加強受益所有人識別制度建設的建議

近年來，我國采取一系列措施加大反洗錢和反恐怖融資（簡稱“反洗錢”）的監(jiān)管力度，義務機構(gòu)的反洗錢風險意識、合規(guī)履職能力不斷提升。2019年，金融行動特別工作組（FATF）發(fā)布的《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》，肯定了我國反洗錢工作取得的積極進展，也指出了需要改進的一些問題。其中，有關法人和法律安排的受益所有人身份信息透明度不足就是一個重要問題。當前，科學研判受益所有人識別的國際趨勢，客觀分析我國受益所有人識別的制度設計和實踐操作中的問題，進行有針對性地改進和提升，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

加強受益所有人識別的國際趨勢

經(jīng)濟全球化促進了國際經(jīng)貿(mào)和金融的融合，但也為犯罪分子濫用法人和法律安排掩蓋異常的資金流動提供了可乘之機。加強受益所有人識別，用穿透性方法找到非自然人的“幕后”控制人，識別出洗錢活動或恐怖融資行為的最終受益人或?qū)嶋H控制人，最終鎖定具有洗錢和恐怖融資嫌疑的自然人，可有效打擊洗錢及相關犯罪。作為國際上最具影響力的政府間反洗錢組織和全球反洗錢標準的制定機構(gòu)，F(xiàn)ATF提出要不斷強化受益所有人識別，并先后發(fā)布《四十項建議》《透明度和受益所有人指引》《法人受益所有權(quán)最佳實踐》等一系列國際標準。在FATF等國際組織的推動下，加強受益所有人識別，受到各國立法和監(jiān)管的高度重視。

1.各國密集出臺多層次的受益所有人識別監(jiān)管法規(guī)

英國修改《2006年公司法》《2015年小企業(yè)與雇傭法》，制定《2017年反洗錢、恐怖主義融資和轉(zhuǎn)移款項（支付者信息）條例》，頒布《2018年制裁和反洗錢法》等，確保受益所有人概念符合國際標準，明確法人和義務機構(gòu)識別受益所有人的責任。加拿大金融交易與報告分析中心（FINTRAC）2018年實施的“受益所有權(quán)要求”指南中明確受益所有人定義以及獲取和核實受益所有人信息的方法。美國金融犯罪執(zhí)法局（FinCEN）發(fā)布《金融機構(gòu)客戶盡職調(diào)查要求》（簡稱《要求》），聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會（FFIEC）更新《銀行保密法/反洗錢檢查手冊》，推出了受益所有人識別的新規(guī)則，明確識別和核實受益所有人的要求。

2.統(tǒng)一的受益所有人信息平臺受到青睞

歐盟于2015年發(fā)布的反洗錢4號令要求成員國必須建立受益所有人集中登記制度，2018年反洗錢5號令進一步強化了反洗錢4號令中建立集中登記制度的規(guī)定，要求對受益所有人登記信息的訪問權(quán)限擴展到“任何社會成員”；明確成員國在今年1月10日之前為公司和其他法律實體建立受益所有人中央登記冊，并在3月10日之前為信托或類似法律安排建立受益所有人中央登記冊。中央登記冊應在2021年3月10日之前通過歐洲中央平臺相互連接。當前，歐盟大部分國家均已建立集中登記相關制度，如意大利、西班牙和英國等，且它們在FATF第四輪互評估中得到評估員的極大認可。

3.金融機構(gòu)的盡職調(diào)查義務進一步強化

2012年FATF《四十項建議》規(guī)定了各國應當要求金融機構(gòu)采取盡職調(diào)查（CDD）的情形，并將識別受益所有人身份作為可采取的客戶盡職調(diào)查措施的核心內(nèi)容。在此情況下，各國在受益所有人識別方面，進一步強化了金融機構(gòu)的盡職調(diào)查義務。一是強化風險為本的方法。所謂風險為本，就是要求金融機構(gòu)根據(jù)洗錢和恐怖融資風險的不同采取更加有針對性的反洗錢措施，確保有限的反洗錢資源優(yōu)先投入到高風險領域，提高預防與打擊洗錢活動的有效性。《要求》中指出，金融機構(gòu)需要基于風險為本的方法進行持續(xù)的客戶盡職調(diào)查，包括但不限于：了解客戶建立業(yè)務關系的性質(zhì)和目的，以制定客戶的風險圖像；進行持續(xù)的監(jiān)控以維護和更新客戶信息，以及識別和報告可疑交易。二是強化對高風險客戶的盡職調(diào)查。歐盟反洗錢4號令引入了對高風險第三國采取加強型盡職調(diào)查的義務。FINTRAC在“受益所有權(quán)要求”指南中指出，在核實受益所有人相關信息的時候，應根據(jù)風險等級匹配合理的措施來證實相關受益所有人信息。如客戶為高風險客戶，應采取加強型措施，在原有的規(guī)則基礎上增加額外的措施，包括客戶盡職調(diào)查、交易行為持續(xù)監(jiān)測以及義務人認為合理的其他措施。

我國受益所有人識別面臨的問題與挑戰(zhàn)

2017年以來，我國加強了對受益所有人識別的制度設計和監(jiān)管執(zhí)法。中國人民銀行連續(xù)下發(fā)《關于加強反洗錢客戶身份識別有關工作的通知》《關于進一步做好受益所有人身份識別工作有關問題的通知》（簡稱《通知》）《關于進一步加強反洗錢和反恐怖融資工作的通知》等監(jiān)管文件，強化非自然人客戶受益所有人識別要求，提出了受益所有人的判定標準。同時，也加強了與受益所有人識別相關的監(jiān)管處罰。根據(jù)中國人民銀行公布的近三年反洗錢監(jiān)管處罰案例，因未做好受益所有人識別而遭受處罰的占比達60%以上。其中，今年上半年，中國人民銀行反洗錢處罰金額合計2.66億元，共133家銀行等金融機構(gòu)被處罰，65%的處罰原因為客戶身份識別不到位。與加強受益所有人識別的國際標準和趨勢相比，我國受益所有人識別面臨著制度設計與執(zhí)行上的挑戰(zhàn)。

1.法律層面設計不夠完善，低位階的監(jiān)管規(guī)則之間存在關鍵術語或法律概念不一致的問題

一是法律未對受益所有人識別作出規(guī)定。2007年實施的《反洗錢法》明確了客戶身份識別的要求，但未建立受益所有人識別制度，也未明確在非自然人客戶層面登記或保存受益所有人信息的要求。2018年修訂的《公司法》在附則部分規(guī)定了“實際控制人”，但無“受益所有人”的規(guī)定。從《公司法》的規(guī)定看，實際控制人既可能是自然人，也可能是法人，與反洗錢意義上的“受益所有人”存在較大差異。在此情況下，公司注冊登記機構(gòu)登記“受益所有人”就沒有上位法的依據(jù)。二是《公司法》有關無記名股票的規(guī)定，成為第四輪互評估中我國缺乏保障法人和法律安排透明度的扣分點。FATF認為，盡管主管部門指出，中國沒有使用無記名股票，但國際貨幣基金組織（2017年金融部門評估報告）和稅收透明度與信息交換全球論壇（同行評審）都提供了這方面的建議，評估小組認為中國對無記名股票、名義股東和董事的有關規(guī)定不完整，可能導致濫用法人（及其安排）。三是“受益所有人”“最終受益人”在不同監(jiān)管制度上存在混用現(xiàn)象。從相關監(jiān)管規(guī)定看，“最終受益人”既涉及反洗錢的規(guī)范問題，也涉及金融市場準入、關聯(lián)交易等問題，既包括自然人，也包括法人。如在反洗錢意義上使用“最終受益人”，容易與“受益所有人”概念產(chǎn)生適用上的混亂。

2.有效的受益所有人數(shù)據(jù)獲取機制尚未建立，數(shù)據(jù)獲取渠道不暢

一是公司法定登記事項存在欠缺。從現(xiàn)有《公司法》《公司登記管理條例》等規(guī)定看，公司的登記事項不包括受益所有人。相比英國要求幾乎所有形式的公司必須持有重要控制人信息并在公司登記處注冊，我國對公司的信息披露約束不強。二是現(xiàn)有的官方信息獲取渠道不夠通暢。國家市場監(jiān)督管理總局管理的國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)作為官方渠道，雖可查詢“境內(nèi)法人基礎信息”，但僅有股東名稱而無持股比例信息，更無法獲知通過人事、財務方式對企業(yè)實施最終有效控制的自然人信息。除官方渠道外，第三方企業(yè)查詢平臺雖然給金融機構(gòu)識別受益所有人提供了信息渠道，但這些查詢平臺除提供企業(yè)基本信息外，更多地是提供企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)圖、控制權(quán)等圖譜，尚無法直接提供受益所有人信息，且無法保證所有法人信息的全面性和準確性。三是機構(gòu)間的互聯(lián)互通有待加強。在現(xiàn)有的機制下，金融機構(gòu)尚未與市場監(jiān)督管理部門、公安部門和法院等相關部門實現(xiàn)信息互聯(lián)共享，獲取信息的有效性不足。

3.受益所有人識別的標準有待明確，義務機構(gòu)的受益所有人識別能力有待提高

我國監(jiān)管部門要求金融機構(gòu)遵循風險為本的原則，對不同法律形態(tài)、不同風險特征的非自然人客戶執(zhí)行差異化的受益所有人識別標準，義務機構(gòu)的識別還面臨三大困難：一是客戶配合不積極。我國暫無相關法律要求法人和法律安排在企業(yè)設立初期及存續(xù)期間，如實披露、妥善保存、及時更新受益所有人信息，對虛報、瞞報受益所有人的行為尚缺乏相應的懲罰機制，導致大量企業(yè)客戶對金融機構(gòu)此方面的反洗錢義務不了解不熟悉，配合不積極。金融機構(gòu)在要求客戶配合提供相關信息及材料時，面臨著客戶的質(zhì)疑，資料收集存在阻力。二是實質(zhì)重于形式原則落地難。《通知》明確了受益所有人識別須遵循實質(zhì)重于形式的原則，并規(guī)定了持有25%股權(quán)或表決權(quán)以及其他可以對公司的決策、經(jīng)營、管理形成有效控制或者實際影響的任何形式作為識別標準，但不同類型非自然人客戶股權(quán)結(jié)構(gòu)差異較大，實踐中一些非自然人客戶股權(quán)結(jié)構(gòu)復雜，如一些公司通過不同法人之間的法律安排組建復雜的公司結(jié)構(gòu)，以其他法人的名義注冊多層股權(quán)，或通過信托等形式使財產(chǎn)的法律所有權(quán)與實際所有權(quán)分離，導致金融機構(gòu)在實踐中難以簡單以持股比例或人事、財務控制等標準認定受益所有人。特別是針對境外客戶，暫無渠道查詢和核實境外法人信息，也難以辨別客戶提供材料的真?zhèn)危黾恿耸芤嫠腥俗R別的難度。三是差異化的精準識別不到位。《通知》要求金融機構(gòu)將客戶劃分為不同的法律形態(tài)，參照公司、合伙企業(yè)、信托和基金四類客戶受益所有人識別步驟及方法，結(jié)合股東和控制權(quán)性質(zhì)，差異化地采取強化、簡化、豁免及常規(guī)識別等受益所有人識別標準。實踐中，如何進行差異化的精準識別，對金融機構(gòu)內(nèi)控制度設計是考驗，更對一線業(yè)務執(zhí)行人員提出了更高的要求。

加強我國受益所有人識別工作的建議

1.完善受益所有人識別制度設計，及時修訂《反洗錢法》《公司法》等上位法律

一是建議明確受益所有人定義及反洗錢義務主體的受益所有人識別義務，為反洗錢監(jiān)管規(guī)定提供上位法的依據(jù)。近日公布的《國務院2020年立法工作計劃》指出，反洗錢法修訂草案等預備提請全國人大常委會審議，受益所有人識別制度在立法上的完善未來可期。二是建議在《公司法》中引入“受益所有人”的概念，將受益所有人登記作為法定登記事項，明確公司或股東的受益所有人披露義務，實現(xiàn)與《反洗錢法》的有效銜接。三是建議借鑒英國等立法，明確公司不得發(fā)行無記名股票或股份，并為現(xiàn)有持有者設定無記名股票轉(zhuǎn)換為記名股票或股份并登記入公司股東名冊的過渡期，有針對性地彌補法人透明度方面的立法不足。

2.在相關反洗錢監(jiān)管制度中統(tǒng)一“受益所有人”“最終受益人”的適用，建立與上位法相銜接的受益所有人信息披露監(jiān)管規(guī)則

一是在銀行、證券與保險業(yè)等反洗錢監(jiān)管制度中，統(tǒng)一“受益所有人”概念及相應的監(jiān)管規(guī)則。進一步明確受益所有人識別（包括簡化識別、強化識別）的標準，完善境外政府機關類客戶的判定規(guī)范等。二是注冊登記管理部門明確企業(yè)披露受益所有人信息并在企業(yè)注冊登記機構(gòu)登記的義務。涉及受益所有人信息更新的，應及時進行更新。三是進一步規(guī)范信托等法律安排下受益所有人的信息披露義務。特別是針對FATF第四輪互評估提出的信托問題，建議出臺相應的監(jiān)管規(guī)則。四是強化境外客戶的受益所有人披露義務。建議在相關監(jiān)管規(guī)定中，明確境外客戶的受益所有人公開登記義務，提高境外法人或法律安排的透明度。同時，相關主管部門應加強與境外監(jiān)管機構(gòu)的國際合作，建立及時有效的受益所有人信息國際交換機制，為境內(nèi)相關機構(gòu)或義務主體獲取境外客戶受益所有人信息提供官方途徑。

3.加強數(shù)據(jù)平臺建設，建立集中統(tǒng)一的受益所有權(quán)信息登記保存系統(tǒng)

為保持制度連續(xù)性，可在國家市場監(jiān)督管理總局建立的國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中，開發(fā)集中統(tǒng)一的受益所有人信息登記保存系統(tǒng)。一是強化公司注冊登記機構(gòu)的信息核實執(zhí)法權(quán)。探索建立信息審查員制度，定期核查公司信息（含受益所有人）的完整性和準確性，確保公司注冊登記信息的充足、準確和及時。明確對故意不提供符合要求的受益所有人信息的，給予相應的行政處罰。二是建立完善信息保存和查詢制度，明確反洗錢義務機構(gòu)、政府部門、執(zhí)法機關等單位的信息查詢權(quán)限。此外，在保障個人隱私的同時，研究建立社會公眾查詢機制，借助社會公眾的監(jiān)督提高法人透明度。

4.多措并舉，增強金融機構(gòu)基于風險為本的受益所有人識別能力

一是明確識別和核實方法。建議在相關法律、法規(guī)中明確受益所有人的判定標準和識別、核實具體要求，并對識別時機、信息收集內(nèi)容作出規(guī)定，尤其是要明確要求金融機構(gòu)利用“獨立、可靠信息來源”來核實受益所有人信息。二是完善金融機構(gòu)有關非自然人客戶受益所有人信息查詢渠道。在統(tǒng)一的受益所有人信息系統(tǒng)建立前，建議有效整合市場監(jiān)督、稅務、海關和證監(jiān)等相關部門掌握的有關信息，擴充系統(tǒng)信息內(nèi)容，建立受益所有人信息共享數(shù)據(jù)平臺，整合監(jiān)管資源，實現(xiàn)與金融機構(gòu)的信息共享，金融機構(gòu)可據(jù)此交叉檢查確保信息的準確性。三是增強義務機構(gòu)的客戶盡職調(diào)查能力。建議在有關法規(guī)中明確金融機構(gòu)對無法識別或核實受益所有權(quán)信息情形的控制措施；在建立業(yè)務關系和業(yè)務關系存續(xù)期間，持續(xù)開展受益所有人身份識別，確保相關信息及時更新；要求金融機構(gòu)在開展風險評估、名單篩查及可疑交易分析中，充分考慮受益所有人信息的因素。四是強化金融機構(gòu)對受益所有人的精準識別和差異化識別。基于風險為本的方法，完善受益所有人識別的內(nèi)控制度，明確加強型、簡化型、豁免型盡調(diào)的要求。對于空殼公司，來自高風險國家或地區(qū)、具有復雜所有權(quán)和控制權(quán)架構(gòu)、發(fā)行無記名股票或無記名認股權(quán)證等客戶，受益所有人信息更容易被模糊，應采取加強型盡調(diào)，適當調(diào)高客戶風險等級，并履行高管層的批準或授權(quán)手續(xù)。