此，“德治集中”更多是現代法治擴展的邏輯延伸——國家治理技術的改進無疑為正式秩序的擴展提供了新的契機。

3.“德治”真能“集中”嗎？

社會信用體系建設在當代的基本屬性是數據化公共治理，技術發展到底會推動權力集中還是分散，是此處蘊含著最基本的張力。當前決策者和行動者已遭遇若干原本基于理論分析即可預見的實施難題。第一，國家難以有效地識別、判斷規范失靈在哪些語境中真切存在、值得正式秩序介入。第二，通過具體規則將作為被規制對象的行為與正向或反向的激勵措施加以特定的聯結，對信用規制制定者提出的技術要求非常之高。第三，國家集中甚至壟斷規范評價的意圖，常有可能引發對抗式回應。

“規制強化”

現實中，社會信用體系建設是中國政府在特定發展階段，尋求解決一些長期制度困擾的規制改革嘗試。

1.違法還是“失信”

所謂“失信”行為之所以進入社會信用體系調整的對象范圍，說到底都不是因為相關主體在“人性”“品格”“節操”上“不靠譜”，而是因為這些行為已構成了對某項既有法律、法規或其他正式制度規范的違反，但既有規制又被政府以及公眾認為并不得力。社會信用體系建設試圖回應的是中國公共治理領域的長期性難題——特別是“有法不依”“執法不嚴”“違法不究”等所謂發展中國家“法治不彰”的病癥，以及其背后的現代化公共治理能力缺陷。理解社會信用體系建設所依據的“規制強化”的邏輯，有助于為其除魅。制度實踐者在理解社會信用體系建設工作的內涵時，主要依循的其實是“規制強化”的邏輯，即以額外制度激勵補強既有法律約束。

2.“一處失信、處處受限”

針對拒不履行生效判決、交易欺詐、假冒偽劣、違規排污等行為，現有的正式制度之所以被認為未能實現有效約束，主要可歸結于規制者在現有體制下能調動的信息和激勵資源均有不足。而信用規制機制是直接對應上述癥結開出的藥方：“紅黑名單”為規制機關識別既有和潛在違法違規行為和行為人提供更為充分的信息基礎；“聯合獎懲”促進政府各部門相關執法和激勵資源的匯總、共享乃至重新配置。規制者訴諸不同于此前的技術和制度安排，以求擴展特定規制者能夠運用的信息和激勵資源。

3.從“強化”到“優化”

法學界指出社會信用體系為強化規制而對政府的信息和執法機制所作的重新安排，可能違背有關正當政府行為的一些規則、原則和理念。就信用懲戒而言，其實質邏輯原本就是對理論上已遭受過一次處罰的行為再次施加不利后果。但在實質層面，政府施加的負面后果在形式上分幾次落在規制對象身上其實并不重要，因為這和作為激勵的懲罰在總量上是不足還是“過度”，是兩個不同的問題。相比于懲戒，獎勵似乎被認為無論在合法性和合理性方面都更有優勢，但無論采取“懲戒”和“獎勵”的形式，信用制度將特定后果與個體信用評價聯結，都要求國家為追求特定行為激勵效果而投入公共資源。

信用激勵是否“合理”、有無“過度”，應考察其實現的行為規制收益是否足以證立其社會成本，甚至是否符合成本收益最優。能夠產生理想行為激勵效果的聯合獎懲機制需要科學、審慎的設計。而從成本收益優化的視角來看，提高監管效率并非是要在總體上增強對所有監管對象的行為激勵力度，而是實現稀缺監管資源的最優配置。

相比于“規制強化”，“規制優化”的思路更具合理性，但后者落實的難度要大得多?！皟灮眲毡厥窍到y意義上的，即將“好鋼用在刀刃”上，而不是“拆東墻補西墻”。如果以聯合獎懲為核心內容的信用激勵措施無法以科學設計為基礎，就可能被濫用，無法帶來凈的社會收益。

張力與演進：從“黑名單”到“智慧城市”

結合“法治分散”“德治集中”和“規制強化”這三種制度邏輯，觀察者應可透過社會信用體系建設的紛繁表象，把握其實質?！吧鐣庞皿w系”作為國家提供的一個行動聚焦點，引導各級政府、企業和社會主體將資源投入與改善治理效果相關的技術能力建設和機制創新探索之中。

1.空間并行與交織

首先，在突出強調市場化改革的時代背景和行業領域中，依靠聲譽機制降低信息成本，提高分散化治理效果，構成政府啟動并推進社會信用體系建設的重要依據。其次，在非正式規范的穩定性和約束力面臨現代化沖擊的社會陌生化和城市化進程下，政府有意借助自身的執行資源，為那些符合社會公共治理需要的道德和倫理生活規范提供支持。再次，當行政國家面臨復雜社會不斷提升的治理要求時，需要借助信息技術能力建設和政府組織與運行體制方面的重新安排，實現各級權威部門規制能力的增強。

這三種制度邏輯相互之間也有交織甚至糾纏。在設計、實施一項社會信用相關政策項目時，決策者的目標和思路也可能過度發散，不能把握重點。

2.歷時性展開

現實中決策者和行動者掌握的物質技術與治理技藝，并不足以支撐三條邏輯同步充分展開。相比于“法治分散”，落實“德治集中”所需要的監控技術和評價技術，在現階段尚不為多數治理者所掌握——更不用說最熱心于嘗試“德治集中”的基層治理者。在現階段，相關制度實踐重點是為信用市場化補課，以及“規制強化”——實現此前缺失的基本市場與社會秩序而已。

社會信用體系建設當前處于較為粗放、粗糙的初級階段，最明顯的成效是各級政府廣泛建成統一社會信用代碼的全面覆蓋和公共信用信息基礎設施架構（“三庫一平臺”）。從理想愿景來看，社會信用體系建設的目標可被簡稱為“智慧城市”。在“智慧城市”中，“法治分散”將為“德治集中”鋪路，而高效的公共治理則有望以個性化甚至動態調整的正式制度為基礎，從而真正在優化的意義上實現“規制強化”。

3.有側重推進

首先，建立合理的公共數據開放利用的機制，是政府補貼、推動市場和社會聲譽機制發展的最有效手段。其次，扎實地選取特定規范失靈問題著力，做好為“德治集中”持續而非臨時性投入公共執法資源的準備。再次，各地方的實踐者都需對相關措施開展實效驗證乃至成本收益衡量，以期借助信用機制真正改善有限執法資源的配置效率。無論“法治分散”“德治集中”還是“規制強化”，都寄希望于信息數據技術的發展，但分散實施的制度結構對有效的機制設計創新也構成阻礙。

作為“數據憲制”的社會信用立法

經過多年分散實施，各地方、各領域社會信用體系建設的探索已在不同程度上面臨瓶頸，制度建構的壓力正明顯上傳，統一立法無從回避。社會信用立法需承擔的核心規范建構任務具有憲制意義。

1.建立政府數據處理行為的基礎規范

近年來就政府處理數據行為率先提出有針對性數據隱私保護要求的恰恰是地方社會信用立法。社會信用立法事實上正填補中國數據隱私法制體系的一個重要缺口。立法者能應順勢而為，明確將政府數據處理行為立法納入全國性社會信用立法的議程。

2.建立市場與社會聲譽機制的框架規范

社會信用立法將具有“算法之法”的屬性。無論是“法治分散”還是“德治集中”，社會信用體系建設都以政府與政府外各類聲譽機制互動為內涵，包括政府對市場和社會聲譽機制建立與運行的補貼、保護、支持乃至收編。全國性的社會信用立法應致力于為各類聲譽機制的運行提供框架性規范。

3.探索公共數據連通、開放利用的機制

社會信用體系建設三種制度邏輯的展開都以開放、連通的數據基礎設施為前提。實現合理的數據開放共享體制需要的遠不止技術能力建設。在全國層面，《政府信息公開條例》不足以為更加能動的綜合利用公共數據的行為提供制度框架。社會信用立法應首先嘗試建立權限充分的領導協調體制，以確保數據資源的充分利用不過分受阻于官僚體制內外的高交易成本。

4.新型治理權力的憲制結構安置

界定何為失信、裁定如何懲處失信的權力，更像是疊加在界定何為違法、裁量如何懲處違法這類傳統規制權力之上的一層新型治權。這種以制定信用評價和使用規則、實施信用獎懲為主要內容的“信用權”，在國家權力結構中應被置于什么位置？其與行政機關在既定憲制下享有的規制權力，應合而為一，還是應相互分立？這一權力在中央和地方之間又應如何分配？務實地來看，全國性的社會信用立法無疑是回答上述問題的最適當語境，而這也使得社會信用立法具有憲制意義。

結語

當前，國家將社會信用體系建設明確視為增強治理能力、升級治理模式的基礎路徑。在已然鋪開的制度實踐面前，“信用”“誠信”或“社會信用”到底應該是什么意思，或應該包含哪些內容，早已不再重要；真正重要的，是各類被“社會信用體系”一說聚攏起來的有關新型治理的制度探索，是什么、為什么、會怎樣等有關社會治理創新的研究，只有超越說法之爭，直指“事理”，才能以后者為基礎，有效演繹“法理”。