規(guī)范消費(fèi)券使用和發(fā)放的建議

為扭轉(zhuǎn)因新冠肺炎疫情導(dǎo)致居民消費(fèi)需求“受挫”的局面，近階段包括南京、杭州、濟(jì)南、寧波、重慶、佛山、深、鄭州和武漢等地在內(nèi)的50多個(gè)市縣區(qū)采取發(fā)放和使用消費(fèi)券措施，旨在激發(fā)居民消費(fèi)熱情，幫助受疫情沖擊較大的行業(yè)恢復(fù)發(fā)展，拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從實(shí)際調(diào)研和相關(guān)資料了解到的情況看，各地發(fā)放和使用消費(fèi)券的狀況差異較大，認(rèn)識(shí)上存在一些誤區(qū)，過(guò)程中存在一些問(wèn)題。為此，有必要厘清與消費(fèi)券相關(guān)的理論問(wèn)題，總結(jié)國(guó)內(nèi)外發(fā)放和使用消費(fèi)券的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步明確應(yīng)遵循的原則和發(fā)放規(guī)程，以期最大程度地提高消費(fèi)券的使用“效率”。

概況

1.分類(lèi)

消費(fèi)券一般是由政府發(fā)放并在特定期限內(nèi)用于激發(fā)特定行業(yè)消費(fèi)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一種憑證。從發(fā)放對(duì)象來(lái)看可分為普惠型和特惠型；從購(gòu)買(mǎi)范圍來(lái)看可分為普適型和定向型；從發(fā)放性質(zhì)來(lái)看可分為紅利型和非紅利型；從發(fā)放主體來(lái)看可分為政府消費(fèi)券和社會(huì)消費(fèi)券；從消費(fèi)主題來(lái)看可細(xì)分為旅游消費(fèi)券、餐飲消費(fèi)券、體育消費(fèi)券、健康養(yǎng)老券、養(yǎng)老消費(fèi)券和教育培訓(xùn)消費(fèi)券等[1]。

2.功能

（1）消費(fèi)券作為一項(xiàng)重要的政策工具具有多重復(fù)合功效。對(duì)國(guó)家而言，有利于提振居民消費(fèi)信心，激發(fā)消費(fèi)活力，穩(wěn)定居民消費(fèi)預(yù)期，為居民愿消費(fèi)、敢消費(fèi)、能消費(fèi)創(chuàng)造良好的環(huán)境，促進(jìn)消費(fèi)回補(bǔ)和潛力釋放，進(jìn)而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；對(duì)企業(yè)而言，能夠改善經(jīng)營(yíng)狀況，加快恢復(fù)發(fā)展；對(duì)居民而言，能夠增進(jìn)個(gè)人福利，特別是在用于救助貧弱時(shí)，體現(xiàn)了政府和社會(huì)的關(guān)心關(guān)愛(ài)。

（2）消費(fèi)券發(fā)揮作用的途徑為激發(fā)需求側(cè)消費(fèi)潛力與提高供給側(cè)供給能力并重，先從需求端發(fā)力，增加消費(fèi)者的邊際消費(fèi)傾向，在較短時(shí)期內(nèi)激活消費(fèi)市場(chǎng)，喚醒處在休眠期的消費(fèi)活力，繼而帶動(dòng)生產(chǎn)端回暖，促使宏觀經(jīng)濟(jì)鏈條加快運(yùn)轉(zhuǎn)，最終達(dá)到增加就業(yè)機(jī)會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。

（3）消費(fèi)券可對(duì)公共資源配置效率產(chǎn)生積極影響。消費(fèi)券政策屬于擴(kuò)大內(nèi)需的積極財(cái)政政策工具，與政府?dāng)U大投資需求不同，不會(huì)對(duì)民間投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，反而會(huì)帶動(dòng)民間投資“回暖”，但如對(duì)消費(fèi)券的使用范圍控制不好，有可能在當(dāng)期增加所補(bǔ)貼消費(fèi)項(xiàng)目的同時(shí)，減少居民在其他方面的支出。

3.特點(diǎn)

（1）消費(fèi)券的使用具有一定限制性。一是時(shí)間限制，要求消費(fèi)者在規(guī)定時(shí)期內(nèi)使用完畢，逾期將由政府收回或券值作廢。二是使用消費(fèi)券購(gòu)買(mǎi)的商品和服務(wù)有一定范圍限制。

（2）不同人群在不同的行業(yè)領(lǐng)域使用消費(fèi)券，提升消費(fèi)和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果差異很大，只有做到定向?qū)嵤?、精?zhǔn)投放才能發(fā)揮消費(fèi)券應(yīng)有的政策效果。

（3）消費(fèi)券的發(fā)行規(guī)模受當(dāng)?shù)刎?cái)政收支狀況和承受能力的制約，因此必須正確把握消費(fèi)券發(fā)放和使用的時(shí)機(jī)、范圍和力度，將政府投入作為“藥引子”，引導(dǎo)和激發(fā)受益居民更多地增加自身消費(fèi)行為。另外，消費(fèi)券不宜作為擴(kuò)大消費(fèi)的長(zhǎng)期政策工具加以使用。

啟示

1.國(guó)外案例

（1）國(guó)際上最先發(fā)放消費(fèi)券的國(guó)家是德國(guó)。1933年德國(guó)政府為振興國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，每星期向市民發(fā)放一定額度的主要用于購(gòu)買(mǎi)食物、衣服等生活必需品的消費(fèi)券，并要求企業(yè)用消費(fèi)券代替一部分工資進(jìn)行發(fā)放，工人則需在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將其使用完畢。2008年，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，德國(guó)再次向受雇的勞工群體發(fā)放總價(jià)值達(dá)150億歐元的消費(fèi)券，惠及全國(guó)1/3的人口[2]。

（2）美國(guó)政府于1939年以實(shí)施“食品券計(jì)劃”的方式發(fā)放和使用消費(fèi)券。該食品券與低保貨幣給付形式相同，發(fā)放對(duì)象是低收入人群。美國(guó)第一個(gè)“食品券計(jì)劃”實(shí)施了4年，受惠人群達(dá)2000萬(wàn)人。該計(jì)劃于1943年一度停止，1964年又重新實(shí)行，2018年10月“食品券計(jì)劃”正式更名為“補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃”，主要幫助低收入群體購(gòu)買(mǎi)維持健康所需要的食品[3]。

（3）1999年日本為了應(yīng)對(duì)和解決經(jīng)濟(jì)衰退問(wèn)題發(fā)行“地域振興券”，其目的是刺激國(guó)內(nèi)居民消費(fèi)并幫扶貧困弱勢(shì)群體。日本財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，因監(jiān)管不利，導(dǎo)致六成以上消費(fèi)券被兌換成現(xiàn)金，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成了儲(chǔ)蓄，沒(méi)能切實(shí)發(fā)揮“地域振興券”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激作用。

（4）泰國(guó)、新加坡、韓國(guó)以及加拿大等國(guó)家為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，都曾向國(guó)民以紅包和補(bǔ)貼方式發(fā)放過(guò)消費(fèi)券。此外，有許多國(guó)家在正常年份也會(huì)發(fā)放其他主題的消費(fèi)券。如美國(guó)在1869年就面向農(nóng)村適齡兒童家庭發(fā)放教育券，瑞典自1992年開(kāi)始推行教育券制度，荷蘭70%的基礎(chǔ)教育階段學(xué)生就讀于私立學(xué)校，采用教育券的方式保障政府的財(cái)政資助公平[4]。

2.國(guó)內(nèi)案例

我國(guó)發(fā)放和使用消費(fèi)券最早可以追溯到2001年，浙江省長(zhǎng)興縣發(fā)放了部分教育券用于抵消部分學(xué)費(fèi)。2008年全球金融危機(jī)后，我國(guó)開(kāi)始大量發(fā)放和使用消費(fèi)券。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至4月8日，全國(guó)已有超過(guò)50個(gè)市縣出臺(tái)或正在出臺(tái)消費(fèi)券政策。其中針對(duì)生活困難群體進(jìn)行發(fā)放的稱(chēng)之為紅利性消費(fèi)券，發(fā)放給普通市民的稱(chēng)之為社會(huì)性消費(fèi)券。超過(guò)80%的消費(fèi)券涉及餐飲業(yè)；其次是旅游業(yè)，占比達(dá)到42.5%；零售、住宿和體育等也是消費(fèi)券發(fā)放和使用的重點(diǎn)行業(yè)。

（1）廣東省東莞市是2008年國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生后我國(guó)（除港澳臺(tái)）最早發(fā)放消費(fèi)券的城市，總額為2億元。2008年12月成都市給近萬(wàn)名優(yōu)撫、五保以及低保對(duì)象發(fā)放3500萬(wàn)元消費(fèi)券[5]。2009年，杭州、南京、廣州、武漢及寧波等地都發(fā)放了不同類(lèi)型的旅游消費(fèi)券，特別是杭州市分三批次發(fā)放了共計(jì)9.1億元的消費(fèi)券，在國(guó)內(nèi)外造成很大反響。另外，2009-2010年，成都、杭州、廣州三市先后發(fā)放了一批教育培訓(xùn)券，2017年深發(fā)放了5000萬(wàn)元的培訓(xùn)券[6]。

（2）2015年安徽省由政府出資購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)，對(duì)困難家庭、殘疾人群發(fā)放體育消費(fèi)券，這是體育消費(fèi)方式的新突破。2016年和2018年，江蘇省分別向省內(nèi)居民發(fā)放5000萬(wàn)元的體育消費(fèi)券。2019年河北省在石家莊、承德、張家口和滄州四市試行體育消費(fèi)補(bǔ)貼政策。

（3）疫情發(fā)生后，濟(jì)南市于今年3月2日在全國(guó)率先推出2000萬(wàn)元文旅消費(fèi)券，主要針對(duì)景區(qū)、旅行社、影劇院、演藝場(chǎng)所和書(shū)店等文旅行業(yè)進(jìn)行投放。3月13日，南京發(fā)放3.18億元消費(fèi)券，涵蓋餐飲、體育、圖書(shū)、鄉(xiāng)村旅游、信息、困難群眾和工會(huì)會(huì)員七大類(lèi)消費(fèi)。江西、廣州、深、鄭州與武漢等地均發(fā)放了不同主題不同形式不同金額的消費(fèi)券。

問(wèn)題

目前我國(guó)消費(fèi)券的發(fā)放和使用還處于探索階段，對(duì)其功能、作用機(jī)制以及使用范圍等認(rèn)識(shí)均不到位，而且在具體工作中也缺乏規(guī)范和監(jiān)管機(jī)制。

1.出資主體單一

由政府全額出資發(fā)放消費(fèi)券的行為較為普遍，企業(yè)參與有限，居民主動(dòng)購(gòu)買(mǎi)消費(fèi)券的情況幾乎沒(méi)有。這種局面的存在不但難以有效擴(kuò)大消費(fèi)券發(fā)放和使用規(guī)模，也使得財(cái)政資金利用難以發(fā)揮“四兩撥千金”的作用。

2.使用期限較短

從實(shí)踐情況看，消費(fèi)券最短的有效期為5天，最長(zhǎng)的為半年。由于消費(fèi)券使用期限較短，使得許多居民只能將其倉(cāng)促用掉，甚至還有部分消費(fèi)券未被使用就過(guò)期了，影響了消費(fèi)券效用。

3.發(fā)行規(guī)程不科學(xué)

目前多數(shù)地區(qū)秉承“先領(lǐng)先得、領(lǐng)完為止”的發(fā)行規(guī)則，通過(guò)數(shù)字平臺(tái)發(fā)放消費(fèi)券，但鰥寡孤獨(dú)者、年長(zhǎng)者這些本應(yīng)優(yōu)先獲得消費(fèi)券的群體往往因不會(huì)操作失去領(lǐng)取機(jī)會(huì)。另一方面，有些地方要求在定點(diǎn)機(jī)構(gòu)使用消費(fèi)券且定點(diǎn)范圍較窄，這對(duì)沒(méi)納入定點(diǎn)范圍的商家，尤其是小微企業(yè)及個(gè)體工商戶(hù)而言明顯有失公平。

4.使用范圍不合理

目前各地給困難群體發(fā)放的消費(fèi)券一般帶有“饋贈(zèng)”或扶持性質(zhì)，將消費(fèi)券使用的重點(diǎn)領(lǐng)域放在居民的剛需領(lǐng)域，消費(fèi)者憑借消費(fèi)券購(gòu)買(mǎi)生活必需品，就會(huì)節(jié)省與消費(fèi)券同等價(jià)值的貨幣資金，對(duì)正常消費(fèi)產(chǎn)生替代效應(yīng)，導(dǎo)致消費(fèi)券使用“效率”低下。

5.發(fā)放和使用規(guī)則不統(tǒng)一

目前，國(guó)家對(duì)消費(fèi)券的發(fā)放和使用沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一要求，由于缺乏規(guī)范的發(fā)放和使用流程，導(dǎo)致一些發(fā)放主體對(duì)公平與效率兼顧不夠，影響消費(fèi)券的使用績(jī)效。

6.正面宣傳不到位

目前各地針對(duì)消費(fèi)券所開(kāi)展的宣傳往往集中在介紹消費(fèi)券發(fā)放規(guī)模、發(fā)放時(shí)間、申領(lǐng)人資格、申領(lǐng)程序和使用范圍等方面，較少?gòu)摹昂侠硎褂孟M(fèi)券就是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)，就是愛(ài)國(guó)家、愛(ài)社會(huì)的具體行動(dòng)”等角度加以宣傳，不利于居民正確認(rèn)識(shí)消費(fèi)券的意義，進(jìn)而主動(dòng)購(gòu)買(mǎi)和使用消費(fèi)券。

7.缺乏相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制

目前，消費(fèi)券作為擴(kuò)大內(nèi)需的政策工具被地方政府廣泛使用，但無(wú)論在國(guó)家層面還是地方層面均缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。在消費(fèi)券發(fā)放渠道、環(huán)節(jié)及操作標(biāo)準(zhǔn)等方面規(guī)定得不統(tǒng)一，較容易滋生腐敗問(wèn)題；當(dāng)消費(fèi)券發(fā)放之后，如果沒(méi)有科學(xué)有效的防控措施，可能出現(xiàn)通過(guò)消費(fèi)券兌換現(xiàn)金的二級(jí)市場(chǎng)，導(dǎo)致民眾總體消費(fèi)沒(méi)有增加，還擾亂了市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

建議

1.出臺(tái)“消費(fèi)券發(fā)放和使用工作規(guī)范”

（1）在國(guó)家層面，建議在總結(jié)國(guó)內(nèi)外消費(fèi)券發(fā)放和使用經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，由相關(guān)部門(mén)研究制訂并盡快出臺(tái)“消費(fèi)券發(fā)放和使用工作規(guī)范”，進(jìn)行總體設(shè)計(jì)；明確不同類(lèi)型消費(fèi)券的資金來(lái)源、政府補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼比例，適宜發(fā)放的行業(yè)領(lǐng)域、使用對(duì)象和范圍，工作流程以及配套措施和應(yīng)急機(jī)制等。

（2）在地方層面，建議在發(fā)放和使用消費(fèi)券前要將具體操作方案報(bào)上級(jí)部門(mén)審批并嚴(yán)格按照“消費(fèi)券發(fā)放和使用規(guī)范”進(jìn)行操作。針對(duì)目前消費(fèi)券政策多應(yīng)用于財(cái)力較充足的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)輻射有限的現(xiàn)狀，應(yīng)推出發(fā)放消費(fèi)券的“國(guó)家計(jì)劃”，即國(guó)家財(cái)政拿出一部分資金，省市縣三級(jí)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供必要支持。

2.避免全額出資及發(fā)放普惠型消費(fèi)券

（1）建議政府牽頭制作發(fā)放消費(fèi)券，并對(duì)特殊扶持領(lǐng)域和一般扶持領(lǐng)域分別給予不同比例的面值補(bǔ)貼，政府不再無(wú)償饋贈(zèng)，而是鼓勵(lì)社會(huì)各界自行購(gòu)買(mǎi)。目前看，可以將旅游、餐飲、文化娛樂(lè)、養(yǎng)老、健康和體育等作為特殊扶持行業(yè)加大政府補(bǔ)貼力度；規(guī)定對(duì)居民剛需消費(fèi)如購(gòu)買(mǎi)農(nóng)副產(chǎn)品、加油、理發(fā)和單件200元以下的服裝等不得使用消費(fèi)券（列入基本保障及困難群體除外），盡可能降低消費(fèi)券對(duì)居民正常消費(fèi)活動(dòng)造成的擠占效應(yīng)；其他行業(yè)均作為一般扶持行業(yè)對(duì)待。

（2）政府作為發(fā)放消費(fèi)券的主體，應(yīng)號(hào)召企業(yè)圍繞消費(fèi)券使用在促銷(xiāo)方面做文章。

3.區(qū)分不同領(lǐng)域、企業(yè)規(guī)模及目標(biāo)人群，保證消費(fèi)券的精準(zhǔn)發(fā)放和使用

（1）對(duì)于特殊扶持領(lǐng)域、列入基本保障及其他困難人群要單獨(dú)發(fā)放相應(yīng)的消費(fèi)券，如旅游消費(fèi)券、餐飲消費(fèi)券、文化娛樂(lè)消費(fèi)券、居家養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)券、健康券、體育券和基本保障消費(fèi)券等。不同的消費(fèi)券要在相應(yīng)的領(lǐng)域內(nèi)使用；要將受疫情影響損失較重的小微企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)作為消費(fèi)券扶持的特定對(duì)象，將其優(yōu)先列入消費(fèi)券定點(diǎn)使用單位；在新型消費(fèi)行業(yè)領(lǐng)域、激發(fā)型行業(yè)領(lǐng)域（受疫情激發(fā)潛在需求而更加興盛的產(chǎn)業(yè)，如體育、大健康產(chǎn)業(yè)等）更多地發(fā)放和使用消費(fèi)券，以促進(jìn)居民消費(fèi)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

（2）消費(fèi)券發(fā)放要精準(zhǔn)到人。在發(fā)放和使用消費(fèi)券時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)向最低生活保障群體、困難群體的生活保障需求傾斜，讓他們優(yōu)先使用消費(fèi)券，可起到既保障民生、又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙重效果。

（3）消費(fèi)券發(fā)放方式要實(shí)現(xiàn)多元化，并吸收更多符合條件的經(jīng)營(yíng)平臺(tái)共同參與，有利于形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

4.確定使用消費(fèi)券的最低消費(fèi)限額，與商家促銷(xiāo)相結(jié)合，提高消費(fèi)券使用效果

消費(fèi)券不能單獨(dú)使用，必須與貨幣資金配套且達(dá)到規(guī)定消費(fèi)限額才能使用。目前看，一般要求每筆消費(fèi)達(dá)30元以上使用消費(fèi)券為宜，且消費(fèi)券使用比例控制在消費(fèi)總額的1/3為宜。為避免居民在剛需項(xiàng)目上過(guò)度使用消費(fèi)券，建議對(duì)居民單筆消費(fèi)使用消費(fèi)券實(shí)施最高限額控制。使用期限若設(shè)定在半年以?xún)?nèi)，逾期未使用應(yīng)延時(shí)半年，以保證居民自己出資購(gòu)買(mǎi)的部分可以使用。

5.將通過(guò)轉(zhuǎn)移支付向居民發(fā)放的部分貨幣補(bǔ)貼改為消費(fèi)券，號(hào)召全社會(huì)積極購(gòu)買(mǎi)和踴躍使用消費(fèi)券

（1）對(duì)政府轉(zhuǎn)移支付發(fā)放貨幣補(bǔ)貼的居民而言，多數(shù)邊際消費(fèi)傾向較高，特別是對(duì)于列入基本保障的群體及其他困難群體而言，他們?cè)陬I(lǐng)取貨幣補(bǔ)貼后很快就會(huì)用于消費(fèi)，因此政府通過(guò)發(fā)放全部或部分消費(fèi)券替代目前的貨幣補(bǔ)貼更有利于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（2）號(hào)召全社會(huì)積極購(gòu)買(mǎi)和使用消費(fèi)券。鼓勵(lì)企業(yè)和各類(lèi)社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)消費(fèi)券給職工發(fā)福利、獎(jiǎng)金甚至績(jī)效工資（政府按消費(fèi)券類(lèi)型提供一定比例補(bǔ)貼）。

6.加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)券發(fā)放和使用過(guò)程的監(jiān)管

（1）消費(fèi)券的發(fā)放可以借助數(shù)字化手段，通過(guò)大型綜合消費(fèi)服務(wù)電商平臺(tái)和App進(jìn)行精準(zhǔn)派發(fā)，確保發(fā)放過(guò)程的公開(kāi)透明、公平公正及可回溯。但為了避免有些人群因不會(huì)使用電子券而影響公平，還需要針對(duì)如老年人等特殊人群制作一部分紙質(zhì)的消費(fèi)券。

（2）加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)券使用過(guò)程的“管控”，避免刷單、黃牛、折扣倒賣(mài)等擾亂市場(chǎng)秩序的行為出現(xiàn)，堅(jiān)決杜絕消費(fèi)券向現(xiàn)金回流并轉(zhuǎn)化為儲(chǔ)蓄。同時(shí)，對(duì)使用消費(fèi)券的商家進(jìn)行價(jià)格管控，甚至出臺(tái)必須提供相應(yīng)優(yōu)惠才允許使用消費(fèi)券的“硬性”規(guī)定，以規(guī)避需求拉動(dòng)型通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。

7.加強(qiáng)對(duì)使用消費(fèi)券的輿論宣傳和組織發(fā)動(dòng)

（1）加強(qiáng)宣傳，讓社會(huì)各界明確消費(fèi)券的作用機(jī)制，充分認(rèn)識(shí)到使用消費(fèi)券與一般貨幣相比更有利于鼓勵(lì)消費(fèi)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；并在全社會(huì)形成合理使用消費(fèi)券就是“為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)，就是愛(ài)國(guó)家、愛(ài)社會(huì)的具體行動(dòng)”的共識(shí)。

（2）營(yíng)造正確和科學(xué)發(fā)放消費(fèi)券的良好氛圍，使廣大居民購(gòu)買(mǎi)并按規(guī)定使用消費(fèi)券成為自覺(jué)行動(dòng)。