基層政商關系模式及其演變：一個理論框架

文/符平 李敏

政商關系在最近幾年成為熱門話題，在一定程度上是基層政商互動的困境和吁求與高層的關注和回應共同推動起來的。事實上，自從有了“政”和“商”的同時存在，政商關系便始終是繞不過去的時代話題并會由于不同歷史條件而呈現出不同的特點。在經濟新常態和供給側結構性改革背景下，加強基層政商關系研究對創造更加公平公正和有活力的營商環境、構建民營經濟持續健康發展的制度環境和推進國家治理體系現代化都具有重要意義。

基層政商關系模式的四種理想類型

任何形式的政商關系都是社會互動行為凝聚的結晶。在社會學領域，社會交換理論是研究人類社會互動行為的重要分析工具，闡釋了社會行為發生的條件以及影響行為變遷的因素，廣泛影響了多學科相關研究領域。社會交換理論不僅適用對政府官員與民營企業家關系的分析，同樣也適用政府與企業的互動。互動雙方對社會報酬的預期催生了交往前的社會吸引，這是任何形式的政商關系模式的重要前提，具體體現為政府與企業各自占據的獨特資源，以及各自目標的實現需要仰仗對方支持的事實。在當前的考核機制下，地方政府擁有發展經濟的強烈動機，而民營企業在繳納稅收、吸引投資、促進就業、帶動經濟發展等方面的優勢對地方政府產生了極強的吸引力。尋求與民營企業的深度合作并促進地方經濟增長，成為地方政府重要的預期目標。對企業來說，地方的招商引資政策、市場空間、基礎設施投入、產業政策以及整體的營商環境等方面的懸殊會形塑差異化的地方吸引力，因為它們對企業的經營成本和效益、盈利水平乃至生存起到重要作用。

政商關系之所以會形成多種模式，在于互動雙方的目標以及實現目標的方式具有多樣性。對于基層政府及官員而言，互動的行為目標是追求部門（私人）利益還是實現公共利益，為實現目標采取何種手段，將產生迥異的政商關系模式。與此同時，盡管雙方行動主體都試圖建構符合各自預期的互動關系，但由于受到地位不平等、彼此吸引的程度存在差異等起始條件的約束，互動過程會造成互動結果即雙方關系模式的多樣性特征。雙方在互動過程中的不同博弈策略則直接塑造了政商關系模式的多元形成路徑。為了分析的便利，我們簡化其中的復雜性程度，從政商互動試圖達到的行為目標與行為的屬性（對應于實現行為目的的手段）這兩個維度出發，建構出政商關系模式的理想類型。

首先，從互動行為目標來看，企業追求的核心目標毋庸置疑是最大化利潤。因此，民營企業家主動追求建構的政商關系必然離不開企業利益這一核心目標。由于大型民營企業或優勢企業具備獨特的吸引力，地方政府一般都會主動去搭建雙方的良好關系。而弱勢企業由于不具有強勢企業擁有的那種談判權，要尋求政府在政策、資金、土地等方面可能的優待，會費盡心思結交政府官員，甚至借助商會等平臺建構與官員的社會網絡。政府是具有多重目標取向的行動主體，既追求經濟生產、財政稅收等經濟利益，也擁有諸如政治控制，社會治理，提供公共物品等非經濟利益訴求，并且其主導目標在不同的結構性環境下會發生變化。基層政府是公共物品的提供者和市場秩序的維護者，盡管政府部門或官員追求的主要目標理論上是公共利益，但也不排除有追逐部門利益或個人私利的情形。

其次，根據政商互動手段與策略的不同，可將其行為屬性劃分為人格化行為和法理型行為。在政商互動過程中，企業家所追求的社會關系，蘊含著有助于彌補企業在某些方面的劣勢和增強企業的市場優勢的力量，因此企業家會不遺余力地努力建構、維系和經營，并努力將人格化因素填充入此種關系以降低其本質上的工具性特征。一些研究也表明，緊密的、高度人格化的政商關系有助于企業在轉型經濟的背景下提高市場競爭力和績效水平。與人格化行為相對應的是法理型行為。近年來，隨著國家治理體系現代化的推進以及系列反腐政策的嚴格執行，我國的政商關系總體上逐步邁向法治化和規范化的互動圖景。越來越多的企業傾向于采用正式途徑與地方政府互動，并借助行業協會、商會等社會組織表達利益訴求，擔任各級人大代表或政協委員的企業家則能在更高的平臺上代表企業家群體或某一行業發聲。地方政府也一直在探索創新政商互動的制度化做法。

根據上述對政商互動中政府行為目標的探討，可以進一步將政商互動類型區分作兩大基本范疇：為了公共利益的合作關系與為了部門或私人利益的交易關系。同時結合互動行為的屬性，我們可以將政商互動的關系模式劃分出四種理想類型：非制度化合作關系、制度化合作關系、非制度化交易關系與制度化交易關系。

類型Ⅰ：非制度化合作。當創新的經濟行為、經濟組織模式在當時的制度環境下不具備合法性但卻是一種“帕累托改進”時，政商互動致力于實現公共利益并以人格化方式展開，便會產生非制度化合作的關系模式。在政府有明確要完成的某項指標任務且缺乏實現目標的合法手段的情形下，這種互動方式也是他們回避行政風險的一種策略。改革開放初期的一些改革項目正是在此背景下得以順利推進的。另一方面，在政府官員的動員和號召下積極參加社會慈善活動、捐款賑災救濟、贊助社會福利的民營企業家，盡管從某種意義上來說其行為背后具有獲取政府認可、提升企業形象、穩固雙方關系的工具理性，但也屬于非制度化合作的范疇。當然，并非政商之間所有形式的非制度化合作都是一種“帕累托改進”。一些于政府和企業均有利的非制度化合作行為，可能是以犧牲第三方利益為代價的。

類型II：制度化合作。這一關系模式表現為雙方通過正當透明的方式展開互動并致力于公共目標的實現，在日益深化的市場化改革和國家治理體系現代化不斷推進的背景下，這也將成為政商關系未來發展的方向。法律法規對政府的經濟行為起到強有力的約束作用，也是規范政府與企業和企業家互動的準繩。更多的民營企業家開始通過行業協會、商會等途徑表達訴求和維護權益，而政府也樂于據此創新自身的治理方式、提升市場治理能力和服務水平。近20年來，執政黨和政府也在主動通過自下而上的政治吸納和自上而下的組織嵌入兩種統合策略，給民營企業與政府的制度化溝通搭建平臺，體現了雙方采取制度化合作行為尋求共同發展和公共利益的傾向。

類型III：非制度化交易。當政府官員與民營企業家基于人格化行為且行為目標是部門或私人利益時，非制度化交易關系便會出現。在地方政府擁有資源配置權和涉企執法權（如安評、環評等）的背景下，與政府公職人員建立緊密的私人關系網絡有助于企業降低經營成本，減少企業發展的阻礙因素并提升其市場競爭力。諸如“共生性庇護關系”“次生庇護”“關系性意合”“政企合謀”等概念，便刻畫了政府官員與民營企業家之間以人格化行為為基礎的利益交換。上述不同概念一致的邏輯起點在于互動雙方基于互惠原則以實現部門或個人私利為目標，而這種互動關系模式的后果是私利侵蝕公共利益，同時破壞了公平競爭的市場環境，甚至導致市場逆向選擇現象的發生。

類型IV：制度化交易。當政商之間采取法理型行為展開互動，同時政府或官員的行為目標是部門或個人私利時，制度化交易形式的政商關系模式就會產生。政商互動中的制度化交易比其他領域要復雜的多。地方政府官員將政府購買的服務和物品通過正式的公開招標形式但暗地里定向提供給特定企業和企業家的行為，屬于一種典型的制度化交易行為。從組織層面來看，基層政府作為能動的行動主體，在剛性指標任務、政績考核和干部晉升機制的驅動下，存在通過法理型行動、形式合法的手段謀取部門利益的情形。“逆向軟預算約束”的概念便闡述了基層政府為實現資源密集型政績工程的利益而迫使或誘使管轄區域中的企業和個人付出資源的情形。從企業角度來看，一種極具隱匿特征的制度化交易情形是民營企業家利用自身的政治身份獲得融資便利、稅收優惠、政府補貼和行業準入等一系列“政治租金”。政治身份有助于企業家及時把握政策脈搏和爭取于己有利的政策環境。

以上關于政商互動關系的四種理想模式存在緊密的內在關聯，在同一地方也會同時存在，并在一定條件下具備相互轉化的可能性。而且，基層政商合作與交易關系之間的界限有時并不特別清晰，在實踐中關鍵是看合作的成分大于交易抑或是相反情形。長期持續的制度化互動行為也可能會因人格化行為的浸染而產生非正式關系，導致原本著眼于公共利益的互動關系逐漸夾雜部門利益或個人利益，從而導致關系模式的轉變。

制度環境與政商關系模式的動態演變

改革開放以來，我國基層政商關系總體上經歷了從自發到規制、從隱秘奧妙到逐步透明的轉型過程。橫向地看，我國制度化和法治化的程度總體上由西到東逐漸增強，導致政商關系表現出較大的地區差異；縱向地看，同一地區在不同發展時期的制度環境也有變化，導致政商關系的表現形式和實踐邏輯呈現出較大的歷史差異。由于政商關系具體模式的形成和運作始終嵌入于特定的制度環境和歷史發展階段，通過納入地方的市場發達程度和法治化程度兩個維度，來分析制度環境、地方發展差異對政商關系實踐邏輯的影響，據此在理論上可以初步構建一個分析占據主導地位的政商關系模式隨制度環境而演變的動態模型。

市場化程度和法治化程度的地區差異影響企業與地方政府、企業家與官員的互動行為和結果。市場化程度也稱市場發達程度，非國有經濟發展、基礎設施、產品市場發育、產業集群、市場中介、人才引進等都是重要測量指標。處于不同地域的地方政府由于市場化程度不同，不僅在土地、稅收、信貸等招商引資條件上形成了不同的傾斜政策，也在勞動權益、環境保護等方面存在顯著差別。市場化程度較高的地區，權力約束和外部監督總體上要強于市場化程度較低的地區，因此政商關系總體上更制度化和更透明化。經濟欠發達地區的地方政府在招商引資過程中不僅會在土地、稅收、基礎設施建設等方面給予優惠政策，還囿于無法選擇資本類型等現實困境而向資方妥協。政府既作為“看得見的手”以提供市場發展所需的基礎設施和制度環境為目標參與市場建構，又作為獨立的“守夜人”與企業在互動中恪守清晰的行為邊界，需要以更高程度的市場化和法治化為前提，同時政府也應不斷加強自身的治理體系和治理能力建設。

占主導地位的政商關系模式與市場化程度和法治化程度這兩個變量息息相關，并在二者不同的交互關系中實現轉化。首先，當市場化程度和法治化程度均具有較高水平時，法律法規的持續完善以及官員考核體系的日益嚴格，將促使制度化合作關系成為政商互動的常態。市場經濟活動中的政商庇護現象盡管反映出企業家的市場策略，但主要源自制度體系不健全和市場經濟欠發達，也是局部改革和市場化水平尚低的產物。各種形式的庇護關系雖然在短期內奏效，但從長遠看并不利于經濟增長，因此會隨著市場發展被正式制度結構取代、逐漸消逝。與之相反，市場發達程度和法治化程度越低，基于個人私利或部門利益的非制度化交易關系更容易出現。由于地方政府掌控企業發展的命脈，企業家為了解決企業面臨的困難、減少外部環境和地方官員的刁難對企業發展形成的阻礙，不得不通過與官員建構私人關系網絡的方式來作為一種替代性方案。

當法治化程度較高而市場化程度較低時，制度化交易關系更易出現。這主要由于地方經濟基礎薄弱、資源稟賦不足，如果企業想在短期內實現經濟發展，必須依賴于地方政府在財政、稅收、土地等方面的巨額投入，因此民營企業極容易通過非正式關系向政府官員尋租。而在法治化程度較高、制度約束較強的環境下，政府官員無法或不能有效地為企業提供肆無忌憚的個體間庇護。在法治化程度較低而市場化程度較高的情形下，與制度化交易關系相反的非制度化合作關系便會出現。該情形大多出現在市場經濟有較好基礎、民營企業占比高，或經濟以外向型為主、民營經濟活躍的地方，轄區經濟發展績效與官員晉升高度相關的機制激發了地方政府發展經濟的強烈意愿，因此基層政府往往在涉及財政、稅收等方面為企業開綠燈，甚至縱容企業在勞工權益、環境污染等方面的違規違法行為。當來自制度環境的阻礙較少時，即使政商互動的主要目的是基于地方經濟發展的公共目標，也不可避免會打上非正式關系的人格化互動的烙印。

政商關系以何種形態存在和發展，從根本上來說關乎國家治理體系和治理能力問題，一方面是政府如何進行自身的內部能力建設，另一方面是如何根據市場經濟制度的標準和要求進行恰切的市場治理能力建設。對于基層社會來說，如上兩方面的建設都深度嵌入于地方的社會結構、文化傳統和社會網絡并受后者的掣肘。就此而言，基層政商關系的實踐邏輯不只是一種特定關系模式的建構和運作，更是一套關于國家治理與市場治理機制的正式制度和非正式制度的操演。如果說宏觀上統一的國家治理機制和市場治理機制構成了基層政商關系實踐的“天空”的話，那么基層政府的制度政策、基層社會的關系網絡和地方文化傳統等因素則構成了基層政商關系建構和運作的“土壤”。

結語

政商關系是探究國家和地區發展始終繞不過去的重大理論與現實問題。政商互動的實踐邏輯既需在經驗上充分勾勒其差異性和同一性特征，更需攜帶歷史眼光的理論進行詮釋，最終深化對國家與市場關系及其邊界、國家治理與市場治理的多元模式的認識。本文關于基層政商關系模式的理想類型區分只是一種理論區分，具體研究需在實地調研中甄別政商關系的實踐邏輯更接近哪種理想類型以及其發生機制和理論意義何在。突破基層政商關系研究領域理論創新匱乏的出路或 許也在于加強經驗研究與基礎理論之間的對話。當下迫切需要通過深度調研來研究政商關系及其實踐的生動經驗和發生邏輯，對政商互動的實踐邏輯、政商關系中的變與不變進行公允的分析和研判，彌補以往研究缺乏歷史眼光和動態視角的不足，提高政商關系研究的理論化、系統化和學科化程度。

從基層社會的實踐角度來說，考察基層政商關系的關鍵在于，特定類型的政商關系是否最大程度地促進了市場發展和經濟增長；相反情況下，是否構成了經濟發展的阻礙。一種有助于地方經濟社會發展的政商關系不但不意味著基層政府的退場，反而需要具有發展型政府特征的基層政府和地方官員擔當引領、維護和鞏固的重任。政商之間的制度化合作正是構建“親清型”政商關系的題中之義，更是“營造穩定公平透明、可預期的營商環境”的前提條件。對于基層社會來說，政商互動中的非制度化合作關系及以多種形式存在的交易關系，雖然在市場化和法治化程度高的地區也并不會必然消亡，但基于法治準則和市場經濟規則促進政商進行制度化合作，在當前中國經濟面臨下行壓力的背景下無疑是推動經濟高質量發展的必然選擇。